校外培训机构行政法律规制现状与实践研究——以N 自治区为例

吴明霞 贾志敏

内蒙古工业大学，内蒙古 呼和浩特 010051

一、校外培训机构行政法律规制概述

我国对校外培训机构的治理措施在逐步加强，例如，在教育部发布的《对十三届全国人大五次会议第2617 号建议的答复》指出，允许非学科类校外教育机构在社会上开班立学，体育、美育等校外培训机构是其主要组成部分。［1］教育部指出，通过对校外培训机构的严格治理，语数外等学科类培训机构的开设数量大大降低，但是美育、体育等非学科类培训问题开始逐渐凸显出来。教育部对校外培训机构的治理措施仍在继续，要求消防部门对校外培训机构的场所的消防安全管理进行严格把控与检查，对培训时间和价格区间等作出了较为详细的管理标准。美育、体育等艺体类教育培训机构可以自主选择登记为非营利性机构或营利性机构。［2］艺体类培训主要是为了培养学生的兴趣爱好，与学科类培训机构存在着较大的区别，应当从属于我国民办教育管理范畴。但教育部指出，艺体类培训机构应当坚持其培养学生全面发展的初衷以及公益属性，避免出现过度追逐利益，甚至获取暴利的情形。在将来，教育部会继续严格管理校外培训机构，通过对校外培训机构进行定期检查、资格筛查等方式，构建校外培训机构白名单，认真落实“双减”政策以及有关政策文件要求，对校外培训机构的开展进行监督和引导，努力发挥其培养学生全面发展的教育补充作用，为学生全面发展服务，从而促进我国青少年身心健康正常发展。

二、校外培训机构行政法律规范现状

自2018 年以来，我国为了整顿校外培训机构有关预收费制度、消防安全管理制度、从业人员条件管理以及违规开展培训等多种情况，出台了相关中央法规以及地方法规，对依法管理校外培训机构提供了法治基础。

（一）中央法规实证研究

截至2022 年11 月，检索到有关校外培训机构的中央法规25 部，地方法规534 部。2018 年以来，为了响应国家政策与号召，实际减轻青少年学生的压力，中央与各省市印发的法规总体上呈逐年增长的趋势。［3］法规中，从校外机构的设立举办到场所设置，监管措施到专项整治都提出了意见要求。对切实保障家长们的合法权益，推进青少年健康成长、全面发展起着有益作用。

在中央法规中，国务院办公厅针对一些校外培训机构利用家长对孩子抱有高期望的心理，开展以“应试”为导向的培训，严重违反了青少年的身心发展规律和教育准则，增加了中小学学生的学习压力，增加了家庭负担，破坏了良好的教育生态的情形，经国务院批准，印发了《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》（国办发〔2018〕80 号）（以下简称《意见》）。《意见》中，从对校外培训机构的总体要求、设置标准、审批登记、培训行为、监督管理等多方面提出明确的意见。《意见》指出要坚持立德树人、发展素质教育，规范分类管理，形成校内外协同育人的良好局面。针对存在安全隐患、超前培训、安全隐患等明显问题提出了一系列措施，对推动校外培训机构形成行业自律，加强自我监管和减轻学生课外负担具有重大的意义。明确指出在规范校外培训行为的同时提高校内教育的教学质量，加强中小学校的育人能力，努力从根本上解决“培训热”的问题。2022 年5 月17 日教育部办公厅、应急管理部办公厅印发《校外培训机构消防安全管理九项规定》中指出，校外培训机构管理中的消防安全问题受到了广泛的关注。一方面，校外培训机构的服务对象为众多的学生，人数多且集中，驻留时间长，而且一旦发生火灾，逃生自救能力不强，安全得不到保障；另一方面，不少的教育培训机构会出现看重利益而忽视安全的情况出现，未经有关行业部门审批登记，场所设置不符合安全条件，存在电气火灾隐患，未按照规范标准设置消防器材等问题都可能会导致火灾的发生。对此，需要进一步强化消防安全管理要求，压实培训机构消防安全管理责任。提升消防安全管理水平，有效保障学生的生命安全。2021 年10 月21 日，教育部等六部门发布《关于加强校外培训机构预收费监管工作的通知》，就加强校外培训机构的预收费监管工作作出进一步部署。严防妥处“退费难”“卷钱跑路”等问题。值得关注的是，提出校外培训机构要严格执行教育收费公示制度，学科类和非学科类校外培训机构预收费应全额纳入监管范围，包括通知发布前已经收取，单位完成培训的预收费资金。这样一来，不仅可以维护未来报名参加培训的家长们的切身利益，也可以维护已经参加培训的家长们的切身利益，给家长们多提供一分保障。

（二）地方法规实证研究

纵观我国关于课外培训机构的相关法律法规，目前已有366 部地方工作文件和168 部地方性规范文件。数据显示，在2018 和2021 年发布的地方性法规的数据为最多，可以表明各省在相关政策的重视程度以及落实的道路上逐步成熟。

N 自治区人民政府为进一步落实国务院办公厅印发的《意见》，在2018 年12 月18 日发布了《N 自治区人民政府办公厅关于规范校外培训机构发展的实施意见》，建立了N 自治区关于课外培训机构的地方性法规。在这个地方性法规中，N 自治区人民政府指出要进一步严格校外培训机构审批登记流程，切实规范校外培训机构秩序，强化对校外培训机构的日常监管，要通过多种措施提高校外培训机构的开展质量。［4］在法规中强调，校外培训机构应当以培养中小学生的兴趣爱好、实践能力、劳动能力、创新能力等为目标。通过依法开展相关活动提高中小学生综合素质。严禁出现培训时长过长，超前于学生身心健康发展的培训内容。严禁与应试教育挂钩、与招生入学挂钩。此外，N 自治区的市场监督管理局表示未来将进一步加强学校周边食品安全监督，避免出现食物中毒问题。加大对校外培训机构收费情况的检查力度，避免出现暴利营业。进一步检查教育培训机构是否与应试教育挂钩，加强对招生广告的监督和治理。2019 年5 月15 日，H 市人民政府办公室印发《关于＜H 市规范校外培训机构发展的实施方案＞的通知》，目的是做到将国务院印发的《意见》层层落实，给当地培训机构提出更加具体的管理要求，方便H 市范围内的培训机构了解政策、规范本身。发布实施方案后，在2019 年9 月，H 市又召开校外培训机构全流程监管工作推进会。要求各有关部门要深刻认识到推进“双减”工作的重要意义，鉴于“双减”政策发布对家长、孩子有真切的好处，需要继续把这项工作摆到突出位置。教育部门作为牵头单位，要与其他主管单位积极沟通，密切配合，凝心聚力将监管工作落实到位，加快形成校外培训机构“全流程”的监管工作。要求坚持树立双减工作共同意识，确保监管工作的有序进行。2019 年5 月16 日，N 自治区X 盟行政公署办公室印发《X 盟校外培训机构发展实施意见》，主要下达国务院办公厅发布的《意见》，并且结合X 盟实际特点作出部署。［5］建立N 自治区X 盟内关于校外培训机构的联席会议制度，组成成员单位建立健全全盟校外培训机构动态信息库，及时搜集整理发布各类校外培训机构信息及其业务信息，准确掌握并充分共享全盟校外培训情况。组织有关部门和单位对存在问题的机构进行专项治理，引导、支持培训机构健康发展。联席会议应当坚持“双减”政策精神，以提高中小学生综合素质为目标，坚持问题导向，维护培训市场秩序。N 自治区在专项治理，整顿培训机构进程中，结合当地实际还针对审批流程、设置标准等各项事务作出意见、通知，推进规范培训机构的整个过程。

三、校外培训机构行政法律规制实践现状

N 自治区人民政府广泛听取群众意见，将群众反映的课外培训机构乱象问题进行了良好的治理，并将其列入了省级层面的办实事任务清单，确定了切实可执行的工作实施方案，对于落实双减政策，提高中小学生综合素质，增加教家长对于教学工作的满意度有了明显成效。

（一）N 自治区校外培训机构数据现状

据全国校外培训教育监督与服务综合平台数据显示：截至2022 年12 月，N 自治区共有校外教育培训机构2814 家。在12 个盟市中，H 市60 家、B 市283 家、W 市241 家、C 市732 家、T 市275个 家、E 市635 家、L 市163 家、Y 市223 家、D市25 家、X 盟147 家、G 盟11 家、A 盟64 家。培训类型以非学科类培训为主，在2814 家培训机构中，仅22 家为学科类培训机构，其余都是舞蹈、音乐、美术等非学科类培训。N 自治区严格落实中央“双减”工作部署，全区义务教育阶段学科类校外培训机构由两千多家压减到22 家，压减比例为99．81%。提高课堂教学质量，制定印发初中12 个学科、小学9 个学科教学基本要求，推进课堂教学减少负担提高质量。印发《义务教育阶段学科作业设计与实施指南》，优化作业管理，督促义务教育学校制定课后服务实施方案，构建切实可执行的课后服务体系，实现了义务教育阶段学校100%提供课后服务，并且课后服务达标率高达100%。同时，师德师风建设方面，共查处违规师德教师54 人，违规失责行为主要是违规收受礼品和有偿补课。不难看出，“双减”政策出台后校外培训机构的数量可谓是大大减少，且线下学科类机构更是少之又少。经过各部门的努力，校外培训机构出现问题的数量大大下降，“双减”政策在校内得到了落实，教育工作也得到了公众的高度支持和认可。推动了家校共育等良好教育氛围的形成。

（二）N 自治区校外培训机构专项治理

2020 年6 月1 日起，N 自治区教育厅等各部门联合组成5 个工作组，要求各盟市开展专项实地督查，严厉杜绝在校外参与培训机构授课行为。针对中小学教师课上不讲课，校内不讲课，而在校外培训机构讲课，诱导学生参加课外培训机构等行为进行了严厉的查处。

N 自治区A 盟教体局、公安局、市场监督管理局等部门组成联合督导检查组，通过各种调查方式对部分外校培训机构的收费标准、培训内容等检查。促使有些学科类培训机构实现转型，同时加大对非法培训机构的查处力度，制定相关制度进一步加强约束和管理。A 盟左旗制定校外培训机构预收费管理办法，启用教育培训机构信息管理系统，100%实现了校外培训机构在托管银行进行收费，避免“退费难”“卷钱跑路”等情况的发生。还组建了社会监督员队伍。到去年12 月，共关停15 家无相关资质、无营业执照的校外培训机构，公布黑名单5 家。N 自治区H 市S 区创业路可谓是课外教育培训机构较为集中的路段，H市教育局、S 区教育局联合公安、消防、市场监督管理局等多家部门对于校外违规培训机构进行了集中的清理与整治。在检查中，发现一些培训学校只有营业执照，但并没有办学许可证，在机构的授课教室中也张贴着各义务教育阶段的学科类招生广告，由此可以看出这家机构在进行学科类培训。但从机构牌匾内容以及教室的装修风格看都会给人是一家美术培训机构的错觉。而且，机构内的补习内容出现超范围，超前培训的情形，包括奥数培训等。在设置标准上，也并未达到教育培训机构的设置标准。比如，依照规定培训机构应设置在1 至6 楼，但该机构位于8 楼，明显不符合标准。另一家培训机构，因其面积不够，未达到教育机构的设置标准，存在违规办学行为。针对以上情形，S 区教育局对这家培训机构下发了停办通知书，向社会面发布了《告家长的一封信》，提醒家长们不要将孩子送到该机构进行培训。N 自治区T 市市委、市政府也高度重视该政策的落实情况，制定出台了《T 市校外培训机构专项整治工作方案》，同时联合人社局、民政局、公安局等开展了校外培训机构专项整治联合行动，建立了切实可行的工作方案。通过互联网端对家长加强宣传和引导，比如在“T 市教育”公众平台公开发布《致家长的一封信》，在电视台宣讲“双减”政策、聘请“双减”社会监督员等方式，秉承“校外治理、校内保障”的工作思路，通力协作，形成了监管合力。

综上所述，我国越来越重视对校外培训机构的整治，整顿培训乱象有利于推动义务教育学校课后服务全覆盖，缓解家长对培训机构的依赖，使家长理性看待培训机构，而不是盲目追求。也加强了政策宣讲解读，引导校外培训机构依法依规，诚实守信地办学，而不是继续违法办学，追求利益。切实做到了维护社会和谐稳定，为校外培训机构健康发展营造了良好的氛围。