“三权分置”下宅基地使用权利用主体多元化的路径探索

黄小莹 史卫民

摘要：随着“三权分置”改革的不断深入和城乡融合的进一步发展，农村宅基地资源的开发利用是当前土地制度改革的关键。但宅基地使用权所具有的身份性使其流转受到极大的限制，致使宅基地被大量闲置和浪费，也难以解决“一户多宅”的问题。引入多元主体共同开发利用农村宅基地资源，构建新型宅基地盘活利用主体结构，应当完全放开宅基地使用权受让主体范围，拓展宅基地流转方式及多主体利用，健全宅基地退出机制和流转交易市场建设，完善宅基地经营性用途和利益分配机制，才能促进农村宅基地资源的有效利用，助力农村共同富裕和乡村全面振兴。

关键词：三权分置；宅基地使用权；流转；经营性用途；利益分配

[基金项目]国家社会科学基金项目（项目编号：21XFX012）。

[作者简介]黄小莹（1999-），女，河南平顶山人，硕士研究生，研究方向：民法学、土地法学；通讯作者：史卫民（1973-），男，陕西汉中人，教授，研究方向：民法学、土地法学。

一、引言

随着城镇化和城乡融合的进一步发展，农民已经不仅仅依靠宅基地实现住房生活功能，农村宅基地逐渐呈现出从居住保障功能向财产功能的转变，农户希望能够通过流转来实现宅基地使用权的财产功能。而农村宅基地不能流转，会妨碍农房保值增值和城乡生产要素流动[1]，宅基地使用权流转的封闭性和限制性使得农户和社会主体只能探索规避法律限制的利用途径，导致出现了大量的宅基地隐形交易和非集体组织成员买卖宅基地问题。推动宅基地制度深化改革，探索闲置宅基地资源有效盘活或利用势在必行。

从“三权分置”制度改革试点开始，政策文件不断强调以多种方式盘活利用宅基地，目前，在现有的研究中对闲置宅基地盘活利用的讨论主要集中在实践探索、利用方式、自愿退出等方面，而对于使用权利用主体多元化的讨论较少。在探讨宅基地使用权主体多元化的必要性及其内在逻辑的合理性基础上，对宅基地使用权主体多元化的实现路径进行深入阐释，对优化土地资源配置，实现宅基地财产价值具有重要的理论价值和实践意义。

二、宅基地“三权分置”改革的现状考察

（一）宅基地“三权分置”改革的发展历程

2015年，我国在15个地区开启了宅基地制度改革的试点实践，各试点地区积累了大批的改革经验。2018年中央一号文件提出，要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，强调要进一步深化农村宅基地的试点工作。由此，宅基地“三权分置”制度改革的试点地区由原来的15个县扩展至33个县。2019年，农业农村部发布的《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》中强调，要支持集体经济组织及其成员采取多种方式盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅。2020年，中央全面深化改革委员会审议通过的《深化农村宅基地制度改革试点方案》中提到，要深化农村宅基地制度改革，探索“三权分置”政策的具体路径和办法。此后，宅基地制度改革试点地区由之前的33个县扩展到104个县和3个设区的市，这表明了中央给予宅基地制度改革极大的探索空间，鼓励各试点地区进一步落实“三权分置”改革政策，不断完善我国的宅基地制度。2021年中央一号文件再次提及宅基地“三权分置”，宅基地制度成为目前我国土地制度改革工作中的重要内容。2023年中央一号文件强调要“稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地“三权分置”有效实现形式”。“十四五”时期，推进深化宅基地制度改革是全面乡村振兴的重要抓手，谋求宅基地的有效盘活和利用，将为推动全面乡村振兴和实现共同富裕作出重要贡献。

（二）“三权分置”下适度放活使用权的实践

宅基地“三权分置”下的使用权是一项新型的权利，由于我国幅员辽阔，各地区的经济发展水平、风俗习惯、气候环境等因素存在较大的差异，以及民众接受的意愿强度不一，导致宅基地制度很难在全国范围达成统一的规定和标准，自然就形成了全国范围内有多套规定并存的局面[2]。

最先开始试点的地区，大多允许宅基地使用权有限制的“跨集体转让”[3]。例如浙江省义乌市在试点实践中就规定宅基地使用权可以跨集体经济组织转让，但同时又将转让的范围限制在义乌市市域之内，由转让方缴纳费用，村集体接受转让方缴纳的费用，表示同意宅基地在市域内的转让①。

浙江省德清县在宅基地的退出、流转及收益等方面做出进一步的创新和探索。德清县允许宅基地进行转让、租赁和抵押，但宅基地使用权的用途要受到约束，程序上也需要获得当地镇政府的批准。同时，德清县允许登记后的宅基地使用权再次进行流转，但不得超过使用权人权利期限②。

江西省余江区探索多种形式盘活宅基地和农房的使用权，将退出后的闲置宅基地转变为集体经营性建设用地入市流转，或用于自建商业用房或租赁性住房等，鼓励农民自行开发利用宅基地和农房资源，例如开展农家乐、民宿等经济活动，增加经济收入，同时，闲置宅基地和农房也可经集体经济组织收储后用于发展公益事业，如集体活动中心、村史馆等[4]。

四川省泸县则专门在宅基地有偿退出以及房屋拆迁补偿等方面制定了实施细则。泸县要求因各种原因多占宅基地的农户缴纳额外的费用，促使“一户多宅”的农户主动退出宅基地。同时，泸县规定自愿退出宅基地的农民需要先向村集体提出申请，之后由镇政府审核，并进行备案登记③。

三、宅基地使用权主体的身份限制

（一）宅基地使用权主体范围界定不清晰

对宅基地使用权主体范围的界定不清晰，主要是因为各试点地区发展状况不同，需要因地制宜地设计宅基地改革方案，同时，各地也存在对中央政策理解不一致的问题，导致实践中试点地区对宅基地使用权主体范围的界定与法律和政策中的界定存在一定差异。

1.法律和政策中的界定

我国一直以来都坚持实行最严格的土地管理制度，2004年起，中央文件中就規定严禁城镇居民下乡购买宅基地④。时至今日仍然禁止宅基地的违法违规买卖。《土地管理法》规定，对农民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准，体现出中国现行法律并不承认跨集体经济组织的宅基地使用权流转，农村宅基地使用权转让只在村集体成员内部被允许。也就是说，目前我国在法律和政策中将宅基地使用权的主体界定为本集体经济组织内部具有特定身份的农民，规定宅基地使用权只能由集体内部的农民享有，并且宅基地使用权的转让主体和受让主体都只能是本集体经济组织内部成员，非本集体经济组织成员以及城镇居民不能通过转让或申请的方式获得宅基地使用权。

2.部分试点地区的界定

实践中，由于各地区发展不均衡，使用权主体的界定在不同地区存在较大的差异。如，广东佛山南海区将使用权主体范围限制为宅基地申请人准入资格名录库范围内的农村集体成员⑤，也就是只有具备宅基地资格权才能申请使用权，这种界定对于盘活利用宅基地使用权而言过于狭窄，不利于达到盘活使用权的目的。浙江省义乌市将宅基地使用权转让的范围放开到非集体经济组织成员中，但又将该范围限定在本市市域范围内⑥，一定程度上放宽了使用权的主体限制，但仍具有一定局限性。而浙江省德清县将转让的主体界定为其他组织和个人⑦，这在各试点地区中相对属于较为宽泛的界定。

（二）宅基地使用权流转中的身份限制及问题分析

1.宅基地使用权流转的身份限制

宅基地使用权转让时的身份限制，是指宅基地使用权仅限于权利主体基于其身份取得，并且严格限制其流转[5]，将宅基地使用权的转让主体和受让主体限制在本集体经济组织内部，非本集体成员或城镇居民无法通过转让的方式取得宅基地使用权，体现了高度的封闭性及限制性，导致了大量闲置宅基地或闲置农房的浪费。

国务院办公厅在发布的通知中规定，宅基地只能转让给符合条件的本集体成员⑧。在《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》中同样强调了宅基地使用权转让的身份限制。最高人民法院印发的《关于全国民事审判工作会议纪要的通知》明确指出，宅基地上农房转让给非本集体经济组织成员的买卖合同无效⑨。农业农村部发布的《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》也表明，非本集体经济组织成员，只能在已合法取得宅基地的本集体经济组织成员依法继承农户住宅的情况下，在该住宅存续期间依法使用宅基地⑩。

2.宅基地使用权流转的身份限制导致私下流转问题突出

在城乡融合的背景下，大部分农民进城务工后并没有退出宅基地，且农民无法采取流转的途径利用闲置宅基地，导致大量宅基地被闲置。在农村宅基地的财产价值逐步凸显的现状下，宅基地使用权本身所具备的身份性，却使得农民或者社会主体不得不寻求其他途径来实现宅基地的财产价值，比如把宅基地上的农房直接出租给社会主体，或者订立无期限租赁合同变相实现交易的目的，借此规避法律的限制；又比如，一些农户会与社会主体签订合作建房合同，农户以宅基地使用权为出资，与社会主体共同建造房屋。虽然实践中已出现大量私下流转事实，但相关法律规则仍不明确，这导致在社会主体利用宅基地的实践中，无论是农户还是社会主体的权益都无法得到保障。

3.宅基地使用权流转的身份限制易导致各方主体权益受损

非本集体经济组织成员通过继承而实际占有宅基地导致“一户多宅”在实践中已成事实，早已打破了“一户一宅”原则，更不利于农村土地的配置及管理。宅基地使用权的“隐形流转”，一方面不利于农民集体的利益，破坏了农村土地的经济、利用、管理等秩序；另一方面，也不利于维护农民与受让主体的利益。司法实践中往往注重宅基地的身份性，着重于保护农民的宅基地使用权，在纠纷中会损害受让主体的利益。同时各地区发布的关于宅基地管理的政策各有不同，往往也会导致出现同案不同判的情况。以合作建房为例，合作建房合同以及所建房屋如何分配的问题时有纠纷，而在司法实践中，由于社会主体无权取得宅基地使用权，所以往往认定合作建房合同无效。同样，即使是农村集体经济组织成员，以市民身份购入农房而利用宅基地使用权，也会被认定为买卖合同无效，给买卖双方造成利益损失[6]。

4.宅基地使用权内部流转少，无法达到盘活的目的

在同一集体经济组织中，农民可基于资格权申请获得宅基地使用权，来实现居住目的，无须从本集体经济组织其他成员手中传来取得宅基地使用权。此外，部分经济发展较为落后的地区，和部分距离城市较远的农村地区，拓展宅基地的经营性用途较为困难，对宅基地也就没有除居住以外的其他需求，更没有理由从同一个集体经济组织的其他成员手中购入宅基地使用权。据此，大部分农民缺乏在本集体经济组织内部转让宅基地的意愿，宅基地使用权内部流转少，无法达到盘活的目的，也解决不了“一户多宅”以及宅基地大量闲置等问题。

三、宅基地使用权利用主体多元化的内在逻辑

（一）“三权分置下”宅基地使用权的性质界定

自宅基地“三权分置”改革推行以来，学界对使用权的界定主要存在三种，一是“不动产用益物权说”；二是“次级用益物权说”；三是“法定租赁权说”。

1.不动产用益物权说与次级用益物权说的不足

“不动产用益物权说”认为宅基地“三权分置”改革后，宅基地使用权经过费用缴纳、期限限制等方式改造后，使宅基地使用权重新设计成为一个完整的用益物权。当使用权的受让主体可以是非本集体经济组织成员时，实际上是转让人将宅基地使用权退还给村集体，然后村集体再将这项权利转变为不动产用益物权[7]。这种观点的缺陷在于，现行法律制度下重新设计一个用益物权成本太高，为更高效的在当下的实践中盘活宅基地使用权，应当把重点放在使用权的去身份化之上，打破使用权的身份限制。“次级用益物权说”认为“三权分置”中的使用权是在原有的使用权之上再设立一个新的地上权，也即同时存在两个用益物权[8] ，形成“用益物权+用益物权”的权利结构[9]。这种观点也有其自身的合理性，但部分学者对这种观点仍持反对意见[10]。次级用益物权说的缺陷在于，在原有的使用權之上再设立一个地上权会使得宅基地上同时存在两个相近的用益物权，在一定程度上会使得权利之间产生冲突。

2.法定租赁说的合理性

“法定租赁权说”主张在原有的使用权基础之上设立一个租赁权，是由权利人以租赁的方式将宅基地使用权转让给受让人[11]。认同这种学说的学者们认为，这种权利设计方案可以在不增加立法成本的情况下，使受让主体取得宅基地的使用权，权利主体通过各种方式取得地上房屋的所有权后，法定租赁权可以使受让主体在一定期限内获得有偿使用宅基地的权利[12]。

法定租赁权可以在保证村民住房用地和制度公平性的基础上，打破宅基地使用权的身份限制，用有偿使用的方式提高对宅基地的利用率，并且用较低的立法成本实现放活宅基地使用权的目的。法定租赁权一经设立，资格权人虽然不再是宅基地的直接使用人，但并不丧失宅基地使用权，同时可根据租赁合同获得租金[13]。综上，法定租赁权说的合理之处在于可以减轻立法成本。法定租赁权说以现有法律中的权利界定使用权，不需要重新构造权利，在达到放活的目的的同时，还能够维持宅基地使用权的原有权能，并对其权能进一步充实，具有更强的实用性和操作性，维护了宅基地所有权、资格权、使用权三方的利益。

（二）房地分离主义的合理性

与城市相比，农村土地无法像城市建设用地一样进入市场流转，当前宅基地制度存在市场化需求上的困境与矛盾。在我国现行法律上，宅基地使用权因受到其主体身份限制而无法流转，导致其地上房屋的流转也受到限制，如果坚持“房地一体”原则，房屋财产权能的实现必须依赖于宅基地使用权财产权能的实现，这难以解决现实中农村迫切的实现宅基地财产权能的需求，因此可采取房地分离主义，尽快实现宅基地的财产权能。

房地分离在政策中已有所体现，“三权分置”改革的政策文件中的表述为“适度放活宅基地和农民房屋使用权”。在试点地区对宅基地使用权流转的探索中，也存在房地分离的实践。例如，浙江省瑞安市、文成县在流转试点中将其表述为“农房（宅基地）使用权”，规定“农房（宅基地）使用权”可以流转、抵押，并且对流转的期限进行了规定。现实中，大量租赁宅基地上农房的当事人，会通过开发旅游、农家乐、民宿等方式來获取收益，此时存在的问题便是农房转让合同或是合作建房合同在司法实践中往往被认定无效。打破房地一体原则，实现房地分离主义，则可以使农房转让合同或合作建房合同等获得《民法典》的保护，也可使农民以及当事人的权益得到保护[14]。实现房地分离主义，将宅基地使用权界定为一种法定租赁权，这种权利构建在当前的实践现状下更具合理性，可以更高效且低成本的激活宅基地的市场价值。

（三）一户多宅问题的化解

《土地管理法》规定农民一户只能拥有一处宅基地，但实际上由于历史遗留问题等复杂情况，使得“一户一宅”原则在实践中早已被打破，农村宅基地治理过程中“一户多宅”现象已较为普遍。

造成“一户多宅”的原因有很多种：一是村民扩建乱占以及建新不退旧从而违反了“一户一宅”原则。农村村民的法律意识较为淡薄，一些农户在取得新的宅基地后，不愿将其占用的旧宅基地退还村集体，而是选择缴纳罚款等方式以保留旧宅。也有一些村民会非法对宅基地进行扩建或是在其他土地上违法建房。二是因继承而占有多处宅基地。目前根据《民法典》的有关规定，在我国继承和受让主题取得宅基地使用权从而造成“一户多宅”的现象是合法的，合法继承宅基地上房屋的农户，可获得相应宅基地使用权[15]。当前宅基地退出补偿机制仍不够完善，缺乏统一的规范性文件。对于一些经济发展较为落后的地区，村集体没有足够的资金来收储农户手中的闲置宅基地，宅基地有偿退出的补偿金额不能达到农户的期待值，农户则更愿意保持自己对宅基地的占有状态。三是“户”的界定没有统一标准。《土地管理法》规定了宅基地的“一户一宅”原则，但现有法律并未对“户”这一概念做出具体明确的解释，这在实践中造成了宅基地申请和审批的混乱。

“一户多宅”问题在我国广大农村地区非常普遍，部分农民占有了超过其基本需求的宅基地面积，使得大量宅基地被闲置。目前“一户多宅”问题亟待解决，但当前仍然没有好的解决方案。考虑到宅基地的特殊性质，以及我国政策法规坚持限制宅基地的流转，化解“一户多宅”问题的关键在于盘活宅基地使用权，使闲置的宅基地及农房得到充分利用，使农户实现宅基地的财产权益。引入多元主体利用宅基地使用权，鼓励农村集体经济组织及其成员探索多元主体及多元形式盘活利用宅基地及其地上农房，可实际化解“一户多宅”问题。以法定租赁权为例，租赁方式可以推动宅基地使用权利用主体和利用方式的多元化，比如社会主体可以租赁农户的宅基地和农房开展经营性活动；非集体经济组织成员可以和农户合作建房；村集体可以收储农户的闲置宅基地租赁给企业实现集体增收。多元主体利用宅基地使用权，既能保障农民不丧失宅基地，又能实际化解“一户多宅”问题。

四、宅基地使用权利用主体多元化的现实路径

（一）完全放开宅基地使用权受让主体范围

建议将宅基地使用权的受让主体放宽到所有组织和个人，全面放开宅基地使用权。我国目前的法律政策对于将宅基地使用权转让给城镇居民仍然保持消极态度，但宅基地使用权流转的封闭性和限制性会阻碍宅基地的经济价值，使宅基地的市场价值难以实现。完全放开宅基地使用权受让主体，通过法定租赁权的方式既能实现农户的宅基地资格权，又能实现宅基地使用权的财产价值，应是当前法律政策框架内的最优选择。

1.完全放开宅基地使用权受让主体范围具有必要性

首先，随着经济的快速发展和城乡融合的加快，农民必然要求在大量的闲置宅基地中实现范围更广泛的财产价值，宅基地存在着巨大的增值空间，具有巨大的经济效益。其次，完全放开宅基地使用权也体现了法律平等和公平原则的需要，我国法律规定，当事人在任何民事活动中都要遵循公平和平等原则。因此，在宅基地使用权转让的问题上，农村居民与城镇居民应当享有平等的主体地位，法律并没有限制农村居民在城市购房，那么也不应当限制城镇居民购买农房，据此，完全放开宅基地使用权受让主体范围，是体现法律平等和公平原则的需要。最后，完全放开宅基地使用的受让主体范围，还能够满足城镇居民对创业、环境、休闲、养老等多方面的需求，解决农村宅基地“隐形流转”的问题，最大程度上实现农村闲置宅基地的盘活利用。

2.完全放开宅基地使用权受让主体范围具有可行性

首先，农民对其房屋所享有的权利是完整的所有权，也就是说，法律并没有限制农民对其房屋的处分权利，那么也不应当限制农房转让时的买受人范围。其次，农房转让应当适用“房地分离”主义，作为用益物权的宅基地使用权因具有身份性和保障性不得处分，但宅基地上房屋可以根据农民享有完整的所有权而进行处分。最后，采取法定租赁权来构建宅基地使用权利用的权利机制，能够使资格权人获得财产性利益的同时，不丧失宅基地使用权，可以维护宅基地所有权、资格权、使用权三方的利益。

3.完全放开宅基地使用权受让主体范围的具体措施

首先，从政策和法律上要全面废除对受让主体范围的限制，将宅基地使用权的受让主体定义为所有组织和个人，允许城镇居民购买农村房屋，确认农房买卖合同的有效效力。其次，完善对宅基地使用权和农民房屋的确权登记，使农民房屋产权清晰、登记完整，保障农民的房屋权利，为农民房屋进入市场自由交易奠定坚实的基础。最后，完全放开宅基地使用权受让主体范围要求尽快实现城乡住房一体化管理，要借鉴城市房地产管理制度，完善对农村房屋市场的规范化，逐步缩小城镇居民与农村居民的差距，为城乡融合进一步发展奠定基础，为农村房屋进入市场自由交易创造条件。

（二）拓展宅基地流转方式及多主体利用

实践中，部分试点地区也已经开始对宅基地使用权流转的具体方式做出规定，如安徽旌德县通过对宅基地“三权分置”颁证的方式，对跨集体经济组织农户之间的宅基地（农房）交易进行确认；浙江义乌市通过竞标的方式实现宅基地的跨村跨镇转让。随着“三权分置”改革的不断深入和城乡融合的进一步发展，农村人口的流动迁徙不断增加，出现越来越多的跨集体经济组织迁移农户，非本集体经济组织成员购买宅基地的需求也应当被满足。

未来宅基地使用权的改革，除进一步扩大宅基地使用权的主体范围以外，还要构建新的使用权主体制度。在盘活宅基地使用权的实践中，已经出现了多主体盘活利用的结构，比如“农村集体经济组织+社会投资主体+农户”的多元主体结构，使得宅基地盘活利用的主体更加开放化。引入多元主體盘活宅基地，要维护各方主体的利益，目前我国农村盘活利用宅基地的主要方式是出租，闲置宅基地和闲置农房在出租时不同于城市公寓，其在租赁方式和目的上都具有一定的特殊性，因此在政策和立法上还需进一步系统的规定。合作建房也是一种使非集体组织成员获取宅基地的盘活方式，其也存在权能配置不清、法律保障模糊的问题，在实践中也产生诸多纠纷[16]，进一步厘清合作建房的权属和法律性质，将合作建房进行优化并在政策上进一步推广，有利于在盘活利用宅基地进程中保障各方的权益。

（三）健全宅基地退出机制和流转交易市场建设

放开宅基地使用权的主体范围后，就需要健全宅基地使用权的流转交易市场，以保障利用主体的合法权益。加之在目前宅基地使用权流转受限的情况下，已经出现了“隐形流转”等诸多问题，在实践中易产生纠纷冲突，给农户及各方主体带来损失，更加迫切的要求健全宅基地使用权的流转交易市场。

一方面，要进一步完善宅基地有偿退出机制。目前，我国的宅基地退出机制还处于探索阶段，加之不同地区的复杂因素，确定宅基地补偿范围和补偿标准等都具有一定的困难。要明确宅基地有偿退出的补偿范围、具体补偿内容等，根据市场情况制定补偿标准，在统一的补偿框架下，根据各地区的实际情况进行调整。对符合退出宅基地条件的农民，需引导其自愿退出，不应强迫其退出。宅基地的退出和补偿方式，也应根据各地区和农民的实际情况，拓展多样化、多类型的补偿方式。

另一方面，要构建宅基地使用权交易平台。宅基地使用权交易市场的发展是放活宅基地使用权的关键，在城乡融合推动农村人口大量向城市迁移的背景下，宅基地使用权交易市场的缺失造成大量宅基地闲置浪费，只有创造条件推动宅基地使用权流转市场的构建，才能充分释放宅基地的财产价值。应将宅基地使用权交易统一纳入农村产权交易流转平台，完善宅基地和农房的一体确权登记，在交易规则、交易服务等方面，予以法律和政策上的支持。宅基地使用权的多样化发展，要结合各地实际的经济发展水平和资源禀赋差异，引入不动产评估机制，合理确定宅基地使用权转让的价值，确保交易的公平性，并保证本集体经济组织及其成员在同等条件下享有优先购买权[17]。

（四）完善宅基地经营性用途和利益分配

目前一些地区在政策的引导下，已经开始探索新型的宅基地经营性用途。各试点地区统筹本地区的资源环境、区位条件、历史文化和产业基础，选择适合本地实际的农村闲置资源盘活利用模式，引入多元盘活利用主体，依法保护各类主体的合法权益，推动形成多方参与、合作共赢的良好局面。

1.根据区域发展灵活拓展宅基地经营性用途

拓展宅基地使用权的经营性用途，要在保障户有所居的前提下，鼓励各类使用主体以多种形式实现宅基地的盘活利用。宅基地盘活利用时主要涉及这几类主体：第一，基于资格权以申请的形式获得宅基地使用权的原始主体；第二，通过继承的方式继承农房而获得宅基地使用权的继承主体；第三，村集体在宅基地利用中充当自治主体；第四，非集体经济组织成员作为租赁主体、社会投资主体以及经营主体参与宅基地的利用；第五，在宅基地改革中政府作为管理者成为宅基地利用的监管主体。在推动宅基地使用权利用主体多元化中，各主体共同发挥作用为促进宅基地深化改革贡献力量。

在城乡融合程度较高的地区，宅基地使用权交易更为活跃，多数社会主体选择通过租赁的方式来盘活利用。此类情形下，经营主体利用宅基地开展休闲农业情况较为普遍，外来经营主体通过租赁形式获取宅基地，结合当地旅游资源，改建或扩建房屋，利用农房开发民宿、农家乐、民俗村等旅游项目。在此种经营模式下，宅基地使用权的原始主体并未退出宅基地，而是采用签订农房租赁合同的形式，将宅基地上农房流转给经营主体，经营主体通过租赁来规避宅基地交易限制[18]，拓展实现宅基地的经营性用途。

对部分区域位置偏远，自然资源较差，无法利用环境发展旅游业的地区，当原始主体以及通过继承获得使用权的继受主体进城务工时，会出现“空心村”的现象，农户居住也比较分散，闲置农房开发利用具有一定难度。此时，应当鼓励原始主体以及继承和受让主体有偿退出宅基地。由村集体出资，有偿回收农户的闲置宅基地和农房，统一置换，组织人口向中心村聚集。在新的农村社区中，完善基础设施和公共服务，妥善安置农户。对于在此过程中统一收储的闲置宅基地和农房，也可由村集体组织通过租赁经营、合作经营等方式兴建标准化工厂、仓储设施等，实现盘活利用宅基地，增加村集体经济收入的目的。

2.吸引社会主体合作开发利用宅基地

探索宅基地及地上农房的统筹利用，在政策上吸引社会主体的投资开发，会涉及村集体、农户以及其他新型经营主体的利益。社会主体利用宅基地主要是鼓励通过回收、托管等方式将宅基地使用权集中至集体经济组织，通过引入国有企业或社会资本等社会主体，由集体经济组织或社会机构进行规模化经营，促进宅基地资源的规模化利用。此种经营模式下，可以实现原始主体及继承和受让主体宅基地的有偿退出，将宅基地集中在村集体组织手中，利用规模化等方式，与社会主体及投资主体合作开发利用宅基地。

部分试点地区在政策的支持下积极探索新型经营模式，与投资者合作建房、合作经营，吸引社会投资主体与村集体合作带动农户增收，盘活闲置宅基地发展的路径实现企业创收、农户增收、集体经济壮大的多方共赢。四川崇州市在宅基地盘活利用时便采取“国有平台公司+村集体+社会资本+农户”的模式，村集体与崇州农投集团、本土企业合作，组建专业团队共同开发文创休闲农业项目。但在村集体与社会主体合作盘活宅基地使用权过程中，往往可能出现产权不稳定引发的合同风险。因此，在吸引新型经营主体盘活宅基地的进程中，引入规模大、信誉好、实力强的大型企业，使村集体成为农户和企业沟通合作的桥梁，做到同时保障企业和农户的利益，是实现社会主体参与盘活利用宅基地的关键[19]。崇州市在盘活利用宅基地过程中，引入投资公司参与乡村振兴，正是希望通过国有资本的介入，在村庄和市场之间搭建平台，对接各种资源，盘活农村闲置宅基地和农房，实现农村资源变资产，带动农户增收。

3.健全放活宅基地使用权后的利益分配

宅基地“三权分置”改革的不断深入为农户带来了新的收益，宅基地使用权的经营性用途也同时涉及多方主体的利益，有利益必然要明确分配机制。宅基地使用权增值收益主要包括两个方面：一方面是宅基地经营性用途带来的增值收益。农户或社会主体利用宅基地开展经营性活动，已经超出了宅基地的居住功能，突出宅基地的经营性价值，形成土地增值收益；另一方面是农户流转宅基地使用权所产生的增值收益。各试点地区在“三权分置”改革的推动下探索不同的流转方式，一定程度上允许一部分社会主体参与流转，突破了宅基地使用权流转的范围和用途，在流转交易中带来增值收益。据此，有必要从理论和法律规则上进一步明晰宅基地增值收益的分配规则，保障各方合法权益。

（1）明确参与利益分配的各方主体。首先是农户。在宅基地使用权经营性利用和流转中直接获取对价的主体是农户，首要的参与分配的主体就是原始取得宅基地使用权的农户。在流转中农户可基于与受让主体之间形成有效的法律关系直接获取对价，使用权在经营性利用中，农户利用宅基地直接获得经营收入，因此，农户是最基本的宅基地增值受益主体。其次是村集体经济组织。在经营和流转宅基地的过程中，村集体经济组织虽不是直接的参与者，但农户的宅基地使用权是由集体将其宅基地所有权中的占有和使用权能让渡而来，为的是保障农民的户有所居，而农户流转和经营宅基地已超越了宅基地的居住功能。此外，村集体经济组织还提供了各类公共服务，完善各项基础设施，对宅基地流转进行管理。据此，基于其所有权人身份，加之其在宅基地利用中的管理者身份，也应当分得宅基地增值收益。最后是地方政府。在实施乡村振兴战略的背景下，地方政府为振兴乡村经济，改善农村环境，提升农村的区位优势，投入了大量资本。此外很多试点地区在宅基地使用权流转的程序中设置了政府审核登记的步骤，实际上使政府在宅基地使用权流转过程中充当了管理主体，从保障宅基地使用权流转的合规性角度也应当允许地方政府参与收益分配。

（2）統筹宅基地使用权收益分配规则。因各地经济发展状况的差异以及改革推进的程度不同，目前各试点地区关于宅基地使用权收益分配的规范没有形成统一标准。宅基地使用权收益分配对宅基地“三权分置”改革至关重要，政策上也要求各地建立统一的收益分配规则，宅基地使用权收益分配应当采取7∶2∶1的比例。首先，农户应当获得70%的收益。不论是引入社会主体参与利用宅基地使用权还是农户自行利用宅基地开展经营性活动，宅基地收益分配最重要的主体就是农户，收益分配的倾斜会影响农户对宅基地利用的选择，若是收益分配中集体让利于农户，则农户会更愿意选择退出闲置宅基地，尽快将宅基地使用权进行流转或进行经营性活动，此类情况下更利于想要大规模收储宅基地的集体对宅基地资源进行统筹配置，充分盘活闲置宅基地[20]。因此，农户应当获得70%的收益，与鼓励农户获得宅基地的财产性收益的政策一致。其次，村集体应当获得20%的收益。宅基地经营用途扩张带来的公共服务负担不可忽视，农户与社会主体利用宅基地时不可避免地享受了村集体所提供的服务，村集体应当获得20%的收益，以填补集体在完善基础设施、提供公共服务时所投入的大量资金。最后，地方政府应当获得10%的收益。地方政府为规范宅基地使用权交易市场秩序投入了一定资金，使地方政府在收益分配中占有一定份额，可以抑制暴利和投机现象，增加财政收入，还能利用该收益支持乡村建设，促进宅基地使用权流转和经营性利用，助力全面乡村振兴[21]。

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责任编辑：管仲

Exploring the Diversified Path of the Subject of Homestead Use Rights under the “Three Rights Separation”

Huang Xiaoying  Shi Weimin

（School of Law， Xian University of Finance and Economics， Xian 710061， Shaanxi， China）

Abstract： With the continuous progression of the “three rights separation” i.e. the separation of ownership， contract right and right of management， and the further development of urban-rural integration， the exploration and utilization of rural homestead resources becomes the key to the current land system reform. However， the identity of the right to use homestead land greatly restricts its circulation， resulting in a large amount of idle and wasted homestead land， and making it difficult to solve the problem of "one household with multiple homesteads". In order to Introduce multiple entities to jointly develop and utilize rural homestead resources， construct a new structure of active utilization of homestead land， we should fully open up the scope of the  homestead land use rights， expand the methods of homestead land transfer and multi entity utilization， improve the exit mechanism and transaction market construction of homestead land， improve the operational use and benefit distribution mechanism of homestead land. With all above measures， we can promote the effective utilization of rural homestead resources and achieve rural common prosperity and all-round rural revitalization.

Key words： separation of three rights; The right to use homestead land; Circulation; Business purposes; Benefit distribution