我国冰雪运动政策参与主体结构关系研究——基于政策网络的分析

王婧文，张崇龙，叶茂盛，邱招义

(1.南京晓庄学院体育学院，江苏 南京 211171；2.北京体育大学中国奥林匹克高等研究院，北京 100084；3.廊坊师范学院体育发展研究中心，河北 廊坊 065000；4.中国矿业大学(北京) 体育教研部，北京 100083)

党的十八届三中全会提出，“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这是转变政府治理方式的重要内容之一，也是政府、社会组织与市场等多元主体协同治理格局构建的主要内容。冰雪运动政策具有社会网络的特征，与冰雪运动发展相关的各个主体为实现同一政策目标和维护自身利益而相互沟通、相互联系，参与主体之间形成的结构关系会影响冰雪运动政策的运行效果。通过对参与主体结构关系的研究，可以从整体的视角看出主体在制度结构下、在政策运行过程中的结构位置与影响力，揭示出不同领域主体承担的职责及其互动本质。近年来，有关冰雪运动政策的研究内容丰富，如对冰雪运动政策的历史演进研究[1-2]、对政策的内容分析研究[3-5]、对某一领域冰雪运动政策的运行研究[6-7]等，但缺乏从冰雪运动政策参与主体入手探求各个主体在政策运行过程中形成的网络结构关系及这种结构关系是如何影响政策运行过程的研究。政策网络作为公共政策研究的一种范式，关注政策中的多元利益主体，重视各种正式、非正式的行动主体及其间的结构关系对政策运行的影响[8]。在新发展阶段，多元利益主体之间的交往增多，社会资源的占有变得多元化，作为治理范式的政策网络理论可为我国多元主体参与的网络化治理提供可以借鉴的管理策略。基于此，将政策网络理论引入我国冰雪运动政策研究，采用文献资料法、专家访谈法、社会网络分析法等，借助Ucinet、Bibexcel、Netdraw 等社会网络分析软件，绘制我国冰雪运动政策参与主体结构图谱，并对整体网络密度、每个节点(部门)的度数中心性、接近中心性、中间中心性以及主体间的凝聚子群等网络结构关系进行测算。通过对多元主体结构的量化与质性分析，掌握我国冰雪运动政策中不同参与主体的运行位置与互动状况，查明存在的问题并改进主体职能，进而提高我国冰雪运动政策的运行效果。

1 政策网络视角下我国冰雪运动政策参与主体分类

政策网络的思想源于多元主义、统合主义。政策网络就是不同的主体因资源相互依赖而形成的一个组织或者是若干组织构成的联合体[9]。政策网络研究不仅强调参与政府治理的主体，更注重分析参与主体之间的权力关系与运作结构，并结合量化研究方法测量和描绘政治、社会结构，以解释参与主体行为、政策结果、网络结构与管理策略的关系[10]。英国学者罗茨(Rhodes)等根据参与主体的整合程度、成员的类型、成员之间的资源分配等因素将政策网络划分为5 个部分，即政策社群网络、府际网络、生产者网络、专业网络以及议题网络[11]。在冰雪运动政策运行过程中，虽然来自不同领域、不同部门的主体都能参与其中，并且具有一定的权力来实现自己的利益需求，但各个主体拥有的权力、资源和在整个冰雪运动政策参与过程中的地位有差别，因此可借助这一网络类型划分对我国冰雪运动政策参与主体予以聚类。总之，我国冰雪运动发展政策的参与主体在自身利益需求满足与冰雪运动目标实现的过程中逐渐形成了结构紧密或者松散的互动关系，并在强弱关系里形成了我国冰雪运动发展政策参与主体网络，共同推动政策的运行过程。

1.1 政策社群网络中的参与主体

政策社群网络具有很强的排斥性与封闭性，参与成员十分有限，参与主体主要包括中共中央、国务院及国务院所属的各个部委等。根据罗茨的政策社群理论观点，虽然该网络的参与主体关系比较稳定，但也需要不断加强合作，协调各方利益，寻找各部门契合的利益均衡点，从而颁布各主体都互相支持并可以有效监督执行的政策。

1.2 府际网络中的参与主体

府际网络一般指的是排除政策社群网络中政府间关系的一种狭义的府间关系。在本研究中，我国冰雪运动政策府际网络参与主体就是省、市级地方政府及其相关单位。府际网络中参与主体的资源整体占有情况较好，虽然在权威与资金方面要次于政策社群网络中的参与主体，但是其占有水平仍然处于较高层次。

1.3 生产者网络中的参与主体

生产者网络成员动态多变，以企业为主，体现了多样化的市场内容，利益关系错综复杂。我国冰雪运动政策生产者网络参与主体主要是各类冰雪企业、冰雪俱乐部和场馆运营机构。生产者网络参与主体结合一定的社会资本协同政府相关部门共同推动冰雪运动政策运行，完成了对冰雪场地建设、冰雪器材开发以及产业的联动推广。

1.4 专业网络中的参与主体

专业网络中的参与主体是对冰雪运动政策运行有专业理论指导意义的个体或组织。专业网络中各个参与主体结合自身对冰雪领域发展的见解与专业知识，对制定、执行及评价我国冰雪运动政策提供技术、理论上的指导，提高了政策运行的科学性与专业性。然而，专业网络中的各类专家能发挥多大作用或能否发挥应有的专业指导作用，主动权依然在政府手中。

1.5 议题网络中的参与主体

议题网络成员结构整合度比较低，是政策网络中最松散的网络，成员多且不具稳定性，对冰雪运动政策议题感兴趣的人或组织都可以成为议题网络的成员，因此议题网络中的参与主体最广泛，组织成员或个人都可以自由地表达观点。各主体虽不能直接影响与改变政府决策，但可通过游说、发表公众言论的方式间接影响政策的运行。

2 基于政策文本的我国冰雪运动政策参与主体结构关系实证分析

2.1 数据来源

本文研究的冰雪运动政策主要是政府或非政府部门对全国或某一地区冰雪运动的全领域或某一领域的整体性发展所颁布的具有宏观指导性的政策文件，包括意见、通知、条例、计划等。考虑科学研究的时效性，本研究选取2011 年1 月1 日—2022 年8 月31 日我国中央与地方冰雪运动政策文件862 篇，其中中央政策文本78 篇，31 个省级行政区(港澳台除外)地方政策文本784 篇。按照上述参与主体的分类方式，将每一份政策文件作为一个单位，人工抽取每一份数据(文本)中包含的政府部门、个人、社会组织、群体、社会机构的名称，包括各项冰雪运动政策的制定主体、政策执行主体与评价主体；全部参与主体共同组建我国冰雪运动政策网络的主体数据库，并将含义接近的参与主体合并。同时，为确保参与主体网络构建的有效性与完整性，本研究采用三角校正法[12]对构建过程进行相互论证，最终得到精炼政策主体142 个(中央政府机关名称以第十三届全国人民代表大会第一次会议批准通过的《国务院机构改革方案》最新要求为准；地方政府机关名称以中共中央、国务院批准的各个省、市机构改革方案要求为统一标准)。

表1 数据来源Table 1 Data Sources

2.2 我国冰雪运动政策参与主体结构关系图推演

结合社会网络分析方法，当两个不同的政策参与主体(节点)共同出现在同一篇我国冰雪运动政策中(节点之间的连线)，则表示两者与我国冰雪运动政策存在关系。基于此，分别统计每两个参与主体在同一篇政策文件中出现的次数，在同一篇文本中出现记为1 次，多次共同出现仍记为1，最终使用Bibexcel 软件建立我国冰雪运动政策参与主体142个×142 个的共现矩阵。同时，将矩阵导入数据分析软件Ucinet 中的Netdraw 插件，绘制出我国冰雪运动政策参与主体结构关系图谱(图1)，图中点的大小代表该参与主体的度数中心度大小。

图1 我国冰雪运动政策参与主体结构关系图谱Figure 1 Structural relationship map of participants in ice and snow sports policies in China

图1 可以清晰地看到我国冰雪运动政策网络内各个参与主体的结构位置，以及哪些主体处于核心区域，哪些主体处于边缘区域。核心区域的参与主体在整个政策网络中占据比较重要的地位，处于边缘区域的参与主体则对政策网络的影响较小，但也是不可缺少的部分，是次级利益相关群体。边缘的政策参与主体与核心参与主体协同完成政策目标，推动我国冰雪运动的全面发展。

2.3 我国冰雪运动政策参与主体网络结构关系测度

2.3.1 我国冰雪运动政策网络整体密度分析

网络整体密度(Density)是对整个网络完备性的一种测度。完备性是指网络中各个点(政策参与主体)之间邻接的紧密程度。成员之间的联系越多，该网络的密度越大，对参与主体的态度、行为等产生的影响越大。根据Ucinet 软件中network ＞cohesion ＞density 指示，实现对我国冰雪运动政策网络密度的测量，结果为0.3772，属于低密度网络(网络密度的取值范围为[0，1])。

2.3.2 我国冰雪运动政策参与主体中心性分析

2.3.2.1 度数中心性分析 度数中心性是一个最为简单的、常见的中心度定义，其可以直观地展现出节点与网络中其他节点的直接联系，度数中心度在社会网络分析中常作为衡量个体或者团体“中心人物”的标准。节点度数中心度越高，表示该节点与其他节点的交流越密切，处于较为活跃的状态，反之则相反[13]。我国冰雪运动政策网络部分参与主体度数中心度如图2。

从图2 可以看出，22 个主体的度数在1 000 以上，它们在整个网络中的活跃度高，与其他主体产生密切、直接的联系；点度中心度超过2 000 且排名前8 位的参与主体更是与其他的节点紧密连接，是整个网络中的“核心人物”，具有较高的影响力。经测算，我国冰雪运动政策网络的点度中心势为10.11%，表明我国冰雪运动政策网络呈出一个较低的中心度趋势，绝大部分的政策参与主体之间的合作情况并不乐观，只有小部分的政策参与主体处于较为紧密的联系合作中。

2.3.2.2 中间中心性分析 中间中心性测量的是参与主体对资源的控制程度，体现的是政策参与主体的控制力。一个参与主体在政策网络中占据的“中介”位置越多，就有越多的其他主体需要通过它才能发生联系[14]。通过Ucinet 软件进行数据分析，获得部分参与主体的中间中心度(图3)。

图3 我国冰雪运动政策网络部分参与主体中间中心度Figure 3 Betweenness centrality of partial participants from ice and snow sports policy network in China

中间中心度在100 以上且排名前20 的参与主体是政策网络中的主要“掌控”主体，在网络中处于重要的连接位置，是其他参与主体间合作的桥梁，政策运行过程中其他参与主体对其依赖性最高；其余并未展示的大部分参与主体的测度值都在100 以下，对我国冰雪运动政策网络的控制力较小，处在网络的边缘地带。经测算，参与主体中间中心度的网络标准化中心势仅为2.98%，标准化中心势越接近0，整个政策网络中成员之间彼此依赖的程度就会越小。因此，我国冰雪运动政策网络中参与主体之间的联系较少依赖于中间点。

2.3.2.3 接近中心性分析 接近中心性是以距离为概念来计算其中一个节点的中心程度，表示不受其他参与主体控制的程度，其关注各个节点之间的“捷径”而不是直接关系[15]。政策参与主体的接近中心度测度值越低，说明这个节点处在整个网络的中心位置，越不会受到其他节点的控制。通过Ucinet 软件获得部分参与主体的接近中心度(图4)。

图4 我国冰雪运动政策网络部分参与主体接近中心度Figure 4 Closeness centrality of partial participants from ice and snow sports policy network in China

只有23 个政策参与主体的接近中心度在200以下，说明在整个政策网络中这些参与主体受其他主体影响较小，最不受控制。在我国冰雪运动政策运行中，这些参与主体都可以较为独立地完成政策的制定、执行与评价。经测算，我国冰雪运动政策网络参与主体的接近中心势为54.59%，处在中间位置；接近中心势越高，表明该网络中节点的差异越大。因此，可以看出我国冰雪运动政策网络参与主体之间的差异性较为合理，并没有出现差异性过大或者没有差异性的现象，各个政策参与主体都各司其职，共同推动我国冰雪运动政策的运行。

2.3.3 我国冰雪运动政策网络参与主体的凝聚子群分析

凝聚子群(Cohesive Subgroups)分析是社会网络分析中的一种重要分析方法，主要目的是揭示参与主体之间实际存在或者潜在存在的关系，其优点是能够简化复杂的社会网络，找到蕴含在网络中的子群体及其相互关系[16]。运用Ucinet 软件对参与主体凝聚子群进行归类，我国冰雪运动政策网络参与主体因中心性测度的差异，初始被划分为8 个凝聚子群，其相互交流、协作又产生新的派系，子群体层层相交。所有冰雪运动政策参与主体以所处的结构位置和掌握的资源关系为基础相互交流，从独立个体形成凝聚子群体，最终汇合为一体，共同推动冰雪运动政策的运行。以行政层级划分的8 个初始子群展现出我国冰雪运动政策网络不同参与主体之间的交往范围和在参与政策运行频率上的差异。

3 研究结论

3.1 政策参与主体多元，网络结构关系复杂多样

我国冰雪运动政策参与主体呈现多元化特征，涵盖领域广，涉及政府机关、社会组织、公众等各个社会层级，由其组成的冰雪运动政策网络结构关系复杂。以下政策参与主体在142 个政策参与主体中的数据量化结果数值突出，处在网络的核心位置，支撑整个网络，分别为中共中央、国务院、国家体育总局、省级人民政府、运动项目协会、冰雪企业或俱乐部、专家学者、新闻媒体、学校、青少年以及运动员。这些不同的参与主体在各自的领域内相互沟通、保持协作关系，是推动我国冰雪运动政策运行的核心参与主体。在中共中央精神指导下，以国务院、国家体育总局为引领，省、市级地方政府及其相关部门成为冰雪运动政策的主要制定主体，是整个政策网络的核心政治成员；以冰雪运动协会为中心的体育社会组织成为政策运行的重要参与对象，弥补了政府行政治理的不足，使政策具有专业性，政策制定与执行具有针对性，是政策参与主体中关键的社会组织集团；冰雪领域专家、学者掌握话语权，将专业知识运用到冰雪运动发展中，部分具有较高社会地位的专家享有参政议政的权利，为冰雪运动政策的良性运行出谋划策；冰雪企业、俱乐部为冰雪运动的发展提供物质基础，是政策运行的经济支柱；学校、运动员等参与主体作为重要的政策执行者，与其他主体合作交流，成为网络关系中最活跃的参与者。

3.2 政策参与主体互动频率与影响力分化严重，网络结构关系松散

我国冰雪运动政策的参与主体虽然多元，但在政策运行过程中并不是全部参与主体都能实现有效互动，绝大部分成员处在政策网络边缘，较少甚至几乎不与其他主体互动。根据前文所述，我国冰雪运动政策网络密度仅为0.377 2，属于低密度网络，主体之间合作紧密程度不高、互动性差。除此以外，通过对参与主体中心性的测算发现，不同的参与主体之间在同一维度的测度值差异性显著，如省级人民政府、国家体育总局等政策参与主体的绝对度数中心度都在2 100 以上，和排名靠后的市税务局等个位数度值的参与主体相比差异较大，后者几乎没有形成与其他主体的互动关系。这些排名靠后的参与主体只在较小的凝聚子群内部产生了一定影响，根本无法掌控冰雪运动政策的运行。因此，我国冰雪运动政策参与主体之间的差异明显、互动频率与影响力分化严重、网络结构松散，影响了我国冰雪运动政策的有效运行。

3.3 行政部门呈现“块块分割”现象，网络结构关系僵硬

研究发现，我国冰雪运动政策参与主体存在凝聚现象，参与主体实现了从中央到地方、从单一到多样、从个体成员互动到以凝聚子群体为单位互动的完整政策过程。参与主体出现派系与聚类的现象在政策网络中是常见的，我国冰雪运动政策展现出来的这种参与主体聚集、政策运行以子群体为单位完成相互之间的资源共享与沟通的过程有利于同一层级内的各个主体细化政策目标，促进中央冰雪运动政策的落实。同时，我国冰雪运动参与主体出现的这种小群体现象也表明我国行政部门之间，特别是政策社群网络内主体间呈现“块块分割”现象，结构关系僵硬。国家体育总局作为冰雪运动政策制定与推广的主要行政机关，是我国冰雪运动各领域全面发展的重要组织者，但其与其他的政府职能部门分别分散于不同的子群内，如与教育部、工业和信息化部等呈现出各个部门之间“各自为政”的现象，行政部门之间的联动与配套实施机制不完善。如此导致的直接结果就是政策运行过程的不连贯，政策制定、执行过程效率降低，同时也很难建立各部门协同参与构建的完善且系统的政策评价机制。

4 我国冰雪运动政策参与主体结构关系的调整路径

4.1 完善核心主体参与过程，构建我国冰雪运动政策运行的多元治理模式

来自行政部门、社会机构的12 个核心主体是我国冰雪运动政策运行的核心推动者，其政策参与状况直接决定了我国冰雪运动政策的运行质量，因此实现我国冰雪运动政策运行最关键的就是要坚持核心主体的组织与领导。在中共中央、国务院的积极带领下，各省级人民政府与当地的冰雪企业、俱乐部、学校等参与主体积极沟通、交流，保障运动员的权益，扩充冰雪竞技体育后备人才，从而构建政策运行的多元治理模式，确保各个参与主体各司其职，促进大众冰雪运动、校园冰雪活动、冰雪产业以及竞技类冰雪运动项目的协同发展。

构建我国冰雪运动政策运行的多元治理模式，即形成我国冰雪运动政策运行过程中政府治理、市场治理以及社会治理的统一，以政府行政部门为中心，带动社会各个层面的参与，提升政策的运行效率与效果。1)坚持中央政府领导，把握以人为本、以生态环境保护为主的政策方向，省级人民政府需扮演好连接中央政府与市级人民政府的“中间人”角色，积极组织其他政府部门、社会组织和个人的参与，以此为基础提升政府、市场和社会的交融与互动关系。2)政府部门要放宽政策权限，全面拓宽非政府部门主体的政策参与机会，鼓励其跳出科层体制限定，与政府展开博弈，合理争取自身利益；增强非体育部门或者社会团体参与政策的主动性，特别注意利用专家的专业知识力量，从旁协助，确保政策运行全过程的科学性与专业性，最终形成我国冰雪运动政策运行的多元治理模式。

4.2 核心主体积极带动边缘主体参与政策运行，发挥冰雪运动协会的桥梁作用

冰雪运动政策参与主体情况差异较大、分化严重导致的网络结构关系松散问题势必会对冰雪运动的发展和政策的运行造成不良影响。应逐渐加强参与主体之间合作的紧密程度，实现核心参与主体积极带动边缘参与主体，增强参与主体之间的互动频率。1)国家体育总局、各省(自治区、直辖市)的体育机关要积极发挥冰雪运动政策运行的组织者作用，协同其他非体育政府部门开展冰雪运动工作；不仅要与教育相关部门联合颁布一系列青少年冰雪运动普及与运动健身的政策文件，作为我国学校体育政策的重要补充，更应积极实现政府之间的协作互动，参与政策的落实与评价。2)充分发挥冰雪运动协会的桥梁作用。冰雪运动协会在政策运行过程中代表与维护冰雪行业的合法权益，作为连接行政机关与社会力量的媒介，应赋予冰雪运动协会一定的政策制定权，增加其参政议政的机会，协助政府机关参与行政管理，弥补“政策失灵”的问题；大力推动冰雪运动协会与冰雪企业、学校的合作交往，通过开展群众冰雪运动赛事、优先聘用有职业资格证书的退役冰雪运动员等，加快冰雪运动文化普及与传播，促进政策的良性运行。

4.3 加强政府部门内部联动建设，建立良好的条块协作关系

在新发展阶段，政府内多部门协同治理完成政策目标常有发生，各个部门之间的合作密度与频度直接影响政策的运行效果。针对我国冰雪运动政策网络结构关系僵硬、部门之间“块块分割”的问题，必须要加强政府部门之间的联动和交往，建立良好的条块协作关系，构建各个层级相关部门间制度化、常态化的主体协同合作机制。1)建立部门间的联席会议、专项调查小组或者其他议事协调机构整合部门联系，协调好部门间的责任与利益，尽量减少因为职责交叉或因冰雪运动某一领域发展产生利益冲突而导致的部门间合作不畅。协调机构或专项调查小组应对各个相关部门的职能范畴清晰规划，并建立相应的任务清单，全力调动有关部门的政策参与，实现冰雪资源的交流与共享。同时，调整或整合部门间职责，对冰雪运动政策的执行效果进行评估，避免政策中断、政策目标偏移等落实不到位的问题，重视日常工作问责。2)中央政府应放宽对地方政府的决策自主权，把握好治理中的分权与制衡，鼓励地方政策创新。地方政府作为重要的执行机关，应根据实际状况颁布适合本地区冰雪运动发展的规划，积极地完成中央政府制定的目标任务，细化政策制定、执行及评价各个环节的岗位职责与量化指标，以提高部门之间的效率，解决因“块块分割”导致的消极落实。此外，应以新闻媒体平台打通社会监管通道，强化对地方政府政策运行情况的监督，着力构建完善的政府内部监管体系，不断加强网络治理、协同治理建设。

5 结语

我国冰雪运动政策的运行离不开多元主体的共同参与，各个参与主体所处的结构位置与地位、承担的职责形成的强弱关系影响着政策运行的效果。政策网络理论作为政策研究的重要范式，解释了政策参与主体之间的网络结构关系影响参与主体的行为，进而影响政策的运行过程。在中共中央、国务院的领导下，少数核心参与主体成为政策运行的核心组织者与执行者，但整体上我国冰雪运动政策参与主体之间的交往并不紧密，大部分主体仍处于边缘位置，影响力与控制力不足。松散、僵硬、复杂多样的结构关系影响了冰雪运动的全面发展。因此，应调整各个主体的职能，注重主体间的协作与配合，依靠体育社会组织、行业协会、新闻媒体等非行政机构的力量，加快行政部门之间的联动，只有这样才能切实有效地促进冰雪运动政策的落实。