黄河流域生态保护补偿制度探析

刘 汶

郑州西亚斯学院文法学院，河南 新郑 451100

2019 年9 月18 日，习近平总书记在河南考察时，主持召开了黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，明确了黄河流域生态保护和高质量发展是重大国家战略的地位。黄河流域是一个有机整体，上中下游治理与保护的重点不同，要整体把握全流域生态状况与经济发展，这与协同治理的理念不谋而合，亦体现出生态保护与经济发展之间的耦合。在理论和实践中，该制度都发挥出了积极作用，但也显现出些许不足亟需解决。本文在已有的生态保护补偿制度基础上，剖析阻碍积极效果发挥的原因，提出相应的对策建议，为实现黄河流域生态保护和高质量发展加以些许助力。

一、黄河流域生态保护补偿制度概述

（一）黄河流域现状特征

明晰黄河流域自身实际的生态特征，是因地适宜开展生态保护补偿制度的前提。九曲黄河是对黄河流域磅礴形态的生动描述，也是对其流经区域之多的展现，是治理和保护黄河所要立足的实际。整体来讲，黄河流域生态环境是较为脆弱的，污染问题也比较凸显。黄河流域上中游农区有贫困人口，且空间集聚十分显然。［1］上中下游地理地貌的差异，影响不同区域主要生态功能的确定；上中下游经济发展水平不同，对如何开展黄河流域生态保护补偿有所影响。

（二）生态保护补偿制度的概念

对生态保护补偿的研究并非限于法学学科，在生态学、经济学以及环境科学等学科中也有涉及，从不同角度对生态保护补偿加以内涵和概念界定。虽没有统一且明晰的概念论述，但不同角度的理解在学科之间可以有些许借鉴。

生态学角度，生态保护补偿是生态系统稳定性受到威胁时，其自身基于运行规律，调整修复以维持系统平衡的能力，一般关联于生态系统自身的恢复能力。经济学角度，认为生态保护补偿是将生产发展与生态消耗，通过市场经济的运行规律连接起来，实现效益之间的平衡，亦是公平在生态领域的体现。法学角度，生态保护补偿要立足全局利益综合考虑各项成本，基于生态保护成本、发展机会成本以及生态价值利益，运用行政、市场等多元化方式，由生态保护受益者向贡献者以支付金钱、物质或提供其他非物质利益等方式弥补贡献者的付出。［2］概言之，法学视阈下的生态补偿是通过多样化的补偿方式平衡各方利益，以期达到保护生态环境的效果。

（四）黄河流域生态保护补偿的分类

黄河流域生态保护补偿目的是实现流域的保护与发展，按照不同标准对其分类如下：按照环境要素的不同，可以分为水资源、渔业资源、滩区等环境要素的生态保护补偿；按照补偿性质的不同，可以分为纵向的生态保护补偿和横向的生态保护补偿，前者由政府主导，多采用行政管理的方式，体现公法性质，后者由市场主导，多采用平等主体间协商的方式，具有私法属性；按照补偿模式的不同，可分为“输血”式和“造血”式补偿，［3］前者指给予受偿方资金补偿，后者指为受偿方创造其他发展空间予以补偿。

二、黄河流域生态保护补偿制度现状及存在的问题

（一）黄河流域生态保护补偿制度现状

基于对黄河流域生态保护补偿相关规定以及适用情况的梳理分析，概述出黄河流域生态保护补偿现状如下：一是由于黄河流域范围广及流动性强，加深了流域各要素间的联系，也增强了区域间的制约，各方利益的联动变得较为复杂；二是黄河流域所涉区域发展不同，在平衡生态价值与经济利益时有不同的补偿逻辑，各方主体利益的契合点难以确定，加大了利益协调的难度。

（二）黄河流域生态保护补偿制度存在的问题

1．法律体系稳固性不足

党的二十大报告指出：“建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度。”立足黄河流域，生态保护补偿制度的构建可以分为两个层面，即国家层面，如财政部等四部门印发的《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，探索在全流域多元化开展黄河生态保护补偿；省级层面，分为省与省之间和同一省不同地区之间，前者如山东省与河南省签订的《黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》，后者多为各行政区结合实际情况制定实施方案，如河南省财政厅、生态环境厅印发的《关于建立河南省省内黄河流域横向生态补偿机制的实施细则》。在体系上看层次分明有序，然而，国家层面并没有涉及实施的具体标准；省级层面表现出“一省一策”，制度设计独立性突出，不利于省域之间全流域的协同治理。

2．补偿内容多元化不足

在生态保护补偿文件中，多次提到多元化补偿格局，但当下黄河流域生态保护补偿多元化的元素不足。一方面，补偿主体范围有限。从补偿者角度来说，政府多数作为最主要的补偿主体，但生态环境具有公共性和外部性，其他生态受益者并未对此付出，也间接局限了生态补偿金的来源；从受偿者角度来说，对个人参与黄河保护有所忽视，然而生态保护补偿的效果与支付意愿、受偿意愿以及参与意愿有一定的关系，［4］对个人补偿的缺失易打击公众参与的积极性，阻碍参与主体多元化的实现。另一方面，评估方式较为单一。在评断标准方面，单一以水质状况为参照合理性有待补强；在补偿方式的选择上，多以补偿金的形式，而修复补偿或替代机会补偿等因况制宜方式的选择频率不高，补偿金的形式在履行时间上具有高效性，但有些情况下效果并未等价体现，一定程度上亦阻碍了该制度更大功能的发挥。

3．保障机制不健全

如前文所述，生态保护补偿法律体系有待完善，在一定程度上减弱了保障力量，究其原因是对国家顶层设计的回应不足。体现在以下两个方面：一方面，行政监管不足。长期以来责任主体多为流域所属行政区域的政府，易出现“地域利益”保护，流域间的协商流于形式。［5］然而，流域保护离不开整体论以及合理且协同的治理方式；［6］另一方面，司法救济不足。随着经济发展以及公众环保意识的提高，加之纵横向生态保护补偿方式，涉及黄河流域的活动增多，各主体间的利益关系变得复杂。但是，当前相关纠纷多以行政方式解决，难以涉及司法救济，使得公平和效率缺少了一层保障。

三、黄河流域生态保护补偿制度的完善路径

（一）完善黄河流域生态保护补偿法律体系

完善的法律体系是对生态文明建设顶层设计的回应，尤其对范围广的流域治理来说，清晰稳固的法律体系是基石，显得更为重要。国家立法层面，国家发改委在2020 年向社会公开《生态保护补偿条例（公开征求意见稿）》（以下简称《条例》）向社会公开征求意见，其后《条例》被纳入2022 年国务院立法工作计划，但尚未公布；通过对我国当前相关规定的梳理可以发现，国家政策层面的规定较多，黄河流域生态保护补偿正经历着从政策到法律的华丽转身，［7］法律的稳定性有助于作用发挥的连续性。《条例》的早日公布，不仅使得地方立法以及黄河等流域的专门立法都更为有法可依，对相关司法解释以及典型案例的发布也有促进之用，可操作性提高的同时也提升了公众环保意识。“一流域一部法律”逐渐成为国际立法趋势，世界很多流域都有专门法律加以保护。［8］在我国专门立法层面，《中华人民共和国黄河保护法》在2023 年4 月1 日起施行，其中第一百零二条规定了生态保护补偿制度，位于第九章保障与监督部分，对黄河生态保护和高质量发展的实现无疑起到了促进与保障作用。但规定内容原则性突显，可以基于该部专门法律施行的机会，配合出台黄河流域生态保护补偿制度的实施细则，提高适用该制度的频率。地方立法层面，虽然当前沿黄各省（区）逐步制定关于适用生态保护补偿的规定，在内容上看有很多是国家层面规定的“转述”，地方规定要有实质细化内容；在形式上，地方立法的适用范围限于本行政区域内，规定散落且碎片化，要增强地方立法间的协同性，稳固法律体系。

（二）丰富黄河流域生态保护补偿内容

丰富补偿内容离不开主体多元的参与，要冲破政府独自发力的保护理念，聚合政府、市场、组织以及个人等多方主体参与其中，尤其是要充分发挥市场经济力量调动参与主体。群众力量很大，有创新更适宜补偿方式的可能性，实现多元主体之间的耦合。再者，生态环境有自身的科学规律，属于自然学科的研究范围，而是否需要补偿以及如何补偿具有法律属性，属于规范层面的研究。提高补偿内容的科学性，需要立足公平原则，从生态规律与规范事实间找到合适的动态平衡点。生态的保护需要成本支出，通过明晰支出成本综合确定补偿标准，包括对生态保护的直接支出，也包括为保护生态所放弃或牺牲的利益。前者可通过直接的数据加以衡量，确定相较容易；后者存在一定的评估性，加之生态效益并非完全可以量化，难以把握成本支出。可以参照相似发展基础和条件的其他地域的发展水平，估算出两者之间的发展差距以作出评估，［9］综合确定补偿内容。在补偿模式的选择上，可以采用“开源”型的补偿方式，即生态保护地区和受益地区共建发展园区，通过招商引资发展园区经济，所获收益进行合理分配或者为受偿主体提供替代的发展机会以弥补损失，实现授人以鱼的同时亦可授人以渔。

（三）强化黄河流域生态保护补偿监督机制

如果说黄河流域生态保护补偿法律体系为黄河发展保驾护航，那么监督机制则为法律体系的良好适用添砖加瓦。在行政执法监督层面，构建专门的黄河流域生态保护补偿监管机构。尤其是黄河流域跨区域开展生态保护补偿时涉及内容较多，需要相关主体之间协商；地方人民政府是本行政区的“负责人”，亦是“理性的经济人”，为避免作出有失偏颇的选择，需要引入第三方监管，可以在黄河流域管理委员会中设立生态保护补偿的负责部门，协调多方主体的同时亦强化了对主体的监督。司法保障层面，明确流域生态违法的处理方式，在流域保护中积极开展环境公益诉讼，可以在补偿金中分配出资金鼓励支持流域生态公益诉讼行为。公众监督层面，在法律中明确公众对黄河流域生态保护补偿的知情权和参与权，调动公众的自主性治理，相关主体要及时主动公开生态补偿事项与进展情况，开通公众线上线下监管渠道，汇聚力量实现监督的全面保障。

四、结语

黄河流域融合经济、生态以及文化价值于一身，对其加以保护尤为重要。基于黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的契机，加之生态保护补偿前期探索经验的积累与思考，以系统性思维对全流域生态与发展综合治理，结合流域实际情况开展生态保护补偿。本文从完善法律体系、丰富补偿内容以及健全保障机制论述黄河流域生态保护补偿制度的构建，以期促进流域生态保护和经济发展之间耦合的实现，最终实现人与自然的和谐共生。