都市圈农村产权有形交易市场建设的实践与思考

阮成 黄润韬

农村产权流转交易市场是为各类农村产权依法流转交易提供服务的平台。农村产权流转交易市场包括无形市场和有形市场。在有形市场建设方面，2008年，成都市成立了全国第一家综合性的农村产权交易所（叶兴庆等，2015）。为贯彻落实《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》精神，积极培育和发展农村产权流转交易市场，规范农村产权交易行为，统筹城乡发展、促进农民增收，四川省政府办公厅于2015年6月印发《关于全省农村产权流转交易市场体系建设的指导意见》，明确“扩大提升成都农村产权交易所功能覆盖面，将其建成省级交易平台。把成都农村产权交易所的交易规则、交易模式、软件系统推广覆盖到全省，实现省、市、县交易平台联网共享交易系统，开展网上交易。依托成都农村产权交易所建立全省统一的交易信息发布中心，逐步建立全省统一的农村产权交易业务处理中心（数据中心），突破地域限制，提高交易效率，节约交易成本，实现信息共享”“成都农村产权交易所作为省级综合交易平台，负责对市、县级交易平台建设进行业务指导”。2017年，成都农村产权交易所（以下简称“成都农交所”）探索以“独资建设”模式设立分公司，以“合资共建”模式设立子公司的市场化形式，在成都市内16个涉农区（市）县相继设立了16家农村产权交易分支机构，并在乡（镇）、村（社区）两级设立农村产权交易服务站（点），搭建全市全域覆盖的农村产权交易市场体系，成都市依托成都农交所建立了全市统一的农村产权交易平台。

近年来，成都农交所认真贯彻落实党中央推动成渝地区双城经济圈建设重大战略、四川省委“一干多支、五区协同” “四化同步、城乡融合、五区共兴”发展战略，紧紧围绕省委成德眉资同城化发展“先手棋”、建强现代化成都都市圈①决策部署，在充分总结运用成都全市全域农村产权交易市场体系建设实践经验基础上，积极研究探索，以农村产权交易机构统筹、服务体系统筹、平台系统统筹、鉴证应用统筹、资金结算统筹“五个统筹”为核心，建立健全都市圈农村产权有形交易市场，加快建设“立足四川、辐射西南、影响全国”的区域性农村产权流转交易市场，积极融入全国统一大市场建设，有力助推成都都市圈乡村振兴、城乡融合发展、共同富裕。

一、“五统筹”——成都都市圈农村产权有形交易市场建立的主要做法

（一）交易机构统筹

在德阳、眉山、资阳三市党委政府以及资源要素主管部门的有力支持下，成都农交所先后投资2000万元以“合资共建”模式专设农村产权交易机构，即以成都农交所控股，地方国有企业平台参股设立子公司。2017年12月12日，成都农交所德阳公司正式挂牌运营；2020年1月2日，成都农交所眉山公司正式挂牌运营；2020年1月21日，成都农交所资阳公司正式挂牌运营。通过设立德眉资三市交易机构，股权结构上控股进一步实现了成都都市圈农村产权交易机构、交易市场的同城化，统筹建立了统一的农村产权交易平台（市场）；在三市下辖区（市）县设立农村产权交易分中心，在乡（镇）、村（社区）设立农村产权交易服务站、服务点，搭建完善都市圈农村产权有形交易市场。

（二）交易服务体系统筹

农村产权有形交易市场建设的重点在于交易服务体系建设。成都农交所加强统筹指导德阳、眉山、资阳三市农村产权交易服务体系建设，三市均参照成都市政府出台的《成都农村产权交易所区（市）县分公司（子公司）建设方案》《成都市鼓励和引导农村产权入场流转管理办法》等经验做法，相继出台了当地的农村产权流转交易市场体系建设、农村产权入场流转交易等方面的政策文件，使得成都都市圈四市在体系建设、交易品类、政府购买服务等方面政策同城基本一致。同时参照成都市资源主管部门出台的交易管理办法及交易规则，德眉资三市农业农村、自然资源等部门出台了农村土地经营权、林权、城乡建设用地增减挂钩节余指标、耕地占补平衡指标等交易管理办法及交易规则，德阳、眉山、资阳公司均按照成都农交所本部各类农村产权品种交易实施细则制定了交易实施细则，进一步明确统一交易方式、交易鉴证、交易程序、交易法律责任承担等内容，有力推动都市圈农村产权交易服务体系建设。

（三）交易平台系统统筹

农村产权有形交易市场建设的核心在于交易平台系统建设。成都农交所统筹优化交易平台信息系统，德眉资三市交易项目信息均可通过成都农交所交易系统统一发布，成都农交所及德阳、眉山、资阳公司交易大厅大屏幕上均能实时滚动包括土地经营权、林权、集体经营性建设用地等各类农村产权交易品种流转交易信息，投资者可在三市中任意一个交易场所，按照同样的价格、流程完成交易，不但方便了交易客户，更保证了市场交易标的的统筹，实现农村产权交易同城化。特别是近年来，按照全省农村产权统一大平台、大市场建设需要，成都农交所对原信息系统进行全面升级迭代，加快推进数字农交系统建设开发，逐步建成农村“三资”数字交易平台、农村产权交易平台、动态监测平台以及粮食交易平台等，并从交易门户系统、基础支撑环境建设、灾备云服务等板块提升完善信息系统建设。

（四）交易鉴证应用统筹

农村产权有形交易市场建设的基础在于交易鉴证成果应用。实施统一的交易鉴证管理进一步统一了全省地市州交易鉴证標准，明确交易项目统一在成都农交所交易系统内完成，交易鉴证编号由系统自动生成，保障交易鉴证规范开展，落实统一交易鉴证管理要求，为交易鉴证成果统筹应用夯实基础。统一交易鉴证实现了交易数据分析成果同城化的运用。通过对交易数据比对分析，及时精准掌握成德眉资四市各类农村产权价格趋势、产业发展态势、投资走势等分析共享成果后，可更有针对性地推介各类农村产权交易项目和引入产业项目；同时，在交易鉴证的要求和标准统一后，其交易结果实现了在融资服务、产权价值认定等方面达成同城化运用，极大地增强了农村产权交易平台的公信力和权威性。

（五）交易资金结算统筹

农村产权有形交易市场建设的关键在于交易资金的统一结算。近年来，成都农交所严格落实《四川省交易场所监督管理办法（试行）》和地方金融监管部门关于交易场所“五统一”（统一交易制度、统一交易后台、统一清算结算、统一产品规划、统一市场管理）要求，结合全省地市州实际，统筹制定出台成都农交所《交易资金统一清算结算管理办法》，明确全省农村产权统一清算结算适用范围、结算程序和流程，进一步规范各项业务交易资金清算结算，保障交易资金安全。同时与银行等金融机构合作，创新推出二维码扫码支付等多种电子支付方式，从传统线下结算到线上统一结算，让客户更安全便捷交易，降低交易成本，避免交易纠纷，更好地防控交易风险。

二、取得成效

（一）农村产权交易市场服务体系实现都市圈区域全覆盖

成都都市圈实现了农村产权交易职能向区（市）县延伸，建立了市、县（区）、镇（乡）、村四级农村产权交易服务体系，形成了都市圈各城市“一个市级交易平台、四级服务体系”和“政府鼓励引导、市县分级交易、乡村宣传初核、社会支持配合”的良好格局，有力推动全省农村产权交易统一大市场形成。其中：德阳公司已设立旌阳、绵竹、中江等6个区（市、县）农村产权交易服务中心、84个镇（乡）和1158个村级服务站（点）；眉山公司已设立仁寿、青神、东坡区等6个县级交易平台，61个镇（乡）和653个村级服务站（点）；资阳公司已设立雁江、安岳、乐至3个县（区）交易中心，89个镇（乡）和986个村级服务站（点）。

（二）农村产权交易市场规模优势和集聚效应初显

截至2022年末，成德眉资四市农交所共成交项目3.06万宗，流转面积380.85万亩，交易规模（成交金额）1654.49亿元。其中，德阳眉山资阳三市农交所累计完成各类农村产权交易140.89亿元（德阳公司交易规模112.51亿元；眉山公司交易规模18.75亿元；资阳公司交易规模9.63亿元），成交项目9366宗，流转面积104.66万亩。有力促进了成都都市圈四市农村产权交易市场不断培育壮大，推动实现都市圈农村产权资源要素有序流动、市场配置、高效利用，农村资产资源要素潜在价值充分激活，乡村发展内生动力持续激发。

（三）服务乡村振兴作用凸显

聚焦解决乡村振兴中“钱从哪里来、人往哪里去、地当如何用”难题，农村产权交易市场通过高效盘活都市圈农村闲置资源资产，促进集体资产保值增值，促进村集体和农民增收，壮大新型农村集体经济；提供土地要素保障，促进乡村产业发展和美丽新村建设。比如成都农交所德阳公司在全国首创闲置农房使用权流转“三书”模式（律师法律审查意见及见证书、公证书、交易鉴证书）推出的闲置农房房源，抖音阅读量突破百万，吸引了来自江苏、北京、陕西、重庆、成都、甘孜州等省内外市民、投资者到德阳农村地区发展兴业，成交金额超7000万（570余宗），通过闲置农房流转，吸引更多资金、技术、人才等城市要素流向农村，使闲置农房成为乡村振兴的产业载体、农民增收的鲜活资源。截至2023年4月末，成都农交所德阳公司累计完成集体资产交易项目941宗，交易规模2.69亿元，全市集体资产处置实现最高溢价率1150%，平均溢价率达64.39%。

（四）国有资本保值增值

成都农交所德阳公司、眉山公司、资阳公司注册资本金分别为600万元、800万元、600万元，注册资本金总计2000万元。截至2022年底，德阳、眉山、资阳三家农交所公司净资产总计增值63.24%，有力提升了都市圈农村产权交易机构国资经营效率。2021年，成都农交所“五统筹”全国首创都市圈农村产权有形交易市场典型经验做法（案例）经四川省推进成德眉资同城化发展领导小组办公室评为成德眉资同城化七项全国首创类亮点做法之一并在全省推广；2022年获评成都市国资委2019—2021年任期市属国有企业国资经营创新转型优秀案例，其经验做法供全市国企借鉴学习。

三、对深化都市圈农村产权有形交易市场建设的启示与思考

（一）都市圈农村产权有形交易市场建设是农村产权交易机构融入全国统一大市场建设的创新实践

党的二十大报告指出“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系”。《中共中央、国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出“打造统一的要素和资源市场”。目前，建设全国统一大市场的最大障碍是城乡市场的不统一。基础设施的改善、现代流通体系和交易平台的建立为城乡统一市场建设提供了必要的物质前提，有利于提高要素和资源在城乡间流通的效率（刘守英等，2022）。而实践证明，农村产权流转交易市场是推进城乡要素平等交换、保障农民财产权利的重要载体，农村资产资源要素进入农村产权交易平台即农村产权有形交易市场公开规范交易，进一步破除农村要素和资源市场化配置的壁垒，畅通城乡要素双向流动的体制机制障碍，农村产权交易市场作为我国要素和资源市场的重要组成部分，在建设全国统一大市场的战略中具有重要地位。都市圈农村产权有形交易市场是在维护全国统一大市场的前提下，结合区域重大战略和区域协调发展战略的实施，依托农村产权交易平台（机构）探索建立的区域性农村产权交易市场，是在都市圈优先开展区域市场一体化、区域城乡统一大市场建设，构建重点区域统一农村要素和资源市场，促进城乡均衡发展、融合发展，推动全省农村产权统一大市场的形成，发挥好规模优势和集聚效应，是农村产权交易机构主动融入全国统一大市场建设的创新实践探索。

（二）以超大城市核心优势引领促进都市圈内外城市农村产权流转交易市场培育和均衡发展

从全国范围看，全国各地（省、市、区县）农村产权交易市场分散不統一，发展不均衡。相对而言，发达地区特别是集体经济发达地区，农村产权交易市场建设步伐较快。据统计，全国各大中心城市（直辖市、副省级城市、省会城市）以企业（以国有为主）、事业单位法人等多种形式成立了农村产权交易机构（交易所、交易中心、流转服务中心等）；截至2020年底，全国有1474个县（市、区）、2.2万个乡镇建立土地流转市场或流转服务中心（农业农村部，2022），已建立1800多个县级林权管理服务中心、20多个林权类交易所（国家林业和草原局，2020）。江苏省、成都市这类农村产权交易规模上千亿的地区较少，大多在500亿元以下，部分省市交易规模在100亿元以下。成都都市圈农村产权有形交易市场充分发挥成都在农村产权交易市场建设方面的核心优势和极核引领、辐射带动作用，依托成都农交所在德阳、眉山、资阳探索建立健全都市圈农村产权有形交易市场的基础上，近年来又以“五统筹”为核心在宜宾、乐山、巴中等省内地市设立农村产权交易平台（机构），推动建立覆盖全省的农村产权交易统一大市场，促进全省农村资产资源要素的有序流动、市场配置、高效利用。如成都都市圈的资阳市参照成都“农村集体经营性建设用地入市”试点经验做法，2022年成功推动资阳市首批集建用地在农交所平台公开挂牌入市交易，实现省内市州城市（除成都市外）集建入市突破。

（三）在统筹都市圈整体利益和各城市比较优势基础上深化都市圈农村产权有形交易市场建设

党的二十大报告指出“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局”。都市圈内各城市农业农村要素、自然资源要素禀赋差异大，农村集体产权制度改革（确权颁证、股权量化等）深化程度、推进力度以及产权交易政策支撑上有差距，将直接影响各城市可入场交易的农村产权品类。在推进都市圈农村产权有形交易市场建设中，要统筹都市圈整体利益和各城市资源要素比较优势，充分考虑各城市对农村产权交易（品种）的个性化需求，创新合作模式与利益分享机制，强化城市间农村产权交易市场政策协同，建立健全协同发展体制机制，构建都市圈一體化发展机制，在深化合作中实现互利共赢，为都市圈城市群高质量发展、城乡融合发展提供农村资源要素支撑。如在土地要素市场化配置方面，不仅要在现有法律法规及政策框架下，依托农村产权交易平台，积极探索推动都市圈内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨地区调节，联动推进农村集体经营性建设用地跨行政区配置改革，还要合理利用好非中心区域地价低的成本优势，妥善承接中心城区的经济功能转移和产业分工调整。

（四）在国家农村产权流转交易规范化建设试点任务中深化都市圈农村产权有形交易市场建设

2022年中央一号文件提出“开展农村产权流转交易市场规范化建设试点”。今年4月，农业农村部、中央农办、国家发展改革委等11部门联合印发《农村产权流转交易规范化试点工作方案》及《农村产权流转交易规范化试点建设参考》，明确健全交易体系、完善交易规则、加强风险防控、强化监督管理等四个方面试点任务，并从交易机构、交易服务、信息平台、交易品种、交易鉴证等多维度多层面细化农村产权交易市场规范化建设参考内容。特别是在交易机构建设上，文件指出“鼓励有条件的地方探索不同区域间市场联合与合作”；在确定入场交易品种上，指出“应结合当地资源禀赋、资产形成属性和相关法律法规及政策要求进行科学论证”，为各地农村产权有形交易市场规范化建设以及建设运营交易机构指明了发展方向和实践路径，提供了权威依据和关键指引。下一步，各地在试点工作中，应通过制定完善规范性政策文件、交易规则，推动不同平台系统建立共享机制（打通数据共享接口），强化交易运行动态监测等举措，深化当地及都市圈农村产权有形交易市场规范化建设，不断提升市场服务功能和服务质效。

注释：

①都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。具体参见《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（发改规划〔2019〕328号）。

2021年11月，经国家发展改革委、四川省人民政府同意，《成都都市圈发展规划》正式印发。《规划》明确，成都都市圈以成都市为中心，与联系紧密的德阳市、眉山市、 资阳市共同组成。主要包括：成都市，德阳市旌阳区、什邡市、广汉市、中江县，眉山市东坡区、彭山区、仁寿县、青神县，资阳市雁江区、乐至县，面积2. 64万平方公里，2020年末常住人口约2761万人；规划范围拓展到成都、德阳、眉山、资阳全域，总面积3. 31万平方公里，2020年末常住人口约2966万人。

参考文献：

[1]国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见[J].中华人民共和国农业农村部公报，2015（2）：12-15.

[2]叶兴庆，张云华，伍振军.农村产权流转交易市场：现状与问题[J].中国农村金融，2015（2）.

[3]四川省人民政府办公厅关于全省农村产权流转交易市场体系建设的指导意见[EB/OL].https：//www.sc.gov.cn/10462/10883/11066/2015/6/19/10340175.shtml，四川省人民政府网，2015-6-19

[4]国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见[EB/OL]. https：//www.gov.cn/xinwen/2019-02/21/content_5367465.htm，中华人民共和国中央人民政府网，2019-2-21

[5]关于印发《农村产权流转交易规范化试点工作方案》的通知[J].中华人民共和国农业农村部公报，2023（5）：6-11.

[6]肖金成，刘守英，陈航等.建设全国统一大市场的重大意义、基本思路和认识发展（笔谈）[J].天津师范大学学报（社会科学版），2022（4）：4-8.

[7]周小全，蔡敏勇，熊忠辉.探索创新示范引领 以产权交易市场推动全国统一要素和资源大市场建设[J].产权导刊，2023（1）.