基于代理及管家理论融合视角的政府购买公共体育服务项目制实践

杜 唯，王 超，王相博，赵宏炟，杜春华，何元春

(1.哈尔滨体育学院体育艺术学院，黑龙江 哈尔滨 150008；2.哈尔滨体育学院研究生院，黑龙江 哈尔滨 150008；3.哈尔滨体育学院体育教育训练学院，黑龙江 哈尔滨 150008；4.哈尔滨体育学院冬奥学院，黑龙江 哈尔滨 150008；5.厦门大学体育教学部，福建 厦门 361000)

政府向体育社会组织购买公共体育服务，已成为公共服务领域创新供给的新常态。党的十八届三中全会提出，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担[1]，从宏观上对社会组织承接政府购买服务工作提出了新的要求。2022年，财政部发布的《关于做好2022 年政府购买服务改革重点工作的通知》再次强调，要“继续加大与民生密切相关的公共服务领域政府购买服务改革力度，提升其质量和效率，助力公共服务精准提供”[2]，从微观上对购买方的政府和供给方的社会组织提出了更高要求。同年3 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》，提出“制定政府购买全民健身公共服务的办法及实施细则”的重要任务。在此背景下，我国政府向体育社会组织购买公共体育服务已经成为政府提供公共服务的重要措施。当前，我国全民健身公共服务呈现出供需之间失衡的现象，主要是因为公共体育服务不完善、不畅通、不连贯导致整体服务水平不高[3]7。近年来，项目制政府购买公共服务走进大众视野，借助项目制的优势在某种程度上更为有效地推进了体育公共服务[3]7。为了贯彻落实党和国家的体育强国、健康中国等战略目标，构建更高水平的全民健身公共服务体系，深入探讨政府购买公共体育服务项目制的运行逻辑、现实困境与提升路径刻不容缓。

学界运用不同的理论对政府购买公共服务项目制展开热议。一方面，从代理理论视角审视了我国政府购买公共服务，认为多元主体之间的结构、制度、管理和能力建设等要素与环节的缺失导致逆向选择风险和道德风险[4]169；另一方面，超越代理理论以管家理论重塑政府购买公共服务行为，认为由于社会组织发展得不成熟，所以在实践中需要警惕管家关系异变为合谋关系。从理论和实践层面来看，项目制运行主要以代理理论和管家理论为基础[5]。经过数年的探索和试验，学术领域通过对代理理论和管家理论的分析，普遍认为这两个理论描述了从冲突走向和谐[6]和从分离走向整合[7]的进程。事实上，项目制在政府购买公共体育服务中的优势还未能充分展现，只是社会环境、制度选择了体育项目制，也正是基于项目制的理论推进了政府购买公共体育服务。当前学界就政府购买公共体育服务的运行现状、困境及体制机制等多有研究，且研究成果颇丰，但基于代理理论与管家理论融合视角下的政府购买公共体育服务项目制研究尚未见到。

本文借助个案，对代理理论与管家理论融合视角下的政府购买公共体育服务项目制运行逻辑、现实困境及其提升路径进行深入研究，希望借此研究为重塑政府购买公共体育服务行为提供帮助，为制定政府购买全民健身公共服务的办法及实施细则提供支撑，为构建更高水平的全民健身公共服务体系提供借鉴。

1 政府购买公共体育服务项目制运行逻辑

1.1 代理理论与管家理论为项目制研究提供理论基础

代理理论(Agency Theory)兴起于20 世纪60 年代末至70 年代初，根据詹森和麦克林的观点，委托代理关系就是“一个人或一些人(委托人)委托一个人或一些人(代理人)，根据委托人的利益从事某些活动，并相应地授予代理人某些决策权的契约关系”[4]170。代理理论有两个前提假设，一是委托方和承接主体之间存在着利益冲突；二是与委托人相比，代理人掌握着大量的信息，所以承接主体也会通过信息的不对称性来寻求自身利益而不是共同利益。为了确保代理人与委托人的行为利益达到一致，并根据委托人的意向执行，委托人需要利用一系列的外部管理手段，如物质激励、处罚、信息系统以及监督机制来进行管理[8](表1)。

表1 政府购买公共服务项目制主要支撑理论适用性和主要行为特征Table 1 Applicability of main supporting theories and main behavioral characteristics of project system of government purchase of public services

管家理论(Stewardship Theory)最早由戴维斯·舒尔曼和唐纳森在1997 年首次提出，其核心观点是“管理者不全是被个人利益所驱动，而是扮演着与委托人相同的管家角色，两者目标是一致的”；而且，“当委托人和代理人拥有相同的核心价值观时，代理人同样也会产生一种内部责任，进而产生负责任的行为，所以这时董事会就必须要与作为管家的CEO发展出一种相互合作、完全信任的关系，通过董事与首席执行官的共同任职来实现股东利益的最大化”[9]。因而，管家理论更强调通过增强个人责任感的内部管理来保证行为利益的一致性，而不是采取外部管理的方法来打击代理人的积极性(表1)。

1.2 代理理论与管家理论目标行为统一共同作用于项目制

从理论层面看，代理理论与管家理论在主要行为特征上是存在分歧的，其本质主要是认识的角度不同。从代理理论的角度看，政府购买公共体育服务是一组建立在个体理性基础上的包含所有明确条款的正式契约，强调契约要素的清晰性和可问责，以及合同运行过程中明显的权责边界。代理理论认为委托代理行为关系是建立在经济人假设基础上的，由于委托方与承接主体之间存在利益冲突，而且承接主体注重自我服务，所以政府对承接主体缺乏信任，必须坚持监督与管理的指导思想，采用物质刺激机制执行外部管理治理机制。从管家理论的角度看，政府购买公共体育服务是一组建立在人与人之间相互信任基础上的情感组合，强调公共价值的重要性，即人与人之间在价值认同中的相互沟通和协调，也依赖于文化、习俗等社会规则而形成的行为范式[10]6。管家理论认为，管家型委托关系是建立在社会人基础上的，承接主体认同自我实现和受尊重的需求，希望在信任、授权、尊重和协作等非物质性激励机制中实现公共价值。因此，政府购买公共体育服务项目制的本质是既包括权责边界明确的正式契约，也包括价值认同信任关系的非正式契约。在项目制运行过程中，正式契约下的委托代理行为关系倾向于潜在成本最小化，非正式契约下的管家型委托关系倾向于潜在利益最大化。从公共体育服务的基本特征看，公益性、普遍性、基本性和文化性决定了政府购买公共体育服务项目制一定是正式契约和非正式契约的组合模式，双向的委托代理行为关系和委托管家行为关系是项目制绩效最大化的保证。因此，代理理论和管家理论的目标是统一的，行为是共生的，而且两者在项目制中并不存在实质性区别，只是表现的形式不同。

1.3 代理理论与管家理论融合促成项目制协同治理

政府购买公共体育服务的利益相关主体包括政府、社会组织和社会公众，三大主体相互之间存在着不同的潜在风险，如政府的逆向选择和道德潜在风险、社会组织的生存危机和主体价值丧失潜在风险、社会公众的被动性和公信力潜在风险等[11]。上述利益相关主体间潜在风险存在的原因主要是相互之间的潜在关系和关键利益问题，即不信赖和不信任、利益冲突和利益不一致性上的问题。就项目制的治理模式而言，主要体现的是政府主动构建社会组织的治理体系，这有力地契合了政府转变职能与服务型政府建设的民生政治需要，又在嵌入式治理系统中有效规制了社会组织的发育形态与类别结构[3]7。因此，政府购买公共体育服务项目制应该是一种具有横向协同和整合机制的整体治理体系，以此有力回应利益相关主体间的潜在风险。由此看来，政府购买公共体育服务项目制既需要代理理论的外部管理、物质激励的治理方式，也需要管家理论的内部管理、民主协商合作的治理策略，形成两种理论融合的治理模式。不完全契约理论认为，契约包括显性契约和隐形契约[10]5。所以，政府购买公共体育服务项目制也包括显性契约治理和隐性契约治理。显性契约治理是指利用明确的合约条款按照权责边界处理政府与利益相关者之间的各种关系，隐性契约治理是指利用信任、情感、文化等公共价值指引政府与利益相关者之间的各种关系。政府购买公共体育服务项目制需要依靠显性契约治理的权责边界规制利益相关者行为，也需要依托隐性契约治理的公共价值引导形成多元共治的行为。很显然，政府购买公共体育服务项目制是显性契约和隐性契约的协同治理。

综上所述，作为一种新的国家治理工具，项目制采取自上而下的专项转移支付方式进行资源配置；各级地方政府通过竞争，以项目申请的方式获得资金，以加大民生工程和公共服务的有效投入，这种方式统称为项目制[12]。就内涵而言，代理理论和管家理论融合视角下的政府购买公共体育服务项目制运行逻辑与制度经济学契约理论研究的正式契约和非正式契约的共同组合的意义相通，是显性契约与隐性契约协同治理的共同形式。

2 政府购买公共体育服务项目制的现实困境

为了对政府购买公共体育服务项目制运行逻辑有一个更客观的认识和评判，本研究选取具有代表性和说服力的4 个公共体育服务项目案例进行具体分析(表2)。选取原因:1)决策咨询、全民健身活动指导、赛事组织和场馆运营类服务项目，基本涵盖了当前政府购买公共体育服务项目制的主要类别；2)这4 类项目的采购也基本符合当下印发的《中华人民共和国政府采购法》以及《政府采购品目分类目录》所规定的地方政府项目采购预算，必须要达到国务院财政部门规定的相关要求[14]。因此，本文基于代理理论与管理理论融合视角，结合4 个案例探讨政府购买公共体育服务项目制的现实困境。

表2 政府购买公共体育服务项目制运行4 个具体案例对比情况Table 2 Comparison of four specific cases in the project system operation of government purchase of public sports services

2.1 行为关系较为单一

由表2 可知，委托代理行为关系和委托管家行为关系双向完成的全民健身活动指导类和赛事组织类两类项目制，在总体绩效上要明显好于行为关系较为单一的决策咨询类和场馆运营类。从案例中可知，单一行为关系下的项目制存在3 个问题:1)倾向于委托管家行为关系的项目制因缺乏监督与管理会导致绩效降低。在决策咨询类项目案例中，项目制的利益相关主体间的合作成效是“不满意”，其主要原因是在项目执行中政府未能及时履职:一方面，资金发放不及时，这正如该项目负责人所言，合同期限只有8 个月，如果前期的调研、小型会议等都由项目组自行垫付，就无法调动调研团队的工作积极性；另一方面，协调与对接工作不到位，存在欠缺。2)倾向于委托代理行为关系的项目制因缺乏价值认同而仅仅追求自我服务。在场馆运营类项目案例中，因场馆运营类项目也具有公益性特征，此类项目制运行中必然要包含非正式契约，否则会因为承接方漠视潜在利益而导致潜在道德风险。3)责任认定和违约责任追究过程中的单边主义。项目制是政府方与社会组织方，就公共服务市场化改革所进行的一种特殊的交易行为、商事行为、民事行为[15]，从政府与承接主体双方所签订的合同文本来看，符合民事合同的诸多要件，主要是民事合同而非行政特许合同。但调研结果表明，无论是决策咨询类项目，还是全民健身活动指导类项目，所签署的合同文本均只提及乙方的违约情况和责任追究，从未提及过甲方(地方体育行政部门)可能存在的违约行为及其相应的追责问题。故而，仅就这一点就不难理解为何在项目制检查及其结项过程中承接主体怨言不断，甚至出现不同程度的纠纷等问题。

2.2 缺乏监督与管理

项目制运行缺乏必要的监督与管理导致治理过程流于形式，无法确保公共体育服务的质量。从表2 可以看出，全民健身活动指导类和赛事组织类的项目制在合作成效上是相对满意的，但是在项目执行过程中仍存在缺乏对提交资料的评估审核和招投标信息公示工作不够规范两个问题，主要原因是缺乏监督与管理的制度化保障机制。具体原因有3个:1)契约关系非市场化。全民健身活动指导类项目和赛事组织类项目的中标信息公示工作均不够规范。尽管赛事组织类项目在结项时进行了最终考评并被认定为合格，但其结果并未公开公示；而全民健身活动指导类项目招标信息只是进行了1 个工作日的公示，这种现象的出现实质上也不符合相关政策要求。2)制度化保障机制不健全。现阶段，我国政府购买公共体育服务项目制多以体育行政部门红头文件形式来发布购买程序和规定措施，这虽然在某种程度上实现了政府购买公共体育服务的制度化建设，但依赖红头文件的项目制，其质量、数量和规定内容的价值取向等与时任主管领导的认知水平和重视程度密切相关，所以这种制度建设颇具个人主义色彩，也不利于制度建设的可持续发展[16]。另外，评估机制、评估方式、社会关注度亟待完善。例如:决策咨询类项目在结项过程中，鉴定小组的人员由体育局内部的各机关部处主要领导组成，该领域的相关专家、学者以及社会大众很难有机会真正参与到该项目的评估及决策中，所以在信息未公开的情况下，社会大众无法进行有效监督。3)疏于对项目制运行流程的监督与管理。这主要体现在服务的范围、质量以及基于绩效的支付方面都存在问题，使得政府购买公共体育服务的效益难以确定。首先，对购买方资质缺乏相关规定。目前，我国的法律体系对承接主体中的非营利组织应具有的相应资质条件缺少明确规定，尽管各地政府在购买公共体育服务实践过程中出台了一系列的规范性文件，但这仅仅解决了承接主体的合法性认定问题，在承接服务能力与服务水平的资质条件方面仍是空白。其次，基于绩效的支付存在困难。如在本文调研的全民健身指导类项目签署的合同文本中，第七条“关于工作成果验收部分”提到，要考评参加体育锻炼技术服务人员的技术掌握通过率，要求上交各社区比赛的成绩记录表、影像资料、媒体宣传材料等。但此处的技术掌握能力通过率没有标明具体标准，验收的方式、方法及其人员组成等亦不明确。所以，导致的后果就是，为了应付检查和达到参与人数众多的效果，项目承接方在现场表演及观众当中，混杂了不少花钱雇来的“水军”——XX 师范学院体育学院的学生。

2.3 缺乏信任与授权，项目制运行屡屡受阻

项目制运行缺乏必要的绝对信任与足够授权，导致基于代理理论的项目制运行不仅要面临制度性牵绊问题，也不能适用于项目制运行中公共价值的实现。其主要原因有两个:一方面，基于单纯代理理论的项目制运行出现政府职权介入及压低成本等问题。项目制是依附于科层制体系之上的一整套政府管理机制，客观存在的惯性体制制约着项目制运行中委托代理行为关系与委托管家行为关系的融合。例如:在场馆运营类项目案例中，由合同约定的“自主经营、自负盈亏”，实际上没有完全市场化，在运营过程中出现地方政府职权介入乃至压低成本等类似问题，项目制运行屡屡受阻。另一方面，基于外部管理逻辑的代理委托关系也不完全符合公共体育服务中公共体育利益和权益目标的实现。在项目制运行过程中，通过公开招投标方式购买，竞争力大、自主性强、能力全面的体育社会组织更容易建立真正的委托代理行为关系。但在决策咨询类和全民健身活动指导类两个案例中，两者均为临时组建的团队，存在着对政府在人、财、物等方面的依赖问题；在赛事组织方面，离不开对原挂靠单位在人、财、物等方面的依赖，进而造成角色比重过低、话语权不足，也必然带来外部管理的官僚主义作风问题。

2.4 关键利益处理不当，协同治理效能不高

“强政府”体制的固有惯性不仅加剧了委托代理关系中相关主体间的利益冲突，还导致委托管家关系中相关主体的利益失衡。这两种情况都不利于在代理理论与管家理论整合下提高协同治理的效能。从表2 可以看出，主要有两个问题:1)资金流动过慢。如在全民健身指导类项目中，一个历时半年的项目在结项时才收到最初合同中约定的政府购买款。2)存在“不善为”和“不作为”。这是项目制运行中的核心问题，如赛事组织类服务项目中报销环节繁复、上交的材料反馈信息迟缓。地方政府虽能够通过法定的等级关系和规章制度管理内部运作，但是在有第三方主体介入时就表现出管理疲软的特征。特别是在如何完成“谨慎支出者”、如何完成“最佳完全合同”“业绩监督者”等方面，明显表现出经验不足[17]。这些问题必然导致政府购买公共体育服务项目制效益不佳，甚至引发纠纷，承接主体合法权益难以得到保障。

3 政府购买公共体育服务项目制的提升路径

3.1 共同发挥两大理论的指导作用，促进项目制质量与效益双提升

政府购买公共体育服务项目制是复杂的系统问题，在代理理论与管家理论融合视角下促进质量与效益的双提升，需要从理论认知、角色认知和市场认知3 个角度理解融合协同治理机制。1)改变理论认知，重新审视项目制两大理论。近年来，代理理论本身局限性及其在实践中的失灵，使其受到前所未有的挑战，这与体制机制和合同文本完善与否等均有关系。要提升政府购买体育公共服务项目制治理水平，就必须加强对代理理论与管家理论的研讨，从两个理论融合协同治理的视角重新审视和重构政府购买公共体育服务项目制运行行为。2)调整角色认知，理解项目制运行的核心意义。地方政府各级及其管理者应以公共体育服务的公共体育利益和体育权益为出发点，深入了解项目制运行的具体内容和核心价值，目的是实现项目制的公共价值，从而扩大工作视角并增强实践能力，有效规避项目制运行背后地方政府“多一事不如少一事”的心态，以及“以监管之名行侵占社会组织合法权益之实”等问题。3)调整市场观念，通过市场机制的整合来增加效益。将市场机制融入项目制通过竞争获取专业支持，进而促进项目制内部和外部管理的协同治理。

3.2 双向协同治理行为达成目标一致，切实打造高效稳定的项目制运行机制

代理理论与管家理论融合视角下的政府购买公共体育服务项目制是双向协同治理行为，其目的是实现和维护社会公众或社会共同体的公共体育利益及其体育权益，打造高效稳定的项目制运行机制。1)基于代理理论加强对项目制的监督与管理。首先，要合理界定利益相关者的权责和职能；其次，要促进基层政府职能转变，切实改变基层体育行政部门“不闻不问”或过多行政干预体育社会组织具体运转的弊端；最后，要加强项目制运行动态管理和监督机制建设。例如:对购买公共体育服务资金支付方式及组织评估服务差的问题实行问责制。2)基于管家理论增强对承接主体的信任与授权。首先，项目制最需要的行为特征就是信任，信任和声誉也是回报收获最好的方式；其次，应该更重视政府回报机制设计，通过协商共治、充分授权适应瞬息万变的市场环境，提高经营绩效，实现潜在利益的最大化；最后，在相互理解、相互尊重的基础上加强主体之间的合作。

3.3 重视内外兼顾的激励机制，提升项目制运行治理效能

在代理理论与管家理论融合视角下的政府购买公共体育服务项目制需要实行内外兼顾的治理模式。1)对委托代理行为采取外部管理、物质激励的治理方式。首先，寻求激励的影响因素，设计最优的激励机制。为了寻求物质激励，政府可以将一部分成本降低额以工资或奖金的形式分给代理人，让其分享成本降低的好处。其次，进行内部制度的布局并确立内部的监督机制。具体来说，要构建健全的法人治理结构，依法设定章程和内部管理条例，并为代理人设置适当的薪酬制度，确保政府和个人能规范地监督承接实体的行为。最后，利用市场机制来实现外部的环境制约。外部市场制约使承接实体能够从公共的价值和利益角度出发去完成其职责，避免采取机会主义的做法。这有助于确保委托代理行为与所有者的利益方向一致，从而降低代理成本。2)对委托管家行为采取内部管理、非物质激励的治理方式。首先，培育项目制运行内部的信任机制——信任激励。建立信任主要依靠3 个机制(感情机制、法律机制和声誉机制)和3 个途径(进行项目制培训、培养组织文化和充分授权)[18]。其次，建立承接主体自身发展晋升机制——成就激励，即针对不同承接主体的差异和需求采取不同的激励方式，以满足各自的成就需求，并根据项目制具体情况，分别推行承接主体不同发展规划和考核晋升机制。最后，建立项目制运行承接主体的声誉机制——声誉激励，即通过提高承接主体的经济地位、政治地位和职业声威等，建立承接主体的声誉[19]。

3.4 注重显性契约与隐性契约协同治理，提升项目制运行整体绩效

政府购买公共服务项目制是正式契约与非正式契约的组合模式，也是显性契约与隐性契约的协同治理过程。一方面，代理理论强调显性契约治理。从“经济人”假设出发，注重对代理人给予严格的外部管理和强有力的物质刺激；另一方面，管家理论强调隐性契约治理。从“社会人”假设出发，注重通过给予承接主体足够的信任和授权而改善与代理人的关系。在代理理论与管家理论融合视角下，项目制中的承接主体多以“复杂人”呈现，同时具有委托代理行为和委托管家行为，政府购买公共体育服务项目制要同时重视正式契约的外部管理机制和非正式契约的内部管理机制的建立，注重显性契约与隐性契约的协同治理。对于政府购买公共体育服务项目制来说，公益性、普遍性、基本性和文化性的基本特征影响了其治理模式的选择，加上“强政府”惯性体制的存在，导致政府与代理人间的利益冲突激化和公共利益失衡，这种关键利益上的矛盾严重影响着项目制的效益和公共体育服务的长远发展。因此，政府购买公共体育服务项目制既要强化显性契约治理，更要注重隐性契约治理，呈现出显性契约与隐形契约的协同治理。

4 结语

从一元治理到二元治理，项目制运行中的代理理论和管家理论并非完全对立，两者也完全可以有机地统一在同一个运行框架中。他山之石，可以攻玉，项目制运行背后的代理理论与管家理论都有其自身无法完全解释的问题，实践中也经常遇到一些难以实施的环节和因素。基于代理理论与管家理论融合视角下的政府购买公共体育服务项目运行，其优点就在于能够从“复杂人”的角度出发，回应复杂的系统问题，以彰显显性契约与隐性契约协同治理模式，实现和维护社会公众或社会共同体的公共体育利益及其体育权益。所以，如何结合项目制运行实际，进一步加强政府购买公共体育服务项目制运行理论与实践研究仍有待继续。