检察视阈下的法治副校长制度研究

凌 云 张 倩

湖南文理学院，湖南 常德 415000

党的十五大确立依法治国基本方略，党的十九大深化依法治国实践，党的二十大强调坚持全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。作为依法治国在教育领域的实践，依法治校发挥着重要的作用。法治副校长制度是依法治校的一项务实制度，是推进依法治校，进而推进依法治国的有效举措。该制度首创于广东省阳江市，是阳江市江城区在1998 年7 月创立的普法制度［1］，之后该制度在全国各地得到推广。2021 年12 月22 日，最高人民检察院和教育部联合印发《检察官担任法治副校长工作规定》（以下简称《规定》）；同月27 日，教育部颁布《中小学法治副校长聘任与管理办法》（以下简称《办法》），对中小学法治副校长的聘任与管理做出了明确规定，进一步完善中小学治理体系，规范法治副校长制度的施行。

一、全面推进普及法治副校长制度的意义

（一）落实法治建设要求，保护未成年人权益

2021 年6 月1 日起施行的新修订的《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第十八条规定，学校应当聘任从事法治教育的专职或者兼职教师，并可以从司法和执法机关、法学教育和法律服务机构等单位聘请法治副校长、校外法治辅导员。全面推进法治副校长制度在中小学实施，对于保护未成年人的权益有重要意义。2022 年6 月1 日最高人民检察院发布的《未成年人检察工作白皮书（2021）》透露，当前未成年人保护形势依然严峻复杂，侵害未成年人犯罪总体呈上升趋势。未成年人因其自我保护意识和能力还不够成熟，因此各层面的干预是保护未成年人特别是在校的未成年人的重要一环。《规定》和《办法》中系统规范了法治副校长的工作内容，将保护学生权益工作法定化、内容法定化。

（二）全面提升法治观念，降低未成年人犯罪率

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“加快建设法治社会，弘扬社会主义法治精神，传承中华优秀传统法律文化，引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，努力使尊法学法守法用法在全社会蔚然成风。”［2］但是目前，法治影响不够深入，普法效果不够显著，不同地区、不同年龄阶段的人群法治观念尚存在较大差距。近年来未成年人犯罪数量出现反弹，由于缺乏体系完善的法治教育，未成年人法治观念较为薄弱，加之社会各层面的立体教育保护体系不够健全，导致未成年人犯罪数量依然较高。提高未成年人法治观念是增强全民法治观念的重要部分，贯彻推行法治副校长制度，可以极大程度上提高未成年人的法治观念，从源头上降低未成年人犯罪率。同时，加强对于侵害未成年人问题的预防，保护未成年人健康成长。

（三）助力学校法治教育，维护校园及周边安全

学校对于普及法律法规方面有一定的欠缺和不足，推行法治副校长制度，让检察官等司法工作人员参与到学校的日常教学中，协助学校开展法治教育，有利于落实普法责任，让普法活动有持续性、便利性，在抓好未成年人这一块的法治宣传和法治建设基础上，能够营造法治校园环境，让未成年人在学校中可以更好地进行学习。同时，有助于改善学校附近的治安环境，形成安全稳定的校园周边环境，更好地对未成年人形成保护的态势。

二、法治副校长制度的优势与不足

（一）法治副校长制度的优势

1．职责明确，检察机关作用重大

检察院在未成年人的法治教育中起着至关重要的作用，检察院未成年人刑事检察工作（简称“未检”）和监督职责等工作的特殊性，在法治副校长履职过程中所发现的问题可以及时与其他部门沟通，加强监督，增加了实践的可能性。切实加大未成年人的保护力度，减少未成年人犯罪数量，是检察机关义不容辞的职责。［3］未检工作作为检察院的单独工作，可以保证专业性。我国人民检察院的未检工作将未成年人权益放在首位，涉及未成年人的司法活动应以有利于未成年人发展为导向，注重未成年人的思想引导，对其实施的危害行为进行干预，防止再犯，同时包括对未成年人犯罪的预防等“事前”工作。由检察长、检察官兼任法治副校长，更有利于将抽象主体的责任具体化，压实检察院的工作职责，落实相关政策规定。

2．专业性强，检察人员以一当十

法治教育和普法工作具有相当的专业性，应当由具有一定专业知识的人员进行。担任法治副校长的主体必须有工作经验且法律知识丰富，而检察官就是适格的主体。就门槛来说，检察人员对于相关专业知识储备是丰富的，检察人员具备专业性，在开展法治教育的过程中能够准确地传达法律概念，讲述法治观念和要求。在职能架构上，检察机关设立未检部门，专门从事未成年人保护工作，有很强的工作专业性，有很强的实践能力，可以准确把握案件的细节和程度。检察人员对于法律知识和未成年人法治教育的了解程度和运用能力，能够对未成年人的教育提出针对性的措施和建议，同时提供学校视角以外的新视角，开展相关活动，更好地履行职责。

3．优势互补，检校合作形成合力

检察机关已经有与学校合作的历史经验，特别是检察长、检察官兼任法治副校长的经验。检校合作有着长远的历史，检察机关和学校的职责的相通性决定了检校合作的必然性，特别是“一号检察建议”发布后，检察机关有职责督促学校落实“一号检察建议”中，中小学生受到侵害的案件应当由教育部门和司法部门共同监管。当检察官担任法治副校长，参与学校管理和教学，相互配合行使相应职责，可以更大程度上发挥效用。检察人员担任法治副校长由来已久，且担任法治副校长的过程中往往都能认真履职，从而产生较好的社会效果。［4］2022 年1 月，最高人民检察院第九检察厅负责人提到：“截至2021 年9 月底，全国共有3．9 万余名检察官在7．7 万余所学校担任法治副校长，实现全国四级院检察长担任法治副校长全覆盖。”可见，检察长、检察官担任法治副校长是实现依法治校的必要举措，也是现实推动的必然。

（二）法治副校长制度的不足

1．制度制定不细化，履职难以保证常态化、持续性

法治副校长制度自2000 年颁布的《中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强预防青少年违法犯罪工作的意见》中被明确提出后，多部委以及各级政府相继出台一系列制度规定［5］。但是查阅此类法律法规以及规范性文件可以发现，法治副校长制度本身已经作为法治教育的一种有效手段被注意到了，但是具体到实施细则，甚至各地方也未做出明确规定。在法治副校长制度的发展过程中，至今仍多为规定该制度的上位文件，而少有能够由各学校各检察院直接参照的细化规定。因为规范不够周详，导致大部分的法治副校长履职情况难以得到保证，工作没有常态化进行，法治教育没有得到持续性开展，成为目前该制度的一大问题。

2．制度覆盖不全面，配备难以普及到偏远学校

根据最高检相关统计，2021 年9 月，全国共有3．9 万余名检察官在7．7 万余所学校担任法治副校长。根据教育部发布的《2021 年全国教育事业发展统计公报》，2021 年我国中小学共有20．72万所，从每所学校必须配备一位法治副校长的要求看来，目前尚存在一定的差距。法治副校长制度在不同地区的推进成果差距较大，在检察长、检察官兼任法治副校长的层面上，差距更大。尽管《规定》中明确应当优先配备偏远农村地区学校的法治副校长，可是现实情况却是，越是偏远地区、薄弱地区的学校，越是得不到法治副校长配置的保障。这种情况的出现既有客观的原因，比如地理位置上的偏远导致法治教育开展的不便，也有主观原因的影响，各地方教育部门和学校以及检察机关未充分重视法治副校长制度的重要性，不能协调配合，开展相关的工作。

3．教育形式不新颖，法治理念难以深入人心

在实践中，基层检察长、检察官基本能结合全面依法治国要求和部署以及当时的热点法律事件进行法治教育活动的开展，但是仍然多为举行一节法治课堂，开展一次普法讲座，或者发放法律相关宣传册。这与其他普法宣传并无实质上的不同，在教学方法上也不够与时俱进。教学模式不够动态，未转变教学方法，参照传统教学模式，模仿应试教育形态，致使法治副校长的法治教育陷入僵局，导致中小学学生没有兴趣进行，单向的表达方式缺少深层次的交互沟通，让学生认为这是在“走过场”完成任务。

三、优化法治副校长制度的具体路径。

（一）做好顶层设计，调动各级力量形成保护合力

针对法治副校长制度规范不够完善的问题，应当由最高人民检察院以及各地方检察院引起高度重视，加强顶层设计，完善要求规范。在制度层面注重管理体制的完善，压实检察机关责任。在制定相关文件的过程中，受到上位规定影响的同时，结合本地区的实际情况，做到细致中融入创新，体现地方特色。《办法》中规定了担任法治副校长的主体可以是由人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政部门推荐或委派，各地方检察机关可以会同教育部门以及其他部门，共同制定相关的规定，来规范本地区法治副校长制度。同时，尽可能调动多层次、多方面共同推进制度的实施，实际构建起家庭、学校、社会、网络、政府、司法六大方面的保护体系，协调各个主体之间的关系，加强沟通交流，既是完成法治副校长的工作职责，更是有助于完善青少年教育体系，实现对于未成年人全阶段的保护。

（二）做好制度配备，保障人员更好履职

法治副校长为兼任职务，多由司法机关原有的工作人员兼任，对于兼任人员来说，工作量的增大和工作内容的转变将会给他们带来更大的工作压力。地方政府或者所属部门应当完善保障法治副校长权益的方案，使其无后顾之忧。就检察长、检察官兼任法治副校长制度来说，首先，应明确工作的时间和条件，平衡好目前工作和法治副校长工作的任务量，不要做出超负荷的要求，避免对待法治副校长工作随意敷衍，效果较差。细化考评细则，要求法治副校长做好年度述职工作。同时，要制定好相应的奖励机制，对于工作突出、成果显著的人员应当给予表彰、奖励等，可以会同教育部门联合进行。其次，应加强法治副校长的业务培训，使法治副校长尽快了解相关制度、学习合适的教学方法，虽然他们都是法律专业人员，但是要结合未成年人教育以及特殊的法律事务，还是应当进一步地学习，提升法治副校长的业务能力，使其快速适应工作角色。最后，对于法治副校长，要提供适当的经费补贴，特别是担任偏远地区、学校法治副校长，了解其具体需求，保障其履职所需。

（三）创新教育方法，探索学生乐于接受的形式

在教学模式上，在法律条文和知识传授的同时，应注重动态教育，传达从立法到执法过程的精神内涵，培养学生对于目前法律的规范认同，把握正确的价值观念。不仅应当培养学生知法，以促进其守法，更要培养对法律的崇敬之心，对法治建设的认同感和参与感。

在法治教育开展的形式上，要运用新的灵活的方法。首先，要运用网络平台，充分发挥线上学习效用。可以由法治副校长组织参与录制时长较短的法治教育视频，可以让学生在空闲时间观看。其次，要以实践为中心，避免讲师在台上“唱独角戏”的情况。要以学生乐于接受的形式进行实践探索，比如开展模拟法庭活动，或者法律咨询的形式，让学生真切体会到法治建设其实就在身边。最后，应当结合互联网大数据背景，增加趣味性和互动性的教学模式，及时听取学生的想法，做好法治教育评价。可以结合目前正在流行的科技，让学生置身人民大会堂听取有关立法的提案，感受立法过程的神圣性。［6］

（四）加强合作交流，推动制度全面普及

为了全面推进检察长、检察官担任法治副校长的实施，依托各地的检察机关之间的相互合作，可以同时联合搭建平台进行交流合作，不同地区可以相互借鉴经验。如果能够形成专门的协会或者形成特定的会议制度，不仅可以通过实践来促进规范的形成进而完善该制度，也能够更好地落实在全国范围内普及法治副校长制度的要求。利用大数据统计技术将各地报上来的数据进行实时记录，形成“数据云”，以便于协调各地法治副校长的配备。