对加强行政事业单位财会监督工作的思考

舒玥 朱秀荣 湖北省院士专家联络服务中心

引言

财会监督对于保障政令畅通、维护财经纪律秩序、推动经济快速发展等方面起到十分重要的作用。加强行政事业单位财会监督，规范财务会计行为、提升会计信息质量，促进行政事业单位财会监督制度更完善、信息化程度更高、财会队伍素质持续提升，推动行政事业单位高质量发展。但是，目前行政事业单位财会监督工作还存在一些不足，需要对行政事业单位财会监督工作情况进行探析并提出建议，保证行政事业单位工作开展有序进行。

一、概述

财会监督是国家治理体系的基础，不仅可以促进国家治理体系的现代化，而且可以作为反腐倡廉、风险防控的重要工具，更是落实法律法规的有效途径。2023 年2 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》从财会监督的总体要求、机制、体系等方面，对财会监督的具体内容提供指导，构建新时代财会监督体系。[1]当前，行政事业单位依照推进国家治理体系和治理能力现代化建设的要求，只有健全财会监督机制，充分释放财会监督的治理功能，保持权力的制衡、风险受到管控，才能持续提升财会监督的质效，发挥好整体监督的作用，新时期充分加强行政事业单位财会监督工作就显得尤为重要。

二、行政事业单位财会监督的内涵

行政事业单位财会监督的内涵，专家学者的解读有所不同，但总体指向了一个共同的概念：财会监督是一项较为系统的、多方位的、相互交错的体系，里面包含了财政监督、财务监督以及会计监督。

财政监督是对行政事业单位的外部监督管理，主要由政府的财政部门、审计部门负责，监督的程序及权限依据《中华人民共和国预算法》《财政部门监管办法》，具有较高的约束力和政策性，是国家进行宏观调控的重要形式。[2]财政监督面对的是行政事业单位的本质属性，即贯彻落实国家财政政策的情况以及检查财政资金的使用绩效，通过财政监督保障政策落地和财政预算资金的合法合规运行。

财务监督是对行政事业单位内部与外部相结合的监督管理，可以由上级主管部门负责，也可以由内部审计部门、社会中介机构负责，也可以由政府审计部门、纪检监察机关负责，监督的程序及权限适用于内部管理相关制度和外部部门监管授权，促使行政事业单位经济业务活动合理合规运行。财务监督的内容及范围更为具体，是依据《政府会计准则制度》和《事业单位财务规则》，对行政事业单位预算资金的流转，即以收入、支出、使用、分配等资金运动过程为抓手进行监督，保障其合规性和效益性。

会计监督是对行政事业单位的内部监督管理，主要由会计部门负责，监督的程序及权限须符合财经有关法规授予的岗位职责，是例行的、持续性的监督，对规范会计核算、提高会计信息质量具有重要作用。会计监督面对的是行政事业单位的基础经济业务，即监督单位经济业务中的交易事项，依据《会计法》《经济法》《行政单位财务规则》和《事业单位财务规则》，保障经济业务交易事项的会计确认、计量、报告的及时和准确。

综上所述，财政监督、财务监督和会计监督三者是相互依存和促进的有机整体。只有深刻认识行政事业单位财会监督的内涵，才能将三者有机融合，统筹开展行政事业单位财会监督工作，以期加强财会监督工作总体的质效。

三、行政事业单位财会监督的现状

（一）财政监督制度体系有待健全

当前，财政监督制度体系建设仍需进一步强化，有关法律法规需尽快修订完善，以更好地适应治理体系现代化的要求。财政监督尽管有预算法、会计法等法律法规的护航，但贯穿执行、落地、落实环节的一整套制度体系安排尚有待进一步健全。财政监督与预算的编制环节、决算的填报环节、绩效目标的考核环节等没有形成高效的信息沟通桥梁，财政预算资金的监督与管理存在相对分离的现象。[3]就目前来看，财政监督与资金管理融合得还不够，监督主体之间的关系还需进一步理顺。财政监督内容重复，相关信息和结论不能共享。财政监督的工作形式较为陈旧，主要以人工的方式，使得财政监督的效率不够高。财政监督的信息化建设工作还存在欠缺，信息化平台建立比较落后，使得监管数据共享效率不高，财政监督部门实时掌握财政收支情况有待加强。

（二）财务监督业财融合有待提升

作为行政事业单位财务监督管理的趋势，业财融合对推动行政事业单位各项业务顺利进行发挥了重要的作用，但行政事业单位在经济业务与财务管理之间的协同略显不足，致使预算资金绩效管理和执行的效果不佳。行政事业单位财务部门不了解当前的业务开展情况，依然按照历史标准进行预算编制，使得绩效管理难以发挥作用，财务监督的水平不高。另外，财务监督人才比较稀缺。行政事业单位认为财务监督的职责应由财务部门的工作人员承担，同时也认为财务监督工作不直接产生经济效益，财务监督的职能逐渐被弱化，难以发挥财务监督对于单位经济业务运行的“防线”功能。行政事业单位财务监督工作的日趋复杂，现有财务人员也表现出履职能力不足的现象，这些都对财务监督工作的执行产生负面的影响。

（三）会计监督的独立性有待完善

从理论的方面上来说，会计监督是一项较为独立的监督工作，事关监督行政事业单位的财政预算执行及经济业务开展情况是否合理合规，担负重要的全过程监管的职责。但事实而言，许多行政事业单位在保证会计监督的独立性这方面较为欠缺，更多的是委任财务人员作为会计监督兼职人员，并未成立单独的会计监督部门。在这种情况下，会计监督人员没有相对应的实际监督权力，在实施监督的过程中遇到被抵触的困难。而且，会计监督工作内容比较繁杂，不只需要拟订方案指导会计监督如何计划与执行，还要通过各级领导一层层地审批下来才能最终被执行，这并不利于提升行政事业单位会计监督的效率。[4]恰恰是因为会计监督缺乏独立性，就会导致会计监督与执行标准之间产生偏差，难以保障会计监督的有效性，使会计监督工作陷入尴尬局面。

四、加强行政事业单位财会监督工作的建议

《意见》是党中央站在战略和全局的高度，在系统总结财会监督实践经验的基础上，对财会监督工作赋予新的内涵。行政事业单位的财会监督涵盖了财政、财务、会计监督全覆盖的监督行为，以下从财政监督体系、财务监督管理流程、会计监督独立性三个方面阐述加强行政事业单位财会监督工作的建议。

（一）构建协同化、制度化、信息化的财政监督体系

1.推动监督主体横纵协同

监督主体应发挥财政监督主责部门作用，推动与其他监督主体联通与协调，强化财政监督主体与主体间的横向性协同，增强中央监督主体与地方监督主体间的纵向性联动，建立健全高效衔接、运转有序的工作机制，更好形成监督合力，切实提升对行政事业单位的监督实效。一是应对行政事业单位财政监督重要作用的宣传加大力度、丰富宣传形式，强化行政事业单位对财政监督重要性的认识。二是要充分运用先进技术，对设置的财政监督指标即将超过临界值进行预报，若财政监督指标超出设置好的范围，那么就会启动预警，保证财政预算资金运转的安全。三是完善信息报送机制，有关部门间的财会监督政策衔接、重大问题处理、综合执法检查、监督结果运用、监督线索移送、监督信息交流等工作机制，形成监督合力，提升监督效能。

2.强化监督对象制度保证

行政事业单位一是应建立科学的内控制度体系，切实做到对各管理层级和各工作岗位依法依规分别授权，按照不同岗位进行了划分并对每个岗位设定了职责和权力范围，对各管理层级和各工作岗位必须依法依规分别授权，不兼容的岗位要进行分离，建立起岗位之间相互牵制与监督的制衡机制。二是应完善单位经济业务层面控制和财务各项支出审核机制，对各项财务支出的报销严格审核与审批，对固定资产的使用处置管理职责、财政预算资金的监控职责须有专门的人员来承担，保证财政资金运转的合理性与合规性，防止发生财政预算资金被非法侵占、国有资产损失等现象。三是应建立重要岗位的定期或不定期轮岗制度，增强各类风险防范的意识，筑牢廉洁自律的底线。四是应建立健全追责制度，强化财政监督执行，有关人员一旦发生违反法规规章政策的情形，就要依法进行追责与问责，保证法律被严格执行，违反法律应严格追究，保障行政事业单位的各项经济活动合理合规地运行。

3.建立健全信息化的平台

行政事业单位一是应尽快制定电子凭证会计数据标准化建设的具体实施方案。通过推进电子凭证会计数据标准的落实，解决电子凭证标准不统一、数据不兼容导致的入账难、归档难问题，便于不同来源会计数据间的兼容和共享。切实加强组织领导，解决好相关的政策和技术问题，做好对电子凭证会计数据标准化建设的具体实施工作的评估、指导和经验总结。二是应尽快落实财政监督大数据分析工作。建立财督大数据协同研究和报告制度，重点对历年审计部门、纪检监察机关及会计师事务所等部门的检查情况进行收集与分析，为精准分析解决财政监督的问题提供细化的方案。同时，充分运用好预算管理一体化系统，实时监控行政事业单位的财政资金的运行情况，监管财政预算资金的收支是否符合法律规章制度规范，动态地获取财政预算资金的运行状态，定期与不定期对运行情况进行通报。对于被发现的违法违规情形，应立即反映到有关部门并采取必要的措施。

（二）完善以业财融合为基础的财务监督管理流程

行政事业单位的财务监督工作主要由财务部门承担，但若要落实好财务监督要求，必须推进以业财融合为基础的财务监督管理流程，保证财务部门与业务部门之间形成密切默契的合作关系，开展实时业务信息的共享与流通，整合行政事业单位内部的各部门力量共同进行财务监督。因此，行政事业单位一是应建立财务监督管理牵制机制，以此倒逼业务与财务的融合与协同，促进财务监督管理水平全面提升，在预算编制中，以经济业务开展的实际发生数据进行预算执行监督，确保执行效率。二是在决算审核时结合各业务部门的资金执行情况和绩效目标完成情况，综合实施绩效评估。同时，还要对财务监督管理流程进行分类建立，使财务监督充分发挥作用，促使财务监督牵制机制可以体现在行政事业单位全系统和具体流程两个层面上，也可以在财务与业务活动中充分贯彻应用。三是应完善财务人员人才队伍的建设，促进财会监督工作高效开展。[5]在人才方面把好关，择优选择政治领悟力高、掌握会计知识理论和实践技能、业务经验相对丰富的人员承担财务监督的工作，从而应对全新业态、全新技术、全新政策的多重挑战。

（三）全面增强会计监督的独立性与权威性

为了充分地提升会计监督效率，突显会计监督的职能，就需要保证会计监督工作的独立性与权威性，保障会计监督的各项举措得到充分的贯彻落实。一是应明晰行政事业单位的“一把手”为内部控制工作的首要责任人，履行好会计监督的领导责任，使之承担好会计监督的主体责任，强化对风险防范的意识，加强会计监督工作的实效。二是要对行政事业单位工作人员进行财经法纪律、规章制度、内部控制规范的培训，提升会计监督工作的重要性认识，提高防御和化解风险的能力。[6]三是单位领导要对会计监督工作引起重视，赋予财务人员行使会计监督的权利，增强财会监督的独立性与权威性，发挥好会计监督为单位业务活动开展保驾护航的作用。根据单位的总体战略，成立一个独立的会计监督部门，把会计监督的工作从财务部门中独立出去，配备专业资质的人员，免受其他部门的影响。四是应将会计监督纳入单位决策的范畴。只有切实参与到单位各个运行管理层面中，积极参与到每个项目决策过程内，才能从战略的高度看待问题，结合掌握的会计监督各项业务信息，充分发挥会计监督权威性，提供更准确的数据参考，促进单位领导科学决策。

结语

综上所述，为应对新时期带来的挑战，只有进一步加强行政事业单位财会监督工作，才能保证持续提升行政事业单位财会监督工作的质效，从而充分发挥好党和国家监督体系的整体监督效能。通过本文分析，加强行政事业单位财会监督的对策包括：构建事前监督、制度化、信息化的财政监督体系；完善以业财融合为基础的财务监督管理流程；加强会计监督的独立与权威性，不断提高行政事业单位财会监督工作质量，促进行政事业单位在新时期高质量发展。