高校内部控制的建设与提高

傅旻 安徽艺术职业学院

引言

自高等教育创办以来，大学就肩负着综合教育和精英教育的双重任务。在全国深入推进“放管服”的历史背景下，2017 年教育部等部门联合下发了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，各高校在编制管理、岗位聘任、专业设置、人才引进、薪酬配比、经费使用等方面有了更大的自主权。2019 年国家出台的《中国教育现代化2035》，也对如何完善提高高校内部控制建设提出了新的更高要求。

一、高校内部控制的定义和目标

（一）内部控制的定义

一个良好的政府治理的规则体系应该具有问责、监督、分权、公开、民主的特征，建立健全行政事业单位内部控制不仅可以帮助行政管理机构更好地履行国家和人民赋予其的使命，促进我国整体政府治理水平的不断提高，而且可以为各部门提供决策信息支持，为职能部门的有效运行提供坚实的保障。2012 年针对行政事业单位所制定的《行政事业单位内部控制规范（试行）》由财政部以文件形式对外发布，条例中就明确指出“内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控……单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。”

（二）内部控制的目标

1.促进高校履行公共服务职责

这是高校内部控制制度的最高目标，这也是以人为本的体现。随着经济的高速增长，高等教育成果也不断涌现，对教育的投入也就不断加大，通过内部控制可以规范高校更好地用好钱、用好权，最大化地提高投入产出比，进一步提高高等教育办学水平。

2.合法合规是高校内部控制的基本目标

高校作为行政事业单位的一种，其管理权限是法律所赋予的，但是归根到底是受托于全体社会公民，因此权力的运行一定要在法律法规的框架范围之内。有效的内部控制可以及时发现并纠正程序措施中的违法行为，防止参与人员失职、渎职、滥用权力。另外，内部控制制度的建立也可以防止因浪费、滥用、管理不严而导致资产的毁损浪费，为资产的安全有效使用提供保障。

3.财务信息真实完整是高校内部控制的重要目标

预算管理高校内部控制的核心，也正因如此，需要树立提高财务透明度的目标，以改善治理效率，保证财务信息的准确真实。财务信息真实完整和财务信息及时公开是行政事业单位接受外界监督的必然要求。财政透明度是良好治理的关键，财务信息真实完整和及时公开，可以促使行政事业单位决策层更加合理、科学地进行决策，增强与社会信息沟通的真实性和主动性。

二、高校内部控制的特征和原则

（一）高校内部控制的特征

内部控制制度起源于企业，但高校和企业有着本质的区别。

1.单位性质不同

高校与企业最为本质的区别就在于企业是以营利为目的，而高校的职能主要则是教育、科研和服务社会，高校主要依靠事业收入和财政资金保障其运转。企业的目标是追求企业利润的最大化或者股东财富的最大化，而高校除了要提供社会公共品外，还肩负着促进社会公平、提高社会效率的责任。

2.预算管理要求不同

预算管理在高校和企业间的地位不同，企业预算往往是组织内部管理的工具之一，主要体现管理层决策。但高校预算是经法律授权的资源分配的依据，也是社会进行监督的主要办法。

3.资金来源渠道不同

企业资金主要来源于投资者投入的资本和经营收益，企业的所有者享有对企业资产的支配权。但高校资金来源除了事业收入外，最主要的还是预算收入，具体包括税收收入、国有资产收益、专项收入、基金收入和其他收入，这些收入最终来源于公民群体，这种特质使得高校在资金使用的过程中必须严格依据相关法律法规和预算分配程序进行，并同时接受群众监督，自觉提高预算资金的使用效率。

4.依法要求不一样

企业是私营部门主体，主要是对股东和其他利益相关者负责，履行经营受托责任，追求企业价值最大化，因此可以认为是在不违反公序良俗的前提下，法不禁止即可进行。而高校则不同，因此其资金运行使必须严格依法行使，切勿突破法律限制。

（二）高校内部控制的原则

1.全面性原则

高校内部控制是一个全方位的整体，为了保障其有效运行，在层级上应当涵盖组织的各个层级，在对象上应当覆盖各个主要业务活动，在流程上应当渗入到决策、执行、监督等每个环节，避免出现控制的空白区域或者漏洞环节。这样才能既确保管理层有效地进行决策和管理，也可以让职工顺利进行具体业务，同时也方便信息使用者获得相关、可靠的信息。

2.重要性原则

在兼顾全局的前提下，高校内部控制应当突出重点，针对主要业务、重要事项、高风险环节采取更为严格全面的控制措施，确保不出现重大缺陷和差错。而且行政事业单位在进行内部控制建设时，应密切关注单位的使命目标和业务活动中面临的种种风险，有针对性地进行内部控制制度建设，将风险降到单位可以接受的合理水平。

3.制衡性原则

一直以来，高校被称为是封闭的象牙塔，因此内部控制体系建设时，要确保不同部门、岗位之间职权分明、相互监督、相互制约。横向上，同一个业务应当至少由两个以上平行部门或者人员共同完成，形成相互牵制的机制；纵向上，同一业务应当需经历至少两个互不隶属的岗位和环节，形成上级受下级牵制、下级受上级监督的机制，而且内部控制监督部门应该保持充分的独立性。

4.适应性原则

内部控制的建设离不开高校自身的发展，因此内部控制应当与单位的规模、业务范围和特点、风险水平以及所处的具体环境相适应，并及时随着因外部环境因素的变化而调整。在进行内部控制制度建设时，要对涉及的因素进行深入的调查分析，从而达到内部控制的目标与要求。

三、高校内部控制建设改进与提高的措施

随着行政事业单位内部控制理念的不断深入，高校在业务层面内部控制建设已经日趋完善。但是应当看到，高校单位层面的内部控制体系建设作为整改内部控制制度建设的根基与基础，其是否牢固直接决定着单位业务层面内部控制体系是否成功。进一步改进与提高高校单位层面内部控制建设水平，主要做到以下几点。

（一）内部控制环境方面的改进措施

1.调整机构编制方案

高校在现有编制数的范围内，重新对内设机构编制数分配进行核定，积极争取内设机构权责的重新核定，本着责权统一的原则，明确内设机构的业务职责，通过适当的方式建立起具有充分独立性的内部监督机构，以适应当下经济环境与事业发展的要求。同时配合着内设机构职责的明确，高校可以编制单位内设机构责任书，并按照流程经审批同意后在全校进行公示执行，以确保各部门知悉自身的责任分工，也方便学校教职工以及其他社会群众进行监督。机构责任书应当明确机构的定位、组织机构、管理权限、工作职责、主要业务流程和与其他部门的协作关系。

2.健全专家论证

在确定专家成员时，应充分考虑专家的来源和结构，一方面根据具体情形确定内外部专家的比重，另一方面在知识结构上也要考虑到决策所涉及的方方面面，同时考虑不同专家的利益立场，通过相互制约的方式达到决策的平衡。在专家论证的过程中，应当坚持独立性、有效性和责任性原则。所谓独立性是指，专家在论证时应当保持客观，独立于学院决策层和业务执行部门，弱化专家的主观态度。所谓有效性是指，应避免专家意见流于形式，学校决策机构应当慎重处理专家意见，非特殊原因外不应当排斥专家论证结果。所谓责任性是指，正是因为专家论证的重要性，学院因而也必须建立专家库或者专家淘汰机制，参与决策的专家也应该通过签订承诺书或其他方式对所论证结果承担责任，避免无责任论证引起的敷衍了事的现象。

3.加强财务体系建设

高校应当根据《会计法》的规定健全财务管理机制，财务工作人员，特别是财务部门的负责人应当是具有相应资格和能力的会计人员。学校也应当优先保障财务处的人员编制，以便财务处可以实施必要的不相容岗位分离和轮岗，实现不相容岗位之间的相互分离、制约和监督，同时为财务工作中所涉及的每个岗位编写责任书，并由相应人员签字确认，以明确各自的权力和义务，如果确实暂时无法采取不相容岗位分离和轮岗制度，也需要采取不定期审计的方式进行财务岗位工作的监督与管理。

（二）风险评估方面的改进措施

1.完善关键岗位奖惩制度

如同众多行政事业单位一样，高校也存在着工作绩效难以量化考核的问题，使得单位奖惩制度流于形式，激励约束机制不够有效，有功不赏、有过不罚的问题时有发生，这就容易使得整个单位一潭死水，职工得过且过的现象严重。因此为了改善治理层面风险控制，高校应当通过制定、实施单位关键岗位绩效考核方案，以激励和约束关键岗位工作人员，将考核结果同职务升降、绩效工资等结合起来，从而确保考核奖惩措施落到实处。

2.明确关键岗位责权

高校以通过制定关键岗位说明书的方式明确经济业务关键岗位的职责和权限。关键岗位任职控制是进行关键岗位控制的前提，在进行岗位说明书的编制时，应当明确岗位所需的技能要求、资质要求、素质要求等，让有资质的人处于关键岗位，同时也应加强关键岗位人员的培训和继续教育，全面提高关键岗位人员的综合素质。

3.健全关键岗位轮岗制度

高校应该逐步建立关键岗位轮岗制度，一方面，在关键岗位管理制度中明确轮岗的方式、周期、条件等内容，使得轮岗制度逐步规范化。另一方面，应该定期开展关键岗位评估工作，可以通过定期或不定期的检查的方式，或者通过部门互审等方式，监督轮岗制度的具体执行情况，以确保关键岗位工作得到有效的监控。

（三）信息与沟通建设方面的改进措施

1.加强信息化建设

在信息化建设方面，因为信息技术可以固定岗位职责、权限和控制措施，有效减少业务处理过程中人为因素的影响，提高内部控制的效果，因此高校应当进一步推进信息化建设，明确信息化工作的直接管理部门。而且为了避免各自独立的局面出现，高校在公文处理、财务管理、资产管理等领域尽快构建一体化的信息系统，并嵌入内部控制的要求和措施，实现控制的自动化。

2.引入内部报告制度

内部报告是指单位为了满足决策层管理需要而编制的反映单位业务管理情况、财务状况等信息的文件，可以分为管理报告和财务报告。管理报告根据内容的重要性可以分为日报、周报和月报。财务报告则应主要包括会计报表和财务情况说明书。内部财务报告首要功能是满足决策层需要，所以应对充分解释和披露高校的财务状况和风险，并且使财务、预算、资产有关信息在部门之间能够得到有效沟通，为各项经济活动内部控制提供信息支撑。

（四）监督体系建设的改进措施

1.完善内部审计机构建设

内部审计体系的改进中，首先就是要获得领导的支持，高校决策层应当充分认识到内部审计的必要性，支持设立充分独立的内部审计机构，并保证内部审计工作的展开。而且内审机构应与财务处分属不同的院级领导管辖，以加大审计监督的力度，确保审计整改可以落到实处。对于某些不具备编制条件的高校，可以设立独立的审计岗，并由具有充分的审计或者会计工作经营的人员担任，为保证独立性，该岗位可以暂设在纪检监察室，并采取一系列措施来提高内审人员的综合素质。

2.转变审计方式

相较于亡羊补牢，内部控制监督体系建设应当更加着重于防患于未然，因此应当积极转变工作思路，把工作重点由事后审查转变为事前的预防、事中的控制和监督上。当内部控制的风险刚开始显现苗头时，内部审计就应该及时介入，对问题进行分析审查，对事件进行全面的监督、评价，而非仅仅将审计监督定性为事后监督、定义为财务监督。

结语

一方面，由于高校在自身组织结构、财务资产状况方面的特殊性，使得高校内部控制制度在实际运行中面临着管理层控制观念需要提高、各层级风险意识需要加强、控制活动的流程不够完备、信息沟通不够顺畅有效、监督缺乏动力和惩治力等问题，这些现象的普遍存在都反映出了高校内部控制制度建设还需很长的路要走。另一方面，随着社会的进步、经济的发展，高校面临的不再是单一的经济环境，而是要应对众多的经济风险，在这些经济活动中，如何充分发挥高校职能、提高高校经济活动管理水平，从而更好地应对风险和挑战，这就需要高校建立起一套适合自身特点的内部控制制度。高校内部控制制度建设是一项庞大复杂系统的工程，各院校财会人员要结合本单位实际，对症下药，同时积极将其与国内、国际通行做法做进一步的比较分析，才能进一步提高高校内部控制水平。