审计工作报告视角下的财税改革问题研究

陶婷

摘要：审计是党和国家监督体系的重要组成部分，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。审计工作报告是国家审计推动完善国家治理的重要途径，也是我国预算管理制度和监督制度的重要组成部分。文章采用文本分析法梳理了2020年度 31省市的审计工作报告，发现在财税改革领域面临着诸多的问题，如财政预算绩效管理水平有待提高、部门预算编制执行不够到位、减税降费效果不明显等。针对这些问题，建议从“财政资金”入手提升绩效管理水平，从“执行效率”入手细化预编制执行，从“营商环境”入手切实落实减税降费。

关键词：审计工作报告；文本分析；财税改革

一、引言与文献综述

审计是党和国家监督体系的重要组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量，审计监督分为合规性监督和绩效监督，为其他类型的监督提供了有力支持，有助于与人大监督、社会监督等形成合力。2021年6月，审计署发布了2020年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告，2021年7月至9月，各省市相继报告了2020年度本级预算执行和其他财政收支的审计情况，截至2022年3月，2020年度31省市审计工作报告已全部公布。审计工作报告是指审计署依法受人民政府委托，向人大常委会报告关于审计年度预算执行和其他财政收支情况的载体，揭露内容丰富且详细的财政审计信息，覆盖财税政策、预决算编制与执行、财政管理以及政府间财政关系的诸多方面，其不仅对于评估与判断政府对人民的责任至关重要，也是审计署每年展示审计公开成果的一个重要窗口。

从审计的内涵及职能来看，田开友、李西泠（2014）认为审计工作报告制度的确立既可以帮助各级部门掌握本级政府财政资金的运行情况，还能够确保国家权力机关更好地行使预算监督权，同时也能够使社会大众评价政府财政资金的使用情况和运营效果；刘子龙（2022）认为当前我国的审计工作主要包含两个方面：一是对我国经济的监督作用；二是审计还需要发挥对经济活动的评价作用。

从以审计工作报告为依托的各类问题来看，肖振东、吕博（2013）以1995年以来的18份年度审计工作报告为研究对象，以中央预算执行为主线深入剖析了原因及问题，不断深化预算管理制度和完善财政改革机制；郑小荣等（2018）整理分析了2001-2016年的16份审计工作报告，运用文本分析对审计结果公开文本进行了情感分析，揭示了审计结果公开文本背后的政府情感倾向；姜爱华、杨琼（2020）以2000-2018年度19份审计工作报告为样本对象，运用文本分析对历年审计工作报告进行关键词提取，并运用了LDA主题模型，阐述了预算审计监督的变迁逻辑及其彰显的“中国特色”。

由此可以看出，针对审计工作报告中的问题，大多数学者的观点主要侧重于两个方面，一是侧重于财政审计及审计工作报告制度建设的相关问题；二是侧重于借助多年度中央审计工作报告来揭示问题，但现在研究主要集中在全国层面或者选取某个问题展开研究，关于地方审计工作报告的分析和各省市间财税改革问题的研究较少。基于此，本文从2020年全国31省市审计工作报告入手，通过文本分析得出各省市共同存在的财税改革问题，并有针对性地提出相关建议。

二、2020年各省市审计工作报告综合分析

随着我国经济实力的不断提升，审计在不断地完善其具体规划和重点项目，审计工作报告作为上年度审计公开成果的重要依托，在框架结构、写作方法、具体内容、整改建议等方面也应该进行优化，由此体现审计在国家治理中发挥的重要作用。从中央层面来看，年度审计工作报告主要有预算执行情况的整体评价、审计发现的主要问题、重大违法违纪线索情况、强化中央财政管理和预算审计的建议等四方面构成，其围绕党和国家工作中心，以中央预算执行为主线，突出反映中央财政管理中存在的问题，并深入分析原因，推动财税改革和预算管理制度的不断深化。

通过横向比较各省市审计工作报告内容发现，虽然各省市审计工作报告篇幅长短不同，但是都遵循相同的结构。首先，以综述的形式介绍本年度审计整体情况；其次，对各个重点领域的审计结果逐个梳理；最后，针对审计结果公开中存在的问题提炼建议，因此将审计工作报告从篇幅上分为以下三部分，综述、审计情况和审计建议。综述主要分为两个部分，第一部分是审计署汇报当年度审计项目总体概况。第二部分是从审计结果和后续整改的角度对本级预算执行情况进行综合简述，综述篇幅所占不多，占比在4%～18%之间，平均占比为10.72%。审计情况主要由预算执行情况的客观评价、审计发现的主要问题和重大违纪违规线索情况三部分组成，其作为报告的主体部分，篇幅较长，占比在67%～88%之间，平均占比为78.63%。审计建议作为审计工作报告的总结和展望，占比在7%～14%之间，平均占比为10.66%（见图1）。

三、2020年各省市审计工作报告中的财税改革问题

从上述对审计工作报告的综合分析来看，各省市较好地完成了各项财政收支工作，而且随着社会经济的发展，审计工作报告的内容和结构也日趋丰富规范，但与此同时，在财税管理体制和部门预算执行等方面尚存在一些不足。鉴于本文重点研究财税改革领域的问题，所以阅读采集完31篇审计工作报告后，择取了七个相关的高频词语，并检索出了存在该类问题的省份。为了确保词频均值的客观性和准确度，本文将分母统一设置为审计工作报告总份数，分子为此类词条出现的省份个数（即无论词条在该省份中出现几次都定义为一次，只求出现该词条的省份个数相加之和），词频均值 = 出现该词的省份审计工作报告数之和/ 总报告数（31份）。通常情况下，词频均值越高，表示这类问题越重要，由表1可知，七类词条的词频均值排名前三的分别是财政绩效管理（0.65）、财政预算编制（0.39）、减税降费政策效果（0.32），所以下面重点研究财政绩效管理水平有待提高、部门预算编制執行不到位、部分减税降费政策效果不明显这三类财税改革问题。

（一）财政预算绩效管理水平有待提升

近年来，各省市的财政部门越来越重视提高预算绩效管理水平的工作，但据审计工作报告中的审计情况来看效果并不明显。一是财政资金管理使用上仍存在“重投入轻管理、重支出轻绩效”的思想，对于预算绩效管理水平高低缺乏正确的认识，并未明确掌握预算绩效管理对于财政资金使用的重要意义，所以没有形成“重绩效”的理念。二是有些单位未制定部门项目库管理等相关制度，填报的预算绩效目标内容不规范不完整，设定的指标不细化合理，导致单位部分项目资金达不到绩效要求，资金使用效率低。三是绩效管理评价标准的设置不够科学，仅采用定性表述，绩效评估衡量方式粗浅，应量化指标未量化，缺乏完整的绩效评价机制体系和监控评价规范合理的第三方机构。

（二）财政预算编制执行不到位

各级政府部门每年给人大常委会汇报的预算草案情况，通常按照功能划分从而罗列收支总数，对具体项目不做精细分类，表现为“外行看不懂，内行看不清”。在预算编制过程中，许多省市受多年支出基数的影响为了减轻工作量，仍沿用“基数+增长”这种旧模式，预算执行链条长、环节多、涉及面广，导致财政违规和专项资金收支不规范的问题屡屡发生。此外还有个别部门在年初编制预算时采取打捆分配的方法，私自预留一定比例的灵活资金，造成预算资金安排与实际支出不匹配，严重削弱了预算执行的严肃性。

（三）部分减税降费政策效果不明显

减税降费一直是实施积极财政政策的重要内容，是党中央为深化供给侧结构性改革、推进经济高质量发展而作出的重大决策部署，是减轻企业负担、激发市场主体活力的重要举措，但就目前结合审计工作报告来看效果并不显著。问题在于减税降费专项审计方式较为滞后，仍局限于向下级部门调阅报表信息完成审计情况统计，属于事后审计，没有将审计贯穿于整个减税降费过程；又加之审计过程综合性强、范围广，涉及财政、税务和民政等各部门，但部门之间关联性不强、沟通交流不高效顺畅，导致部分税收优惠政策未得到充分利用，不能让减税降费的优惠举措真正发挥实效。

四、優化财税改革的对策建议

财政是国家治理的基础和重要支柱，党的二十大报告中提到，“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”，因此，研究审计工作报告中的财税改革问题具有重要意义。针对各地区审计工作报告中存在的财政绩效管理水平不高，财政预算编制执行不到位，减税降费效果不明显的问题，从以下三个方面提出优化建议。

（一）提升财政管理绩效水平，促进财政资金提质增效

全面提升财政管理绩效水平。各级单位和行业主管部门要积极采取有效管控措施，转变“重支出、轻绩效”观念，切实强化绩效管理问责机制建设，牢固树立“花钱必问效，无效必问责”的理念，坚持全口径预算原则，将政府全部收入和支出纳入预算统筹安排，科学编制四本预算和三年滚动规划，做到预算一个“盘子”，收入一个“笼子”，支出一个“口子”，努力增强财政绩效管理意识。

促进财政资金提质增效。当务之急是要建立完整的绩效评价机制体系，一是需要调动所有相关部门协调配合，由各部门遵循“求同存异”原则，制定出定性与定量相结合的评价标准，合理设置绩效评价标准权重，使绩效管理目标具有针对性，各省市在适用公平原则的前提下，可依据自身经济等其他条件拟定相关评价指标，并要求指标结果能与其他省市进行横向比较，将财政绩效管理水平由静态化向动态化体系转变。二是要建立第三方监控管理机构，对项目开展预算评价，做到事前、事中、事后各环节事项有迹可循，形成财政绩效管理的刚性约束。三是要将财政绩效管理评价结果及时录入各省市财政部门网站，公开透明地展示给社会各界从而设置等级奖惩机制，对绩效评价结果等级高的相关部门和项目在财政资金安排上优先保障，对等级较低的地区部门进行财政资金削减，从源头上推进预算和绩效一体化。

（二）细化预算编制执行，全面提高执行效率

规范细化预算编制执行。针对预算编制不够精细的问题，要从两个方面去改善，一是将年度预算调整为季度预算，减少因突发情况所做的收支预算调整，彻底摒弃“基数+增长”这种旧的管理模式，坚持公开公正的无差别动态性原则，实时根据各个项目的完工进度去调整财政收支规模的大小，建立标准化的定额项目预算，实现真正意义上的“零基预算”，提高财政资金配置的整体效率。二是要扩充预算编制人才队伍，将大类的收支项目按照资金的用途和功能逐类细化，确保部门必办事项编入季初预算，提高部门预算编制的准确性。

全面提高执行效率。针对专项资金使用情况所存在的问题，一方面，要增强预算执行的严肃性；另一方面，要规范预算收入和支出，提高执行效率。要及时清理预算未执行和结转结余资金以及单位实有账户积累资金和长期挂账的应收款项，除突发性事件必需的开支，不能预留多余的灵活资金，保证预算资金安排与实际支出相匹配，而且预算一经确定批复后，严禁预算零星追加，提高预算安排准确性，维护预算执行严肃性。其次财政部门应科学组织预算编制，建立健全项目滚动管理机制，根据预算年度各类财政支出运行状况和变化情况，分别建立公用专项支出滚动预算、社保发展专项支出滚动预算、转移支付滚动预算等，优化对市县的转移支付制度，系统安排重大基础设施建设和重点民生领域支出的资金，致力提升预算执行的均衡性、有效性，从而提高预算项目执行效率。

（三）切实落实减税降费，不断优化营商环境

切实落实减税降费。一是要将减税降费政策与公平税负结合起来，“十四五”时期，要保持宏观税负整体稳定，税负结构进一步优化，税负更加公平合理，中小企业、个体工商户以及欠发达地区，新兴产业、高端制造、高技术领域行业，税负要适度降低，对能源领域、消费领域、不同收入人群，税负要有增有减。二是要将减税降费政策与共同富裕战略结合起来，要坚持在发展中保障和改善民生，坚持鼓励创新致富，要调整完善资本所得的税收政策，降低中低收入和普通消费者的税收负担，增加高收入和高消费群体的税收负担，妥善处理好资本、劳动、消费之间的税负关系。

不断优化营商环境。一是要继续完善初次分配、再分配和三次分配之间的关系，加强税收、社会保障和转移支付等方面的调控和精准。在初次分配时首要注重效率，以进一步完善要素市场化配置机制，完善税收制度，加大税收、社保、转移支付等调节力度并提高精准性；在再分配方面，要更加注重公平，以进一步完善再分配机制，促进基本公共服务均等化；税制方面要加强对收入分配的调控，以进一步完善个人所得税制度。三次分配要鼓励社会互助，进而有效引导高收入人群與企业回报社会。二是要把税收减免和优化税制结构相结合，从经济发展的需求出发，对税种的设置进行科学深入的研究，尝试通过合并、开征和完善等方式，优化税种，简化税制，使税收保障更有力，职能配置更合理，调控效果更好，从而进一步优化营商环境。

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（作者单位：兰州财经大学财税与公共管理学院）