地方国有企业公共基础设施资产财务管理优化探析

王长琛 福州市交通建设集团有限公司

引言

改革开放以后，国有企业始终是国民经济和社会发展的主力军，是国家财政收入的重要来源，在关键领域和重要行业发挥着支撑保障作用，在服务实体经济、民生保障、乡村振兴、社会公益等方面也发挥着重要的社会价值。当前，国际经济环境复杂多变、国内经济下行压力加大、各类风险挑战明显增多，福州地方国有企业作为福州经济的骨干和中坚，在深化改革中，不断地攻坚克难，为福州经济社会发展作出了积极贡献，但是仍存在一系列突出的困难和问题，制约了企业进一步发展。本文主要针对地方国有企业中公共基础设施资产（公益性资产）存在的会计处理问题，结合财务管理实践进行探析，并提出加强资产运营管理，优化资产配置，提高资产利用效率，提升国有企业盈利能力和竞争力的对策。

一、公益性资产的形成

以福州某城投公司为例，其作为城市建设融资项目的代融资主体、项目实施的执行者、项目资金运用的管理者和项目后评估的组织者，主要是代表政府进行相关项目的投融资，建设和资产管理。由于公司成立和发展过程中大多是承担政府公共基础设施建设，通过委托代建模式建设（注入）持有大量无法变现、流动性不足的公益性资产，导致公益性资产体量占比过大，可经营、准经营且能够稳定产生现金流的优质资产比重低，资产质量不高，流动性和可融资性较差。根据公开资料显示，近年来该城投公司已建成近3000 个房建、公建和市政项目，目前在建的近300 个，2021 年末公司资产总额2074.06 亿元，其中其他非流动资产-市政项目等资产967.51 亿元，占比达46.65%。

二、公益性资产会计核算现状

目前，针对公共基础设施会计核算规范性文件，主要有财政部印发的《政府会计准则第5 号——公共基础设施》等准则，但由企业控制的公益性资产会计核算并未有全面的指引文件予以规范。通过对福州城投类公司的调查研究，公益性资产的会计处理按投融资模式主要划分为以下几种：

（一）代建模式

1.不纳入报表资产核算

根据国家和省市相关政策要求，项目代建模式下的资金主要来自财政预算资金，也可以通过地方政府发行债券筹集资金。地方财政应承担公益性项目融资贷款的还本付息责任，城投公司只是名义上的支付主体与项目建设业主。且公益性资产不能直接为公司带来经济利益，不符合资产定义，不在报表上将其确认为本公司资产，也不将财政拨款确认为资本投入，仅设置备查账簿进行管理，在项目竣工验收及结算审计后，按规定程序进行移交。

2.纳入报表资产核算

城投公司认为，发改部门在公共基础设施建设立项时，其作为建设管理单位，在项目移交前，就是业主单位。在建设期间，城投公司拥有对项目的控制权，建设过程中形成的资产，既有市政设施等纯公益性资产，也有园区物业、公租房、管廊等可以产生收益的资产。即便是纯公益性资产，城投公司也能通过前期控制，为后续承接相关资产的管护任务提供便利，给公司带来经济利益，因此公益性资产符合会计准则中资产确认的原则。

企业主要核算方式：一是作为“固定资产”核算，项目建设过程中发生的成本先通过“在建工程”归集，项目完工后转入“固定资产”。二是作为“其他非流动资产”核算，规避固定资产处理方式下是否计提折旧、如何计提折旧的问题。

（二）建设—回购模式

建设—回购模式（BT 模式），是一种项目投融资建设模式。在2015 年之前，由于地方政府没有发债融资渠道，许多公益性项目建设采用BT 模式。在当前严防政府债务背景下，该模式已禁止使用，但在禁令政策颁布之前已经签署协议，已经投资建设的项目，回购款严格纳入财政预算和政府性债务规模管理的，可以持续落实后续款项。

企业主要核算方式：作为“长期应收款”核算，建设期为工程所实际发生的建造成本和融资费用，按照单项工程项目设置二级科目。

（三）政府和社会资本合作模式

政府和社会资本合作模式（PPP 模式），通过动员社会资本参与，减轻当期财政支出压力，发挥政府和社会资本的各自优势，让专业的人做专业的事，进一步提高工程施工效率，降低工程造价，让政府从过去的公共基础设施的提供者变为管理者，从而转换政府职能，形成互惠互利的长效体系。但政府与合作公司在建设和运营PPP 项目时，组织形式比较复杂，增加了管理上协调的难度，双方在项目回报率方面也容易产生争议。

企业主要核算方式：一是作为PPP 项目的实施主体，根据具体合同约定，分为金融资产模式和无形资产模式，在“合同资产”“无形资产”核算。二是参与PPP 项目的投资，在“长期股权投资”核算。

三、公益性资产财务管理存在问题

由于公共基础设施建设模式的多样化，城投公司在资产管理及会计核算的过程中产生了许多问题，其中代建模式下的相关问题尤为突出。

（一）资产会计主体不清晰

大部分公共基础设施在发改部门立项时，往往只确定项目的建设管理单位，未确定资产使用管理单位。从项目最初立项、资金拨付、施工管理及竣工结算，城投公司仅作为代建单位进行过程管理。根据财政部2022 年《关于进一步加强市政基础设施政府会计核算的通知》，按照“谁承担管理维护职责，由谁记账”的原则，市政基础设施各个组成部分应由各自负责管理维护的单位进行价值管理，由于市政基础设施的多样性，资产使用管理单位难以直观判定，在实务中缺乏可操作性。且在政府实施权责发生制政府综合财务报告前，部分代建单位和业主单位（管养单位）只移交实物，不移交账务，项目账面资产移交衔接缺乏规范指引，导致大量公益性资产长期滞留于城投类公司。

（二）资产计提折旧问题

由于公益性项目很难在短期内直接给企业带来经济效益，在代建制模式下，资产未移交前，计提折旧将大幅度削减公司利润，城投公司往往将资产列入“其他非流动资产”核算，不计提折旧。相关依据参考：以市政公路、道路为例，交通运输部2019 年发布的《关于全面推进公路水路公共基础设施政府会计核算的指导意见（征求意见稿）》起草说明中，明确公路及构筑物不提折旧，其不适合计提折旧的原因有以下几点：1.土地，公路用地没有使用年限限制。2.路基，在未发生灾害损毁的情况下，只需进行日常维护保养，即使公路大中修也很少对路基进行加固和补充，理论上没有使用年限的限制。3.路面，每年小修、中修、大修工程支出均费用化，可以保持原路面技术标准。但企业会计准则并未有资产不提折旧的适用规定，导致城投公司公益性资产折旧会计处理有悖于现行会计准则。

（三）资产后续管理缺乏规范

公益性资产的大修、更新改造、损毁、报废等会计处理不规范。随着城市建设和发展步入了新的阶段，城市品质提升以及城市更新离不开城镇老旧小区的改造，类似人居环境提升、老旧设施重建、市政道路“白改黑”等项目实施过程中，存在实际资产已被报废拆除，但是财务账面未进行核销处理或前后工程实施主体不一致，多个城投类公司重复核算同一项资产的情况。即便工程实施主体前后一致，由于公共基础设施项目建设周期较长，从交付使用到最终竣工财务决算完成，需要很长的时间，部分财务人员无法掌握资产更新改造部分的价值，导致资产重复记账、资产虚增等问题突显。

（四）资产运营效率不高

一方面，城投公司前期应用BT 或PPP 模式建设的项目，通常负债率较高。随着经济下行压力加大，大规模减税降费深入实施，地方财政收入增幅下降，但基础设施建设、产业发展需求不减，财政收支不平衡及资金紧张的情况难以短期内缓解，城投公司无法及时收回前期基础投入，导致应收账款保持高位水平，债务风险大。另一方面，城投公司承担的项目多为公益性、政策性项目，大量的公益性资产无法直接采用使用者付费等方式盈利。由于主营业务和地方政府的城市建设规划深度融合，企业自主经营决策权不高，资产市场化运作能力偏弱，导致资产运营效率低下，不能有效形成良好的现金流，融资压力大，一定程度上影响公司的可持续发展。

四、完善公益性资产管理的对策及建议

（一）明确公益性资产产权归属

公益性资产，可按照“谁投资，谁维护，谁管理”的原则进行确权，根据项目建设规模、建设地域和使用主体，实行分级管理。对于产权无法清晰界定的，可由市县（区）级人民政府根据项目实际情况，确定产权归属。

一是建议新申报的基建项目在立项审批之时须明确业主单位。比如某道路工程，资金来源可能包括省、市、区及镇财政，项目在确定资金来源的同时，也应明确项目建成后的产权归属并告知各出资方，做到资产和资金的闭环管理，构建起完善的资产财务管控体系，以免产权漏记或重复登记。二是建议财政部门和资产行业管理部门进一步完善财政投资建设项目管理办法，对业主单位、代建单位、项目资产管理单位各自的职责进行分类明确，加强合同履约监管，强化竣工财务决算管理，加快工程移交管理，加强资产全过程监督控制，构建产权归属明晰、权利义务匹配的公益性资产运行管理长效机制。

（二）逐步化解存量公益性资产

目前，包括国务院、财政部、发改委等国家机关已经多次出台文件，禁止地方政府将公益性资产注入融资平台公司。对于现存于城投公司名下公益性资产的妥善处理，关系到其科学稳妥地推进转型发展。

一是建议对政府投资建设的公共基础设施项目进行摸排，重新记录，原为支持城投公司作为融资平台注入的公益性资产，按照上级文件规定，应将已竣工且不再承担管护职责的部分逐步有序移交给对口管理单位，同时对账面的资产和权益进行核减处理。二是为确保城投公司财务状况的稳定性，建议地方财政部门注入新的经营性资产为企业增资，替换公益性资产注资项目，在经营性收入逐步提高、经营性资产稳步增长的情况下，逐步移交上述公益性资产。

（三）健全资产信息化管理

随着国家加大各项基础设施建设的投资力度，每年大量资金用于道路、桥梁、环保等公共基础设施建设，随之产生的大量公益性资产分布在各个领域和不同部门，给资产管理带来了新的考验。

一是建议建立市级统一的市政交通基础设施信息化平台，指定主责部门和配合管理单位，按照“全面、准确、细化、动态”的原则，开展目录编制和基础数据汇聚等工作，详细梳理基础设施新建、改造、迁改、维护、废弃等需要对数据进行动态更新的各种场景。二是建议建立基础设施资产动态管理机制，完善资产管理信息，及时、准确、全面、真实反映全市公共基础设施现状，规范基础设施管理，保障国有资产安全完整和综合有效利用，为做好相关建设规划提供数据支撑。

（四）强化资产效益管理

城投公司的代建业务不仅有纯公益性的项目，还有部分经营性的项目，如保障房、社区改造（形成可租售物业）、管网建设等。对于房产、管网等有经营价值的资产，建议城投公司应积极地向政府申请其经营权，将资产进行有效整合、深度开发，提升后续盈利能力。比如，广东省汕尾市根据《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，明确了相关收费机制，调动资本投入的积极性，也确保了管廊及入廊管线的正常运行，对城市建设的健康发展起到了推动作用。城投公司可通过政府授权运营，取得合理回报，同时通过提升技术、优化管理等手段，提升项目设施运营效率，提升公共服务质量。

结语

公共基础设施是城市正常运行和健康发展的物质基础，对于改善人居环境、增强城市综合承载能力、提高城市运行效率、稳步推进新型城镇化具有重要作用。规范地方国有企业公共基础设施资产内部管理及会计核算处理，不仅可以提高会计工作的效率，还可以进一步完善公共基础设施建设和服务，对国有资产保值增值、发挥社会职能有着十分重要的意义。相关主管部门应加强监督，逐步解决公共基础设施管理机制软、效率低、意识淡、措施轻等突出问题，对具体工作开展指导，促进相关部门或单位切实履行会计核算主体责任，确保资产信息的全面性、完整性和准确性。