公安机关视角下专门矫治教育制度体系完善

阴永进

宁夏警官职业学院，宁夏 银川 750021

2021 年正式实施的《中华人民共和国刑法修正案（十一）》（以下简称《刑法修正案（十一）》）和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》（以下简称《预防犯罪法》）宣告了我国施行了60 余年的收容教养制度被专门矫治教育制度所取代。该制度虽改变了公安机关在原先收容教养制度下的全程主导地位，但仍然以启动主体、决定主体、执行主体等身份存在。该制度规定是否科学完善、具有可操作性直接关系着公安机关依法履职情况。

一、专门矫治教育制度的内涵与价值

（一）制度内涵

专门矫治教育制度是指对实施了《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）所规定的行为，但因不满刑事责任年龄的未成年人（以下简称触刑未成年人）不予刑事处罚，但经过法定程序可以决定将其收入专门场所矫治教育的一项制度。其作为一种特殊的教育形式，既有别于普通学校教育，也不能等同于司法监所的教育改造手段。

从适用对象上看，专门矫治教育适用于因不满16 周岁不予刑事处罚的未成年人。理论上包括12 周岁以下实施犯罪行为的未成年人，但对12 周岁以下未成年人适用的正当性存疑。从适用条件上看，经专门教育指导委员会评估同意，在必要时对触刑未成年人适用专门矫治教育。从适用及解除程序上看，对触刑未成年人经专门教育指导委员会评估同意，再由教育行政部门会同公安机关作出最后决定。专门学校根据在校表现提请专门教育指导委员会，由专门教育指导委员会向原决定机关提出书面建议，由原决定机关作出是否解除、转回普通学校的决定。从执行机关与场所上看，专门矫治教育的执行场所为专门学校，在其中采取闭环管理的执行方式。

（二）制度功能

1．保护功能

我国专门矫治教育制度针对触刑未成年人这一特殊群体，通过实施与原不良生活环境分离，保留学籍并有针对性地开展道德、法治、心理健康和职业技能等教育措施，引导其树立正确的价值观念，凸显我国刑事司法的教育保护功能。

2．刑罚替代功能

《刑法修正案（十一）》有条件地降低了刑事责任年龄，这是我国在充分考虑当前司法实践和借鉴“恶意补足年龄”理论的基础上作出的顺势之举。但此举并非解决未成年人犯罪的万全之策，仍存在大量因未达到刑事责任年龄而不承担刑事责任的触刑未成年人，对其不能简单“一放了之”［1］。通过对触刑未成年人适用专门矫治教育，一方面将其从原有的社会环境隔离，其继续施行触刑行为的条件被阻断，人身自由、生活方式被限制，是必要的惩戒措施，体现了对触刑未成年人行为的否定性评价。对受害人而言，是抚慰；对社会公众而言，是防卫。另一方面，对其行为实施教育、矫治，教授知识技能，纠正其不良的行为习惯和价值认知，帮助其重新回归社会，与刑罚的教育理念是一脉相承的。

二、公安机关在专门矫治教育制度中的职责

（一）决定职责

根据《预防犯罪法》第四十五条第一款，触刑未成年人在经专门教育指导委员会评估同意后，教育行政部门会同公安机关可以决定对其适用专门矫治教育。据此，专门矫治教育的决定权，由教育行政部门和公安机关共同行使。

（二）矫治职责

根据《预防犯罪法》第四十五条第三款，公安机关、司法行政部门负责未成年人的矫治工作。据此，对纳入专门矫治教育、实施闭环管理的触刑未成年人实施的具体矫治工作由公安机关和司法行政部门共同履行。

（三）解除职责

根据《预防犯罪法》第四十六条之规定，要解除专门矫治教育，转回普通学校就读，应当在专门教育指导委员会提出书面建议的基础上，由原决定机关作出是否同意的决定。而原决定机关即为教育行政部门与公安机关。

三、现行制度缺失对公安工作的影响

（一）实体性问题

1．适用对象年龄下限不确定

本文之前论述中已经提到，专门矫治教育适用于不满16 周岁不承担刑事责任的触刑未成年人，此规定只明确了年龄上限而没有设置下限。此举可能会给公安机关的具体执行带来执行混乱、交叉感染、背离矫治目标等不良影响。

2．适用条件不明确

《刑法》将适用条件描述为“必要的时候”，该表述过于笼统，无法做出准确界定［2］。现行法律规定了适用专门矫治教育的程序但实质适用条件未阐述，专门教育指导委员会应当依据哪些标准进行评估，应考虑哪些方面？如果适用条件非经法定程序形成或有权机关制定，那么专门教育指导委员会的评估意见和公安机关的矫治决定将面临被害人、被矫治人乃至社会各界的质疑。

（二）程序设计问题

1．启动程序、决定程序不够细化

从程序的启动来看，当发现属于因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚情形的，是否由公安机关将该案件直接移送专门教育指导委员会进行评估？评估审核期间对该触刑未成年人该如何安置？从决定程序的运行来看，存在两个问题：一是评估的最终效力如何，是评估同意后决定机关当然作出专门矫治教育决定？还是可以作出不同意的决定？二是教育行政部门会同公安机关作出决定时，其工作机制为何？两机关之间有无职责分工，如何配合与制约？

2．监督机制缺失

在现有专门矫治教育程序中仅设置了决定、执行、解除和救济程序，未明确监督机关和监督程序。监督是防止权力被滥用的密钥，事后救济不能代替事中监督。公安机关应当主动接受相关机构的监督，但存在的问题有：其一，专门矫治教育程序性质为何？是依行政程序进行监督还是依司法程序进行诉讼化构造进行监督？其二，检察机关作为法律监督机关如何在专门矫治教育程序中发挥监督作用？

（三）执行制度问题

1．“闭环管理”含义不明

依据《预防犯罪法》第四十五条，对专门矫治教育对象实施“闭环管理”。但对于何谓“闭环管理”？该模式首次出现且语焉不详，由此可能带来的歧义有：一方面是否仅为物理闭环。对专门场所实行闭环管理，是否意味着触刑未成年人将被限制在专门学校，与社会相隔离？这是否与刑罚趋同而与矫治初衷相悖？另一方面对外是否也同样闭环。提供专门教育、参与矫治工作的社会力量能否进入？此外，制度闭环、程序执行闭环是否也是其应有之义。

2．矫治工作职责分工不具体

仅规定公安机关与司法行政部门负责矫治工作，但对职责分工却未涉及，极易发生越权和推诿。前者为国家治安保卫机关，办理治安和刑事案件过程中了解触刑未成年人的违法犯罪经过、人身危险性和社会危害性；后者兼具刑罚执行和法律服务、宣传职能，拥有律师、人民调解员等专业的法律服务力量。两者应在矫治工作中发挥各自优势，理清各自职责。

3．专门学校的主管部门不确定

现有法律并未明确专门学校的主管部门，有资料表明，95．7%的专门学校是由教育行政机关主管，少数专门学校是由教育部门和综治部门双重管理或者由司法行政管理部门管理。［3］教育部门主管下的专门学校只有教育职能没有司法职能，容易出现“文化教育有余、矫治不足”等情况；其他部门主管又不能凸显其教育属性，学校课程设置更加注重对学生的管束和矫治，导致未成年人教育和普通学校义务教育内容脱节。

四、制度体系完善构想

笔者认为，进行制度体系完善应当遵守三项原则：一是在现行制度框架下完善设计；二是应当做好顶层设计，充分考虑到各环节、各方面，做到体系完备、衔接紧密；三是制度完善应当具有可操作性，符合司法实践和地方特点。

（一）实体性制度完善

1．明确适用下限

笔者主张将下限确定在12 周岁。排除8 周岁、10 周岁的理由有二：一是不满10 周岁的未成年人，还处于小学教育阶段，生理和心理发育还不完善，对其实施矫治教育的正当性不足。二是对于10 周岁以下的儿童而言，将其交由父母或者其他监护人加以管教更有利于身心成长，如若将其过早脱离家庭管教而置于专门学校中进行集中管理可能会适得其反。而如果将下限设定在14 周岁，既与《刑法修正案（十一）》刑事责任年龄下调的大趋势相逆，也不符合司法实践。据此，建议公安机关对于不满12 周岁的触刑未成年人一律不适用专门矫治教育，但可交由监护人强制亲职教育，或者未成年人父母或监护人无法履行时交由有关社会团体、单位履行观护职责。

2．适用标准

依据《刑法》规定，对触刑未成年人首先应当考虑责令其父母或者其他监护人加以管教，然后在必要的时候实施专门矫治教育。此时应当重点关注触刑未成年人行为的社会危害性和人身危险性，以及触刑未成年人的监护管教情况，但以上标准应当作细化处理。

具体来讲，专门教育指导委员会对社会危害性和人身危险性评估时，当出现以下情形之一，可作出不予同意专门矫治教育的意见：（1）受人教唆、欺骗、胁迫参加犯罪；（2）在犯罪中居次要地位、辅助作用；（3）具有犯罪中止、自首、立功等法定减轻情节；（4）可能判处管制、拘役或适用缓刑的；（5）犯罪后主动认罪悔罪，获得被害人谅解的；（6）其他需要考虑的因素或情形（例如，身体健康情况、心理承受能力等）。对监护管教情况评估时，重点考察：（1）监护人年龄、智力、身体健康情况；（2）监护人履行监护的意愿、态度；（3）监护人履行监护的能力；（4）其他需要考虑的因素。

（二）程序性制度完善

1．启动程序

公安机关是刑事案件的主要侦办机关，未成年人涉嫌的犯罪也基本由公安机关管辖。公安机关在侦查过程中，发现犯罪嫌疑人、被告人虽实施了刑法规定的行为，但因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，应将案件情况通报专门教育指导委员会，并移送评估所需的案卷材料（证明基本情况、犯罪经过、社会危害、主观态度等证据）。即《刑法》规定的“必要的时候”，是否应当由专门教育指导委员会来评判，具体办案机关不能自行决定。评估意见作出前，可责令触刑未成年人接受社会观护，由公安机关进行教育、监督、约束。

2．决定程序

将听证程序引入，以提高决定程序的透明度和公信力。教育行政部门会同公安机关作出决定时，应当召开听证会，允许需要进行矫治教育的未成年人，未成年人的监护人或法定代理人（或合适成年人）到场，并邀请未成年人所在学校教师、法学专家、心理学专家、未成年人保护组织成员、人大代表等第三方人员参加，检察机关派员列席。教育行政部门侧重教育管理角度，公安机关侧重人身危险性、预防犯罪角度，平等协商，意见相悖时可由共同上级机关决定。

3．监督程序

专门矫治教育属于一种保护处分，具有司法属性。在此前提下，检察机关作为国家法律监督机关，对专门矫治教育的审查阶段、决定阶段、执行阶段的监督。检察机关可通过查阅评估意见材料、参与听证程序、派驻专门学校检察人员、提出纠正意见等方式实施监督。在监督机制确立以后，对在审查阶段、决定阶段、执行阶段出现的侮辱、虐待、超期矫治等侵犯未成年人合法权益的行为可向检察机关反映，检察机关发放纠正违法通知书予以纠正。

（三）执行制度完善

1．闭环管理正义

闭环管理不能等同于物理隔离，应赋予其丰富内涵。从矫治目标实现角度，闭环管理意味着触刑未成年人进入专门学校之后，对其从行为矫治、心理教育、生活管理、日常行为的监督以及定期评估到最后考核成功并回归家庭社会等各个环节要把控到位、不能有任何纰漏，无缝衔接，形成闭环管理的链条。从程序设计角度，闭环管理包括为矫治对象制定个性化矫治目标、开展教育与矫治工作、评估教育矫治成果、对未达到目标的矫治对象重新制定矫治方案，形成循环管理的系统。从物理环境角度，闭环管理不是将触刑未成年人限定在专门学校，而是主要场所在专门学校，可允许社会团体、专业人员、原所在学校、家属等社会力量进入，开展帮扶、辅导和探视；基于矫治必要，在有效管理前提下，可允许触刑未成年人赴主题教育基地、技能培训基地或社区等相关场所接受教育或从事劳动实践。

特别要指出的是，执行机构“闭环管理”在与社会相对隔离时，专门矫治教育与专门教育也要隔离。应当按照《预防犯罪法》所规定的，分校区、分班级等方式进行矫治，避免交叉。

2．公安机关、司法行政机关和专门学校职责分工

基于前述，专门学校的主管部门宜为教育行政机关，将专门矫治教育纳入教育体系，便于开展义务教育和职业教育、顺利转回普通学校。在具体分工上，专门学校负有：（1）生活指导职责；（2）学业指导的职责。公安机关负有：（1）矫治职责；（2）惩戒职责。司法行政机关负有：法治教育职责。