城投公司财务管理中存在的问题及其优化策略探讨

2023-10-19曾爱荣

企业改革与管理 2023年15期

曾爱荣

（福建漳州城投集团有限公司，福建漳州 363005）

过去，城投公司的主要职能是通过外部融资来支持当地基础设施建设和经济的发展，其主要业务是履行土地整理开发等职能，实现土地资源的开发至出售的大循环，在推动地方经济发展过程中发挥着非常重要的作用。近几年，随着全球经济增速放缓以及国内房地产行业萧条等外部环境的影响，城投公司面临着转型和升级的压力，如何完善传统的融资职能，实现多样化发展，已经成为当前城投公司需要认真思考的问题。因此，城投公司需要加强财务管理，通过强有力的财务管控手段，有效联动其他工作的开展，发挥整体协同效应，为城投公司的快速转型奠定基础。

一、城投公司加强财务管理的重要性

相较于其他性质的企业而言，城投公司财务管理工作具有一定的特殊性，传统的城投公司主要业务都是围绕融资工作开展的，其财务管理的核心就是如何加强资金管理、降低资金成本、提升资金管理效率。但是，近几年，城投公司财务管理的重心逐渐由资金管理为核心转变到全面预算管理、资产管理、投资管理等一系列相关工作，所以，城投公司必须认识到财务管理重要性，通过强有力的财务管理措施实现财务精细化管理，其财务管理重要性主要表现在以下几个方面：一是城投公司通过加强财务管理，能实现资源优化配置。当前，很多城投公司资源并未得到充分的利用，也未得到有效的整合，通过财务管理统筹考虑各项工作，可以实现资源的合理配置，避免资源浪费和闲置。二是高效的财务管理可以提升资金管理效益，以较低的成本实现外部融资，优化资金结构，尤其在政策把控方面，城投公司需要高度关注金融政策，借助政府优势来实现低成本融资。三是通过加强财务管理，可以构建一个完善的内控管理体系，以财务管理为核心推动其他工作的开展，如实现预算管理一体化，构建预算考核管理体系；引入全面预算管理工具来实现全过程监督管理。

二、城投公司财务管理存在的问题

城投公司财务管理工作是一项系统化、专业化的工作，需要管理层高度重视，构建一个良好的运行环境；需要公司结合自身的管理实际，针对财务管理工作中的问题进行全面分析，为后续财管理工作开展精准制定管理策略，提升财务管理水平。具体来说，城投公司财务管理过程中存在的问题主要表现在以下几方面。

（一）城投公司独立性较差，盈利水平不高

长期以来，城投公司独立性较差，主要表现为城投公司成立之初就是地方政府下属的融资平台公司，其主要的职能就是通过外部融资来支持地方政府在当地的经济建设。在行政机构职能上，长期存在政企不分、人员混用等问题，在发展过程中会出现当地政府很多对外支出要求城投公司进行支付，为有效支持当地经济发展，城投公司只能从外部不断融资，在后续需要偿还本息时又会借新还旧来确保资金需求，因此，陷入一个恶性循环，债务规模越来越大。在过去发展过程中，城投公司逐渐形成很多政府隐性债务，存在一定的系统性金融风险，该项问题在部分地方政府已逐渐凸显。同时，城投公司长期的单一业务导致其盈利水平不高，部分公司主要依靠土地收入和政府的补助收入实现年度利润，在近几年土地出售市场不景气背景下，城投公司的利润很难按既定目标完成，高额往来款需计提大量坏账、政府补贴收入和土地收入大幅下降、对外投资和担保风险增大导致出现损失，各方面影响因素都给城投公司盈利水平带来了很大的阻碍。

（二）财务管理制度不健全，执行力不强

在财务管理制度方面，城投公司未能重视制度建设工作，未构建一个完善的管理体系，很多制度流程缺失，导致财务管理风险增加，如城投公司融资工作开展非常频繁，但城投公司资金管理制度不完善，经常出现外部融资缺乏计划性和指导性，在某段时间集中从外部融资，但资金又会闲置在账户上，资金成本非常高，所以资金管理制度不完善、不健全，导致资金管理工作效率非常不高。同时，部分城投公司虽然在财务制度方面比较完善，也重视相关制度建设工作，但在制度执行方面却很难以落实；往往仅在前端重视制度编制，但在中端和后端却缺乏有效的跟踪监督管理，导致很多制度的执行力度并不强，例如，很多城投公司制定了资金收支计划，但资金收支计划的执行力度并不强，往往仅在年初编制了相关资金收支计划，资金收支计划的预算数据是否准确，执行过程中是否有专业的团队和人员进行监管，后期是否能对资金的管理情况进行分析等问题都没有得到有效解决，给成投公司的财务管理带来了很大的风险。

（三）缺乏风险管理部门，监督管理机制不完善

风险防控是每项工作开展的重要前提，当前，很多城投公司在工作开展过程中虽识别到潜在的风险，但在具体工作开展过程中，对风险难以有效把控，由于城投公司的特殊性，与一般的市场化经营公司相比存在较大的差异，尤其在以政府为主导的一些投资项目，例如，城投公司在基础设施建设、招商引资企业支持政策支持上，风险防控能力都明显较弱。因为城投公司必须积极响应当地政府的政策要求，在明知某项业务风险防范机制存在欠缺时仍需开展相关工作。再如，城投公司为支持地方政府招商引资的需求，会对入住地方的企业提供担保或资金支持，但相应的担保和资金管理制度并不完善，给后续投资管理带来了较大风险。因为招商引资进来的企业在后期如果经营不善，需要城投公司承担连带责任，需要支付高额连带资金支出，这会增加城投公司的负担。部分城投公司虽建立相关风险防控部门，但监督管理机制不健全，难以做到业务前端进行控或在业务中端进行全过程控制，风控部门更多的是进行事后管理，导致城投公司面临大量的诉讼和追偿事项。

（四）全面预算管理未有效落实，资金计划刚性不足

从当前城投公司的预算管理执行情况来看，大部分的城投公司已经建立起预算管理体系，并根据预算管理体系指导资金工作的开展，但在预算管理工作上还远未达到全面预算管理的阶段，只是由财务部门每年度在年初简单的编制资金预算，要求各部门和下属子公司上报资金收支计划，包括资金上报、审核、下发、执行、考核等环节。在资金预算管理过程中，资金预算管理并未有效落实，存在预算数据上报是否准确、预算是否实现过程监管、预算后期是否进行有效分析等问题。同时，很多城投公司资金计划刚性不足，执行力难以落实，在预算编制后难以根据预算目标细分到每一个职能部门，压实预算管理责任，资金计划缺乏刚性，难以将预算与实际计划进行有效的联动，通过预算工具指导资金计划开展，往往存在重预算编制、轻资金管理的工作局面。所以，后期导致城投公司的资金缺乏计划性，资金成本较高，资金使用效率较低等问题。

三、新时期城投公司财务管理问题的优化策略

（一）明确城投公司定位，提高盈利水平

为更好地实现转型和升级，城投公司需要与政府的职能进行明确区分，政府应对城投公司有一个明确的定位，确保城投公司建立完善的组织管理结构，真正做到独立核算、自负盈亏，并且严格按照相关政策要求，避免城投公司为政府承担债务而产生隐性债务等问题。在职能职责方面，应进行明确的分工，避免成为政府融资渠道或融资职能机构。同时，城投公司自身需要制定未来发展战略规划，明晰未来公司的整体发展方向和业务拓展范围，提高自身盈利水平，改变过去依靠政府土地收入或补贴收入形成利润的局面，利用自身优势开展工作，增加经营性收入。例如，对现有的资产进行合理的配置，提高资产的收益，包括对闲置的资产快速去化或出租，避免资产浪费；对出租的资产按市场公允价格执行，避免像过去按支付确定的低价格出租，导致经营性收入较低；通过REITs（不动产投资信托基金）模式实现资产的规范化，提高盈利水平。

（二）健全财务管理制度，提升执行力

城投公司财务管理工作涉及很多方面，包括资金管理、投资管理、资产管理、财务核算管理、日常报销支出等工作。城投公司需要全面分析现有财务管理工作，明确管理流程，细化管理职责，实现流程再造和优化升级，建立完善的制度管理体系。在制度建设过程中，必须进行全面分析，确保制度可执行性和对后续工作指导性，如投资管理制度的建立必须结合城投公司的特殊性，对所有涉及投资的事项进行分类管理，细化投资类别，在公司层面成立投资决策委员会，针对公司自身投资事项建立完善的投资决策流程；针对上级政府要求的投资事项需认真调研和分析，反复论证，与政府部门充分沟通和交流，减少后期投资管理风险。同时，制度制定后需要全面落实执行管理，避免制度流于形式，对工作缺乏指导意义，例如，可以通过对制度制定培训计划，定期检查制度落实情况，对制度落实过程中的问题进行追责，确保制度的落实和执行。

（三）完善风险内控部门，发挥监督作用

城投公司在工作开展过程中会存在很多潜在风险，部分风险发生后会对公司经营管理产生重大影响，所以，城投公司必须构建完善的风险管理机制，以有效降低风险。具体来说，城投公司可以设立独立的风险内控部门，强化财务管理，在风险内控部门建设过程中，需要充分发挥风控部门的监督管理作用：一是在组织架构层面上需要独立设置风险内控部门，避免风险内控部门和其他部门职责权限不分，难以发挥监督作用，确保风控部门在后续工作开展中能独立开展监督管理职能。二是在风险内控部门人员设置上必须选择具有专业性强、能独立开展工作的相关人员，这样才能有效发现管理工作中风险，并明确风险职能人员职责和范围，提高责任感。三是要加大对风险内控部门人员的培训，公司其他部门人员需要全力配合风险内控部门人员的工作，确保风险内控部门职能的有效发挥。

（四）落实全面预算管理，强化资金管控

全面预算管理是有效的管理会计工具之一，通过构建全面预算管理体系能实现资金高效管理，所以，城投公司必须依托于全面预算管理来指导资金管理工作的开展。具体来说，城投公司在全面预算管理工作开展前，需要制定完善的战略规划，结合自身的发展情况制定定清晰、可执行战略规划，在战略规划制定后需要分解到各个管理目标，全面预算以年度工作计划目标为依据来开展，细化预算管理目标，明确各职能部门的管理职责，以指导资金管理工作的开展。全面预算管理需做好以下几个方面：一是在前期调研和分析阶段，做好全面预算编制，明确全年的资金需求，用以指导全年资金工作的开展。二是在执行监督环节，必须做好全面预算的过程管理，全面分析每项资金业务的合理性和风险性，将监督管理融入日常管理工作中。三是在后续分析考核环节，需要将全面预算执行情况进行全方位展示，推动全面预算管体系的完善。