河南省际交界区域协同发展经验与发展机制研究

摘要：推动省际交界地区高质量协同发展，已成为当下区域经济发展的重点和难点。在推动交界区域协调发展中，国内外进行了诸多实践探索，形成了一系列可借鉴、可复制的宝贵经验。新发展格局下，如何推动我国省际交界区域高质量协同发展，建立健全省际交界区域协同发展机制是关键。文章在借鉴国内外推动区域协同发展经验的基础上，从建立健全省际交界区域合作发展机制、错位互补发展机制、基础设施互联互通机制、省际会商机制、公共服务共享共建机制、竞争有序的协同机制等六个方面进行了系统研究。

关键词：省际交界地区；高质量协同发展；协同发展机制

为推动区域协同发展尤其是省际交界地区高质量发展，国家先后出台了多部相关文件进行指导，特别是实施区域协调发展上升为国家重大区域发展战略后，省际交界地区发展取得了一定成效，总结这些好的经验做法，将有助于更好地推动省际交界区域发展。

一、欧盟和美国构建边界区域协同发展机制取得的经验

（一）欧盟强化国际科技合作推动科技创新

为适应创新资源在全球范围内加速配置的趋势，不断强化科技创新合作已成为提升区域竞争力和加速创新集聚的重要途径，欧盟经过多年探索实践已经建立起较为成熟的国际科技合作机制。一是加强顶层设计。为促进成员内部研究与创新，欧盟不断完善成员国之间的合作机制，坚持公平与互惠的原则。在开展成员国外部合作时，坚持双边路线，共同承诺实施框架条件。二是抱团应对全球挑战。欧盟各成员国为应对气候变化、流行病、生物多样性危机等全球性挑战，不断建立多边研究与创新合作伙伴关系，共同寻找应对方案，协同开展绿色和数字化转型。三是开展多谱系科技合作计划项目资助。为实现协作共赢的发展目标，欧盟推出了“地平线欧洲”（Horizon Europe）计划、“第三个欧盟卫生计划”（The third EU Health Programme）、“凝聚基金”（Cohesion Fund）等多谱系科技合作项目。四是优化国际科技合作治理体系。为便于开展国际科技/科研合作，欧盟推出“Weave”协议，当来自两个以上国家的科研人员联合申请课题时，科研团队只需要选择其中任何一国的科研资助机构作为牵头单位，由牵头单位单独对项目申请进行评审，评审结果公认，用于他国非牵头单位批准预算。

（二）美国推动落后地区协调发展的经验

美国的西进运动就是其推动区域协调发展的典范，为解决西部地区落后的问题，美国采取了一系列措施最终实现了均衡发展。一是组建开发区。在统筹谋划区域发展时打破现有行政区划，由上级政府统筹谋划组建经济开发区，开发区对落后地区进行全方位治理。二是加快基础设施建设。大力开展交通运输基础设施建设，全力推进铁路网和公路网建设，完善区域经济社会物流运输体系。三是设立权威区域管理机构。如为解决田纳西河流贫穷落后问题，1933年5月专门成立田纳西河流域管理局，由罗斯福总统直接领导，负责该区域的综合开发。四是实施税收优化。一方面，政府对北部发达地区多征税，把增量部分转移支付给落后地区；另一方面，使用一系列财政融资政策引导企业向不发达地区投资，在税收、补贴、信贷等方面给予企业政策支持。五是注重劳动力转移和绿色环保。一方面，通过高科技中心和高等教育投资不断优化落后地区的人力资本；另一方面，在促进落后地区发展中不断强化对生态环境的保护。

二、我国省际交界区域协同发展的经验做法

（一）长三角区域平台经济一体化治理经验

2022年，长江三角洲地区生产总值290289亿元，区域内所有区市的经济体量均达到了千亿以上，是我国平台经济发展最活跃、创新能力最强的区域之一。为推动长三角平台经济治理一体化，2019年12月国家出台了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，经过几年努力实践，逐渐发展探索出一条一体化治理的特色路径。一是切实践行共建共治共享的社会治理理念。一方面，长三角将法律监管作为社会治理的手段，在执法中秉持依法监管原则，坚持“法无授权不可为”和“法无禁止即可为”原则，促进平台创新发展和有序竞争；另一方面，秉持“包容创新”与“审慎监管”，建立“亲”“清”政商关系。二是统一规范平台经济规则。围绕平台经济共性特点制定通用型规则，推动治理模式由“一地一规，一业一策”的地方性、专用型模式向通用型治理模式转变，促进平台经济规则的统一，提升市场准入的公平性。三是强化平台经济数据共享。一方面，共同制定长三角统一的平台经济主体数据、交易数据、监管数据和信用数据交互共享标准；另一方面，共享电子取证系统应用资源，建立完善跨区域电子取证协作机制，发挥数据集合效应，推动相关数据互联互通。

（二）粤港澳大湾区协调发展的实践经验

近年来，粤港澳大湾区在协同创新、同城化建设等方面不断实践探索并取得了良好成效。截至2022年2月，该区域GDP达到12.63万亿元，在推动区域协调发展中具有典型的示范带动作用。一是加快推进同城化发展。粤港澳三地积极推进基础设施互联互通、制度对接及规则衔接，有力地推动了粤港澳大湾区同城化建设，为区域协同创新奠定了坚实基础。二是积极探索“共享创新”新模式。不断强化各区域之间的创新要素流动、创新主体合作和创新成果共享，不断推进城市和区域、产业和企业創新一体化，逐步形成了独具特色的“共享创新”新模式。三是“软”“硬”联通提升一体化水平。粤港澳三地积极推动各类基建连接、机制对接、规则衔接，提升市场一体化水平，实现跨境协同创新，推进区域深度合作。

（三）甘肃构建多民族互嵌型社区推动省际交界城镇发展

甘肃同内蒙古、新疆、宁夏、青海、陕西、四川多省接壤，甘肃狭长的地形决定了省际交界地带不但是其重要的区域版图，更是多元民族、宗教、文化、社会体系等共生、碰撞、交流、杂糅的集成区域，是甘肃构建和谐民族关系、统筹区域协调发展的重要区域。甘肃省际边界地区作为特殊的地理单元，大部分处于“核心—边缘”行政空间格局的外围，是实现区域统筹发展、构建和谐民族关系、培育中华民族共同体意识的难点和突破点。以甘南地区为例，其省际交界城镇的社区皆为多民族互嵌社区，其多元民族宗教共生的社会人文特征明显，形成了居民呈“插花式”分布的空间格局。随着社会发展该区域实现了政府治理、社会调节、居民自治的有机融合，走出了一条因地制宜的民族互嵌型社区发展道路。

（四）渝鄂湘黔四省携手推动武陵山区域协调联动发展

武陵山区东临两湖，西通巴蜀，北连关中，南达两广，区内聚居着汉、土家、瑶、苗、侗等民族，为推动武陵山区域协同发展，渝鄂湘黔四省开展了诸多合作。一是建立政务服务“跨省通办”战略合作关系。2021年2月，湖北、湖南、贵州、重庆四省七地通过政务服务事项“跨省通办”“多地联办”赋能政务服务创新，实现了政务数据共享交换，既打破了地域行政壁垒，又优化了营商环境。二是建立渝鄂湘黔四省市武陵山片区乡村振兴合作联席会议制度。已达成《2021年湘鄂渝黔四省市政协助推武陵山片区乡村振兴合作联席会议恩施共识》《2022年湘鄂渝黔四省市政协助推武陵山片区康养产业发展合作联席会议石柱共识》等重要共识，共商片区乡村振兴大计，共谋区域协同发展良策。

（五）苏浙皖三省携手推进长三角电力“一体化”发展

浙江省湖州市、江苏省宜兴市、安徽省广德市全方位推进电力规划、用电服务、电网互联“一体化”，提高省际交界区域电力交换和供应保障能力。一是实施一体规划。湖州、无锡、宣城三市联合建立区域“协同规划、协同建设”机制，协作推进配电网存量冗余分析，提高省际边界地区供电可靠率，打通跨省电力“断头路”，共建“电力金三角”。二是促进服务共享。统一三地电力通办标准，融合各渠道客户档案、办电、交费、积分、充电等数据资源，依托“网上国网”App，打通事项办理线上平台，打造复杂业务跨省全流程“一窗通办”模式。三是推动互联互通。以提升能源调度能力和电力安全水平为目标，深入推进配网线路跨省互联互通，提高边界地区配网联络率和供电能力，将偏远地区配网线路劣势转化为多元融合配电网发展的优势，省际边界客户年平均故障停电时间从1.2小时减少到42分钟。

三、河南省际交界区域协同发展机制的构建

（一）建立健全省际交界区域合作发展机制，深入开展省际交界区域合作创新

强化区域合作实施区域协调发展战略是贯彻新发展理念构建新发展格局的重要组成部分，不断推进区域合作是省际交界区域加快发展的必由之路，当前省际交界区域合作发展机制还不完善，还很难适应新发展格局对实施区域协调发展的战略要求。一是主动融入京津冀协同发展。在河南省际交界城市中，焦作、新乡、安阳、濮阳、济源五个地区地处河南北部，融入京津冀协同发展具有一定的区位优势，应该主动抓住这个机遇。以安阳为例，安阳作为河南省唯一被纳入京津冀一体化协同发展的城市，是中原经济区对接京津冀、衔接环渤海的重要门户，应借助这个优势依托自己的资源禀赋主动融入京津冀协同发展格局，其他地区要创造条件，做好产业协调配套，尽最大努力搭上京津冀协同发展的快车。二是强化省际交界地区城市间交流合作。要完善区域合作机制，就要加强系统上下联动和部门间协调配合，处理好国家中心城市、区域性中心城市及其他各类城市之间的关系。重点推进晋陕豫黄河金三角、晋冀鲁豫交界区、丹江口库区及上游区域、豫鄂、沿淮等区域合作。三是积极推动省际边界融合发展机制创新。积极推进交界区域发展改革、规划、交通、产业、生态、投融资、引资引智等方面的合作，跳出现有行政区划，成立省际交界区域合作发展基金，该基金专项用于省际交界区域跨省市各项基础设施和公共设施及服务的投入，从而解决区域高质量合作发展中的疑难问题。

（二）建立错位互补发展机制，推动发展规划衔接

加快省际交界区域发展必须树立“区域一盘棋”思维，要依托交界地区各自区位交通、资源禀赋等优势，创新工作思路，不断调整优化区域内产业空间布局，推动各类产业项目向交界区域内产业集聚区转移。一是坚持统筹规划。省际交界区域要确定合作发展的整体目标及主要发展领域，共同编制交界区域高质量协同发展规划，从产业布局上做到整体协调。二是做好规划衔接，建成多层次区域合作协调机制。各交界区域市、县（区）政府要积极申请把编制省际交界区域高质量合作发展规划列入本省五年规划重点支持计划，主动加强与国家和省级主体功能区规划、国家重大发展战略的有效衔接。三是打造特殊产业集群。本着优势互补发展原则，各地市要立足區域产业优势，充分发挥已有国家级和省级产业集聚平台的作用，重点做好省际交界区域产业对接、合作和转移，建立健全区域产业链供应链体系，打造各具特色、相互赋能、梯次布局的现代产业集群。

（三）建立区域基础设施互联互通机制，构建区域立体化交通网络

交通基础设施是否完善对于促进区域经济发展具有重要作用，既要完善区域之间的互联互通，也要推动各项基础设施之间的互联互通。省际交界区域基础社会互联互通要以构筑内畅外联交通体系为目标，重在区域间的互联互通，必须打通省界、市界、县界的“断头路”和“疙瘩路”，不断提升交界区域路网密度和等级。一是夯实交通基础设施建设。以边界县域基础设施互联互通为重点，大力推进交界区高等级公路建设，推动边界县市跨省县县通公路、跨县乡乡通公路，支持县道按国道标准建设并适度享受国道标准资金补贴。二是做好交通基础设施规划对接。不断完善省际交界区域交通基础设施规划和建设对接协调，打造立体交通网，大力发展交界区域多式联运，形成布局合理、功能完善、便捷高效的省际综合交通网络。

（四）完善省际会商机制，健全省际交界地市政府间联席会议制度

省际间会商机制是指为解决跨区域、跨部门的重大事项，需要双方或多方一同研究协调处理或作出决策的事项，是处理省际区域发展不可或缺的一种工作制度，要营造区域一体化的发展环境。一是不断完善省部会商省际协商机制。由国家部委或者某省牵头，建立若干省际协商机制，共同推动区域协同发展，协同发力获得国家支持。二是建立健全国家战略省际会商机制。相关省际交界区域要充分利用这些国家战略机遇，主动融入创新发展，在推动战略实施中实现自身发展。三是建立省际政府间会商机制。交界区域党委、人大、政协及相关职能部门，要积极发挥自身优势，建立跨区域定期协同会议制度，及时解决发展中遇到的各类问题。四是健全民间协商机制。要充分发挥行业学会、协会、商会、智库等民间组织的作用，围绕省际间区域发展的难点、热点问题组织交流，加快要素集聚创新，推动区域协同发展。

（五）推进公共服务共享共建机制，协同优化区域营商环境

推動省际交界区域公共服务共享共建，其核心是“机会均等”，实质是“底线均等”。营商环境既是发展经济的“先棋手”，更是释放市场活力的“稳定器”，建立公共服务共享对优化区域营商环境同样意义重大。一是政府主导推动基本公共服务共建共享。在基本公共服务领域，省际交界区域政府应加强合作，联合推进财政事权和支出责任划分改革，加大对省际交界区域基本公共服务薄弱地区扶持力度，在企业职工基本养老保险、基本医疗保险、义务教育等民生重点领域进行改革。二是不断强化资源共享和创新合作。本着不求所有但求所用的原则，推动省际交界区域科研院所和高科技企业的资源共享；注重科技创新合作，联合申请国家重大科技合作计划，共同推动全国性重大体育赛事和大型科技论坛等活动在区域内举行。

（六）建立统筹兼顾竞争有序的协同机制，破除壁垒妥善处理市场与政府关系

一是打破传统行政隶属思想观念。各省交界区域政府要摒弃“桥头堡”“北门户”“南大门”的传统地域思维，要有整体系统意识，主动融入毗邻发达地区国家战略发展规划，通过产业协作、资源互补、劳务对接、人才交流等不断探索新的合作模式，实现省际交界地区协同高质量发展。二是加大政策支持及财政转移支付力度。支持省际交界地区创新产业协作模式，积极推动区域合作、协同发展等相关政策有效对接。国家及各省要加大对省际交界地区财政转移支付力度和政策性优惠贷款，增强交界区域财政对转移支付资金的自主安排能力，不断提升公共服务的能力和水平。三是推行“飞地+”模式。打破影响发展的各类壁垒，推行“飞地+经济”“飞地+行政”“飞地+共享平台”等发展模式，省际交界区域内抱团发展，经济先发展地区在资金、项目、人才等方面帮扶后发展地区。不断创新干部挂职锻炼学习方式，省际交界区域内领导干部可以互相交流挂职学习。

参考文献：

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＊基金项目：2023年度河南省重点研发与推广专项 （软科学）项目“河南省际交界区域协同发展机制与路径研究”（232400410022）；河南省第九批重点学科建设项目“区域经济学”（豫教高【2018】119号）。

（作者单位：黄河科技学院）