内蒙古民政领域政府购买服务发展对策研究

牛 华

(内蒙古财经大学 公共管理学院,内蒙古 呼和浩特 010070)

一、我国民政领域发展政府购买服务的重要意义

近年来,随着我国社会公共服务体系的不断健全、建设服务型政府理念的不断深入及改革开放后社会组织的不断发展,政府购买服务逐渐成为我国一些地区政府提供公共服务的方式之一,并取得了明显的成效。

政府购买公共服务作为政府公共服务供给的一种新型模式,在中国全面深化改革的关键时期,逐步建立健全政府购买服务制度,是建设服务型政府、推进国家治理体系和治理能力现代化的客观要求。一方面,推广政府购买服务,通过引进竞争机制,有利于打破行政垄断等体制性障碍,推动市场化改革,可以有力促进我国服务业开放,催生大量社会组织等市场主体,助推服务业发展,吸纳更多社会就业。另一方面,就民政本身特点而言,民政是政府履行公共服务和社会管理职能的重要领域,所涉及的社会救助、社会福利服务、优抚安置服务和社区发展、社会组织建设与管理、社会工作服务、扶贫济困、防灾救灾等工作,总体上是为了增进国民福利、服务公众或者特定受益人群而展开的,具有明显公共性和公益性特征,它无疑是最需要和最适合开展政府购买服务的部门。因此,积极地推进民政领域政府购买服务,其对于创新政府职能实现的方式、满足民众不断发展的各类需求,促进社会力量的发展,构建政社合作的多元治理体制,提升社会治理效能方面有着积极的作用和意义。

二、内蒙古民政领域政府购买服务的现状

2014—2018年是内蒙古民政领域政府购买服务工作由起步到发展的重要时间段。就这五年来的发展趋势而言,其发展成效显著,获得了一定的社会影响力,呈现出良好发展态势(见表1)。

表1 2014—2018年间内蒙古民政领域购买服务统计表

(一)购买服务的内容项目逐渐丰富和资金规模日益增长

2014至2018年民政厅从自治区福利彩票公益金中安排共计7400多万元,连续开展了政府向社会组织购买服务工作。从总体的项目类别上看,这几年间主要购买了为部分65岁以上失独、空巢、独居老人提供日间照料、家政服务、康复护理等居家养老服务;为部分社区居民提供家庭教育、心理健康、心理援助等社区社会工作服务;为国贫县的社会救助对象、残疾人、社区矫正人员、优抚对象和受灾群众等特殊群体提供矛盾调处、人文关怀、心理疏导、行为矫治、关系调适等社会工作服务。

其中,社区老人居家养老服务、社会组织孵化及孵化基地运营服务、社区社会工作服务和社区文体活动服务这四项服务内容占比较重。尤其是社区老人居家养老服务几乎占据半壁江山。从这些具体的服务项目可以看出,民政领域购买的服务涵盖基本公共服务、技术性服务和政府履职所需辅助性服务等类别,也体现出政府在教育、文化、法律、体育、医疗、卫生、健康、养老等重点领域的倾向。

(二)受益对象范围和实施地区不断增大

五年来内蒙古民政领域向社会力量购买项目的实施,直接受益群众达到了17万人次,间接受益群众近20万人次。根据各年的项目评估验收结果统计,2014年服务项目直接受益群众达到3.6万多人,受益社区达250个;2015年购买服务直接受益人数达2.5万人,直接受益的社区达130个,间接受益的社区群众近5万人,提升了人们对政府购买服务的认知度。2016年、2017年和2018年也均达到了此规模。同时,服务开展地区也在逐步增加,在五年实践中逐步达成了最初提出的“一年试点、两年扩面、四年推广”的总体思路。自治区民政厅从2014年12月在呼和浩特、包头、鄂尔多斯3个试点地区首先开展向社会力量购买服务的试点工作,此后在自治区政府的带动下,呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市、乌海市、锡林郭勒盟、满洲里市等盟市民政部门相继开展了向社会组织购买服务工作。

(三)承接主体的数量和能力得到大幅提升

五年间共有600余家社会组织承接了民政厅向社会力量购买服务工作,在此过程中,社会组织的数量和能力也随之得以提升,社会力量获得了成长。2014年共有120家社会组织申报,64家社会组织成为承接主体;2015年共有178家社会组织申报,105家社会组织成为承接主体;2016年共有394家社会组织申报,220家社会力量成为承接主体;2017年共有116家社会组织成为承接主体;2018年共有136家社会组织成为承接主体。2015年12月的项目评估验收阶段,政府委托第三方对承接主体进行了项目绩效评估验收,105家承接主体全部完成承接项目,其中11家优秀、74家良好、20家一般,优良率达81%。此后几年间绩效评价优良率在85%以上[4]。

(四)政府购买服务的制度逐步规范

2014年内蒙古自治区正式下发了《内蒙古自治区人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见》(内政办发〔2014〕80号),并在同年12月在呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市3个试点地区开展此类服务。2015年自治区政府发布《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发政府向社会力量购买服务管理办法的通知》;同年5月自治区民政厅、财政厅制定了《内蒙古自治区民政厅向社会力量购买服务考核评估实施暂行办法》,出台了《内蒙古自治区民政厅向社会团体购买服务意见》《内蒙古自治区民政厅向社会组织购买服务执行办法》[5]。之后两年间又制定出台了《内蒙古自治区民政厅向社会力量购买服务试点考核评估验收标准》《内蒙古自治区民政厅向社会组织购买服务考核评估实施暂行办法》等规定。为自治区民政领域开展政府购买服务工作奠定了制度基础。

三、内蒙古民政领域政府购买服务存在的问题

(一)政府购买服务起步较晚

“十二五”规划的制定,使政府购买服务真正摆上了党和国家的议事日程,倡导建立服务型政府,创新管理模式,促进服务的提供者和生产者分开。随着我国对政府购买服务的推进,北京、上海、广东、深圳等发达城市积极的探索完善研究服务购买模式,在制度的制定、流程运作、项目创新各个方面都获得突破性进展,使国家资金利用率与民办社会工作服务机构数量都得到了极大提升。与以上发达城市相比,内蒙古自治区2014年才开始进行民政领域购买服务试点工作,虽然已见雏形,但起步晚且发展时间尚短,在制度理论与社会实践方面都非常欠缺,较其他发达城市在投入规模及效果上差距悬殊。

(二)购买的内容范围和规模相对较小

与我国大多数的地区一样,内蒙古地区目前的服务购买领域仅限于一般的民生服务类的公共服务,其他领域涉及较少。民政领域到目前为止购买内容包括社区老人居家养老服务、社区文体活动服务、社区社会工作服务、社会组织孵化基地运营服务、社会组织人员培训服务、社会组织等级评估服务、社会组织建设宣传服务、购买服务课题研究、政府购买服务绩效评价九项服务,虽较之前购买内容有所增加,但由于缺乏较多成功的经验可借鉴,现有项目难以覆盖内蒙古地区的实际需求情况,购买范围仍主要集中在扶持少数弱势群体上,适合全体社会公众的项目并未出现,以及项目的时间确定性及持续性方面有待考量。

(三)政府购买服务发展程度不均衡

政府购买项目承接情况在各盟市分布并不均匀,例如从2015年成为承接主体的105家社会组织分布状态来看,有自治区本级14家,呼和浩特市地区3家、包头市地区46家、鄂尔多斯市地区43家、呼伦贝尔市地区7家、赤峰市地区3家、锡林郭勒盟地区3家、兴安盟地区2家、满洲里市地区2家、乌海市地区2家、巴彦淖尔市地区1家、通辽市地区1家、阿拉善盟地区1家。总体来看,内蒙古多数地区都开始了政府购买服务的工作,但也仅为试点状态,纵向来看,县市、乡镇街道政府购买服务的实践不足。

一方面,政府购买服务工作在不同地区发展水平不同,包头、鄂尔多斯与其他盟市比较而言,发展较为领先,所占份额比重大;另一方面,不同盟市地区社会组织承接政府购买服务的能力不均衡,其中包头市和鄂尔多斯市的承接主体数量多,发展速度快,参与实力相对较强,服务质量也相对较好。也就意味着,其他盟市发展还有待提升,政府购买服务的工作还有待进一步拓展深化。

(四)购买服务流程有待优化

以2015年自治区民政厅购买服务过程来看,共分为四个阶段,5至8月为筹划准备阶段,主要确定购买服务方案,试点地区、服务种类、承接主体资质和购买程序等;9月为确定承接主体阶段,即按照政府采购的程序,通过规范的招投标环节,确定承接主体,签订购买服务合同,拨付购买服务资金;10至11月底为项目实施阶段,主要是按照合同约定组织实施项目工作,完成服务内容;12月为项目评估验收阶段,委托第三方对承接主体进行项目绩效评估验收。由此过程可以看出,内蒙古民政领域政府购买服务的流程初步形成了完善的链条,但在具体操作过程中,此项工作涉及诸多部门和主体,影响了政府购买服务实效。

四、内蒙古民政领域政府购买服务的影响因素

(一)相关制度尚需健全

虽然自治区民政领域政府购买服务涉及的购买内容、购买方式、购买流程以及评估验收等方面均有相关明确的政策规定,但相关规定不够具体,缺乏配套支撑的政策制度,现行的管理条例内容较为笼统,并未细化到各个环节。因此在实际操作过程中,一定程度上造成了操作程序不够规范,市场竞争不充分,购买过程中对于服务需求的确定,社会组织的审核、产品价格、服务质量等都因服务缺少具体规定而难以标准化等问题,也出现了一些社会组织趁机钻漏洞的现象,客观上给政府的监管带来了困难。

(二)服务绩效评估不足

目前内蒙古地区民政领域服务购买评估绩效较重视资金方面的评估,评估主体比较单一,且只进行事后评估,缺乏对整个工作的需求和效果评估。而且,由于受益对象对政府购买服务项目的不了解,对承接主体的不信任,在服务结束阶段不配合承接主体收集受益对象确认书,不愿意提供个人身份证复印件和联系方式等,影响着服务绩效评估的有效进行。政府购买的最终绩效评估是衡量作为需求方的民政领域要求是否被满足的一个重要标准。而民政领域的产品与服务购买,往往因为所覆盖的地区、人群等有所不同而产生不同的效果。供给产品的种类与数量是否符合特定服务对象的需要,哪种产品或服务的满意度偏低,为什么产生满意度偏差等,都需要有系统而科学的信息数据收集分析系统。

(三)社会组织发育不足

与许多起步较晚的地区一样,内蒙古地区的社会组织也存在发展限制的问题。内蒙古地区很多的社会组织发展时间较短,发展不成熟,很多服务机构尚处于起步阶段,有服务经验的只有少部分的社会组织,社会组织数量也较其他省市较低。有些社会组织内部规章制度并不健全,部门机构的设立并不完善,人力资源管理不成熟,信息公开不透明,内部缺乏能力全面、实务经验丰富的人才,难以承接难度大且较为复杂的服务项目,影响和制约了项目执行的质量。另外,很多未在民政登记的社会组织,由于缺乏监管,组织运作极其不规范。给社会造成了很大负面影响、不良风气,在一定程度上对社会组织的健康发展起到了负面作用。

五、完善内蒙古民政领域政府购买服务的路径策略

(一)构建全面的制度支持体系

完备的法律法规可以为政府购买服务提供制度保障,将公共服务的管理制度更加准确化、精细化,能够明确的规定参与政府购买服务各方的责任,保障参与政府购买服务各方的权益,解决因制度失范所造成的诸多问题,使得政府购买服务可以顺利开展。内蒙古实行政府购买服务时要结合近年来的实践和经济发展的实际情况,在现有的法律法规基础上,出台适应本地区发展的购买服务制度,细化购买服务所需要的规定和办法,健全上下协调体系,使内蒙古政府购买服务实行的时候有法可依,有力的法律规章保障政府购买服务。在不断完善各项政策制度过程的同时,政府也要实时关注购买服务的环境变化状况,以便适时做出政策制度的调整,以适应实际工作的需要。

(二)形成合理的服务项目内容确定机制

政府应当充分了解本地区的公共服务覆盖范围,根据全区经济社会发展水平、政府履职需要以及财力水平等因素来制订计划,分析研究思路,明晰发展目标,进而确定政府向社会力量购买服务的品种、内涵及重点发展的领域。另外,要加强与发展政府购买公共服务先进地区的学习交流,事先进行调查研究,要对民政领域政府购买的产品服务进行有效筛选,最终得出符合本地区购买公共服务的内容框架。同时,服务项目内容不能仅仅是购买主体单方面决定,“资源供应方”和“服务提供方”应实现充分有效的对接。在政府购买公共服务之前,要进行科学合理的居民需求调查,形成专门的调查机制,对所需服务进行细致的摸查排访,确保能够明晰社会所需公共服务的具体需求信息,解决服务主体的“被服务”的问题。

(三)完善规范的服务购买流程

政府须建立科学公正的服务购买流程,让政府购买服务政策有序落地,各个主体要全程严格按照流程参与服务购买。我区当前已经基本建立了较为完整的购买流程,可借鉴发达地区做法,在现有流程的基础上,严格执行“申报购买项目—编报预算计划—发布购买项目—公开招投标—签订合同—全程监督—评价验收”的工作流程,进一步优化政府购买服务环节。在政府购买流程中,贯彻落实政府购买公共服务程序的规范化,都应有明确的制度规范以保证各方主体都能在每个环节中尽到自身的责任和义务,各个实现全方位的监督和反馈。同时要保证购买步骤的透明性和设置的合理性,要随客观实际和公共服务需求的变化及时进行动态调整。

(四)培育社会组织的扶持机制

首先,为保证服务质量,政府部门要对承接服务的社会组织的标准进行审核,需要按照统一标准提供相应的资质证明,这些标准应该通过明确的标准进行公示,避免因为人为主观原因而对不同社会组织采取不同审核标准。这些机构组织都应该在统一标准下公平参与竞争,在招标审核过程中,要建立专业的团队对投标单位进行评估,要对其进行综合评定,择优选用。

政府可通过降低社会组织注册门槛,提供资金支持或者税收减免等方式鼓励其发展;也适时对社会力量进行专业化、系统化的培训,以巩固并提升其自身服务能力,比如培育专业化人才队伍,尤其是培育能够较好地适应内蒙古这样相对偏远地区的人才队伍。既要积极帮扶符合条件的社会组织参与到政府购买中来,同时也扶持一批不符合标准的社会组织积极整改,提升自身实力以便能够拥有参与资格,为社会组织提供更具公平性的举措。

(五)制定明晰的绩效评价机制

内蒙古民政部门需要制定恰当、可行的考评制度,明确考核方法、标准及各方责任,充分调动服务平台和受益主体在服务反馈中的积极性,对社会组织提供的服务开展全方位的评价。在评估机制上,应倡导建立由购买主体、服务提供主体、服务对象等由多主体共同组成的综合性评估机制,对政府购买社会服务资金使用效果、社会服务绩效、服务对象满意度、社会影响力等多重维度进行考评,通过过程评估与结果评估向相关主体反馈评估结果,并通过建立奖惩机制,确保评估结果的有效应用。

也可以聘请专家制定科学统一化的评估标准,从多个角度对服务供应方的资质、服务质量、服务数量、服务成效等内容进行评估。另外,购买活动之外的专家学者、公众、新闻媒体可以构建第三方评估机构,以局外人的角度提出客观公正的评价意见,监督政府部门和服务承接者的交易行为并评价公共服务绩效。