A省服务业扩大开放地方性法规研究

张雪峰 李曌楠

长春工业大学，吉林 长春 130000

一、已有相关理论研究的梳理

（一）经济学领域中关于我国服务业扩大开放的研究

现有的研究大多数是从整体服务产业层面入手，鲜有关注细分服务行业层面的研究。

第一，关于我国服务业应不应当扩大开放。大多数研究认可服务业扩大开放对我国经济发展具有显著的促进作用。柏丽［1］（2019）认为：通过脉冲响应分析表明，经济增长与外资之间存在正向关系且效果显著。桑百川［2］（2018）指出：服务业扩大开放对标高标准的国际经贸规则，能更好推动经济高质量发展。

第二，关于我国服务业扩大开放的领域。叶辅靖［3］（2018）指出：应大幅度放宽市场准入，分步骤分阶段扩大服务贸易和投资自由化：一是落实相关开放措施，针对不同行业施策。二是减少相关行业主管部门的业务经营许可，优化审批流程，规范审批行为。三是对涉及国家各类安全的行业，架构开放体系，准入限制放宽。四是对人民生活具有重要作用的领域，建立市场准入制度。

第三，我国服务业如何扩大开放。柏丽（2019）提出：改善投资环境；加强外资产业导向；完善外资投向地区布局。钊阳（2019）建议：抛开不必要的纷争，继续扩大对外开放，积极利用外资；以开放反制单边主义和贸易、投资保护主义，维护多边经济贸易；发挥特殊经济区在利用外资中的独特功能；依据“五大发展理念”，利用外资推动经济高质量发展。

（二）法学领域关于我国服务业扩大开放的研究

1．纯粹从法学的视角进行的研究较少，提及相关法律制度的完善也是从宏观层面，没有法律制度细化、具体化的研究。

郭天宝，唐娜［4］（2015）认为：我国已经制定了《中华人民共和国对外贸易法》《中华人民共和国海商法》等与服务业投资相关的法律法规，但是缺乏专门法，更是缺乏具有可操作性的实施细则。王珊珊（2016）认为：从外商直接投资的管理方面来看，存在着急需解决的问题之一，就是我国尚未建立起一整套完善的外商直接投资管理法律法规，对于新形势下的外商直接投资仍然存在监管漏洞。

2．关于服务业扩大开放的金融法律风险、金融监管研究较多，但都是经济学视角

金融法律风险研究：李钢，聂平香，李西林（2015）认为：为防止法律风险，应采取法律手段切实有效地扩大服务业：进一步完善与服务业有关的法律法规体系；创新依法行政的体制机制体系；强化监管体系：要完善政府监管；重构行业商业协会组织的自律监管；建立安全保障体系；完善服务业和服务贸易统计监测体系。

金融监管研究：王茜，张继［5］（2014）认为：金融监管由微观审慎转向宏观、微观审慎并举。政策建议是：完善自贸区内金融监管立法体系，加强宏观审慎监管等监管制度的制定。

（三）A 省服务业扩大开放的研究

1．A 省外商直接投资存在的问题

柏丽（2018）认为：外资来源单一、结构不合理、吸收外商投资地市分布不均衡。宿桂红，孙红（2018）认为：A 省外资起步晚、步伐慢、总量小；外资产业、行业分布不平衡，一、三次产业过低；外资区域分布不均衡，结构欠优。

2．A 省外商直接投资的对策建议

柏丽（2018）认为：加强基础设施建设；扩充外商投资来源地；优化外商投资结构；加强各地区之间的合作。宿桂红，孙红（2018）认为：发挥政府的政策作用；法治环境建设尤为重要；对比过去，优化产业结构；借助国家与地方先行的发展战略优势，做好区域合作；完善外商直接投资的区域布局，实现地区间的平衡发展。

二、对于已有研究成果的简要评价

（一）研究视角主要是经济学视角，并集中关注宏观理论的构建

我国学者重视对进一步扩大服务业对外开放的理论模式的研究，运用实证定量方法多数是基于外国的实证方法，度量研究方法多数是基于频度分析方法和对外贸易依存度。

（二）法学角度的研究内容较少，范围较窄，只是侧重宏观法律制度研究，不够细化

法学视角的研究内容主要是服务业扩大开放的风险与监管，研究范围较窄，缺乏法律制度具体化的研究，更缺乏对地方性法规的研究。

（三）对策建议或解决方法较为理论化，尚需就法律化、制度化问题进行进一步研究

2017 年10 月，习近平总书记在党的十九大报告中指出：“推动形成全面开放新格局”“实行高水平的贸易和投资便利化政策，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，大幅度放宽市场准入，扩大服务业对外开放，保护外商投资合法权益”。2019 年10 月，习近平主席致信首届跨国公司领导人青岛峰会，重申进一步改善营商环境和开放市场，中国开放的大门只会越开越大，营商环境只会越来越好，为全球跨国公司创造的机遇只会越来越多。

因此，以上的所有研究，无论是基于国家层面或者A 省地方层面的服务业扩大开放问题研究，都已经不适应当前“构建开放型经济新体制的决策部署”，也不适应《中华人民共和国外商投资法》施行之后的目标定位。而A 省的服务业扩大开放问题研究，也必须紧紧围绕新形势、新情况，研究出相应的新对策、新举措、新制度、新体系。

本文的研究相对于已有研究的独到学术价值和应用价值：

应用价值：一是填补A 省相关地方性立法空白；二是为振兴A 省经济提供法律保障；三是为维护A 省乃至我国经济安全，提供具有参考价值的规则体系。

第二，理论价值：一是拓宽研究视角，以经济法学的视角来研究A 省服务业扩大对外开放问题，而原有研究主要集中在经济学；二是提供构建地方性法规制度的理论价值。

三、构建A 省服务业扩大开放地方性法规体系

（一）总体研究框架

1．我国服务业扩大开放的现有政策及立法

对于我国服务业扩大对外开放的规制，基本是政策性规定，主要来自国务院或者其部委。原有的《中华人民共和国中外合资经营企业法》《中华人民共和国中外合作经营企业法》《中华人民共和国外资企业法》等法律规范已经随着《外商投资法》的颁布而废止。

例如，《对外投资合作国别（地区）指南（2015 版）》《外商投资产业指导目录（2016 年修订）》《国务院关于促进外资增长若干措施的通知》《全面深化服务贸易创新发展试点总体方案》《国务院关于积极有效利用外资推动经济高质量发展若干措施的通知》《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018 年版）》《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》。其后，2019 年3 月15 日第十三届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国外商投资法》（以下简称《外商投资法》），并于2020 年1 月1 日起施行。2019 年10 月8 日，国务院第六十六次常务会议宣布通过《优化营商环境条例》，并自2020 年1 月1 日起施行，从而使得中国迄今的市场化营商环境改革措施步入制度化。

2．A 省服务业扩大开放地方性法规现状及解决方案

第一，现行地方法规、规章不适应新时代的要求，应尽快修改旧法或制定新法。A 省现行的法规、规章包括：《A 省外商投资企业投诉处理暂行办法》《A 省加快服务业对外开放实施细则》《A省商务领域监管工作实施细则（试行）》《A 省商务领域监管责任清单》，以及2019 年5 月30 日正式施行了《A 省优化营商环境条例》。而《外商投资法》出台后，对服务业扩大开放地方性法规建设提出了新的要求，现行的地方性法规、规章已经不适应新的国家政策以及《外商投资法》新的形势要求。A 省现有相关地方性法规与《外商投资法》存在立法冲突或滞后，甚至A 省相关地方性法规内部之间也存在冲突。

第二，相关立法与外商投资法不配套，应重构A 省服务业扩大开放地方性法规。世界银行组织发布的《全球营商环境报告2020》显示：我国营商环境全球排名持续提升至第31 位，为全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体之一，中国不断提升司法行政的质量，并获得了该项指标的最高分。

新形势要求A 省立足自身的战略定位，按照国际先进的法律规则，采取负面清单制度为指导，规划对内对外开放，持续改进服务业发展体制机制。而在实践中也存在着诸如地方法规、规章、规范性文件修改不及时，执法人员对法规制度理解不正确、执行不到位的情况，这就需要细化A 省的相关法规、规章以及具体制度。因此，A 省必须在新的国家政策形势与新的《外商投资法》的指引下，制定与外商投资发展要求相配套的法规、规章制度，以形成促进、保护、规范外商投资的新格局。

第三，以政策替代法律，应尽快实现政策的法治化。2019 年1 月A 省出台《A 省扩大开放100项政策措施》。包括放宽准入、投资贸易便利、优惠补贴、减费降负、金融支撑、引才育才、要素保障、营商环境、政务服务等9 个方面。但没有制定法规、规章予以配套实施。《外商投资法》第十八条规定，县级以上地方人民政府可以依法制定外商投资促进和便利化政策措施。因此，A省应该及时将政策法治化，研究制定A 省服务业扩大开放地方性法规。

（二）重点难点

1．重点：考察A 省服务业扩大开放的实际情况，在国家政策和《外商投资法》之下，制定A省服务业扩大开放的地方性法规。

2．难点：为制定具体的A 省服务业扩大开放的地方性法规提供合理的方案。

（三）主要目标

1．总体目标：为加快A 省在服务业扩大开放领域的地方立法提供理论支撑和具有可操作性的立法方案建议。

2．具体立法目标：A 省在服务业扩大开放领域应当制定与《外商投资法》相配套的具体的地方性法规。在具体的立法方案上，应当认识到《外商投资法》属于较为原则性的规定，必然后续制定发布具体的配套规定，A 省应当密切关注其发展趋势并提供相关的配套立法方案与之相协调。修改或订立A 省的相关地方性法规主要针对下列问题：

第一，坚持内外资一致，保障外商投资企业平等参与市场竞争。开展A 省的相关地方性法规和制度的废改立工作，对不利于内外资发展的政策与法律法规及时废改，并及时立法，同时在A 省的三级政府积极推动公平竞争审查制度的全方位实施。相关的规章、规范性文件和政策措施需要落实公平竞争审查工作，建立投诉举报、客观评估等机制，严厉打击排除或限制竞争行为。

第二，完善A 省知识产权地方性相关保护制度，鼓励基于自愿原则和商业规则开展技术合作，禁止采取行政手段强制转让技术，并明确相关责任制度体系。

第三，建立健全A 省地方性外商投资服务体系。为外国投资者提供法律法规、政策措施、投资项目信息等方面的咨询和服务；制定与外商投资有关的法规、规章，应当采取适当方式征求外商投资企业的意见和建议；与外商投资有关的规范性文件、裁判文书等，应当依法及时公布。建立健全A 省地方性外商投资信息公开与公众参与制度，方案：如建立相关网站，设计APP 以提高参与度等。

第四，建立A 省地方性外商投资企业投诉工作机制。《外商投资法》规定，“外国投资者、外商投资企业认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，可以通过外商投资企业投诉工作机制申请解决”。由于A 省现行规定已过时，应当及时修改，并需要结合“以‘双随机、一公开’监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制”，设立投诉专门机构（并完善其相关编制、授权等）予以监管。

第五，建立A 省地方性外商投资信息报告制度。这是为适应新型外商投资管理模式需要而增加的新制度。相关方案，如建立相关网站，设计APP 及时公布信息。

四、结语

本文的研究是以《外商投资法》为基本法，构建A 省服务业扩大对外开放的地方性法律法规体系，从而填补A 省相关领域立法空白。最终将有利于立法、执法，间接促进、发展A 省服务业扩大开放体制机制，适应A 省服务业扩大对外开放的需要。