食品安全公益诉讼惩罚性赔偿适用的实证研究

朱江波 赵 谦

（西南大学法学院，重庆 400716）

公益诉讼是指“‘有关’组织或个人依据法律的规定，对违反法律而给国家、社会公共利益造成事实上损害或潜在损害的行为，向法院起诉，由法院追究违法者的法律责任的诉讼活动”［1］。食品安全公益诉讼作为公益诉讼制度在食品安全领域的具体适用，是指有关组织或个人，对违反食品安全相关法律以致国家、社会公共利益损害或潜在损害的行为提起公益诉讼的活动。惩罚性赔偿是指“由法院作出的赔偿数额超出实际损害数额的赔偿”［2］，作为食品侵权领域法律责任的特色所在，其适用与运行关乎食品安全公益诉讼效能的发挥，是食品安全公益诉讼制度的重要构成。

一、问题的提出

目前，我国的食品安全公益诉讼惩罚性赔偿金制度尚处于起步阶段。为贯彻落实党的十九大提出的实施食品安全战略的主张［3］，2019 年，中共中央、国务院在《关于深化改革加强食品安全工作的意见》中明确提出探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的目标［4］。2021 年，十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》将此目标提升至严格食品药品安全监管战略层面［5］。党的二十大报告重申完善公益诉讼制度［6］，建构食品安全公益诉讼惩罚性赔偿制度日益成为完善食品安全公益诉讼制度、食品药品监管制度、食品安全社会共治体系的重要环节。在规范层面，《中华人民共和国食品安全法》第148 条之“价款十倍或者损失三倍”规定、《中华人民共和国消费者权益保护法》第55 条之“价款费用的三倍”规定，成为食品领域惩罚性赔偿金请求权的直接依据；2020 年《人民检察院公益诉讼办案规则》第98条第2 款、2021 年《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第15 条第1款等，以正面肯定的形式，具体落实惩罚性赔偿金请求的权利，由此食品安全公益诉讼惩罚性赔偿制度渐已成型。然而，制度的发展落后于实践的需求，此供需矛盾在判决结果中表现明显。例如，惩罚性赔偿金弹性适用不分对象、不论情节所致的功能异化［7］，法律规范缺失所致自由裁量权的膨胀以及其保管、使用环节的公益性缺位等实践困境，是偏离甚至相背于法律规范理想预设的情况。其原因在于，有关食品安全公益诉讼的法律规范严重缺失，尤其是惩罚性赔偿面临规则指引缺失的适用难题，即执行归属不明确、管理机制不统一、公益理念匮乏、公开程序缺位，以及反馈、监督、保障程序的严重缺失导致惩罚性赔偿效能实现受阻。因此，健全食品安全公益诉讼惩罚性赔偿制度，推动制度体系的全方位建构，实现价值导向的矫正与纠偏实为必要。

对于食品安全公益诉讼惩罚性赔偿制度的研究，学界主要关注的是惩罚性赔偿金属性定位、权利基础和赔偿归属。在惩罚性赔偿金属性方面，其兼具公法责任与私法责任的复合属性［8］、公法中刑事责任与行政责任的补充［9］、公法属性的特殊民事责任［10］以及独立于公、私法的特殊责任［11］。在惩罚性赔偿请求权基础方面，请求权依据不足成为主要的质疑［11］。陈灿平等人认为，可对相关法律规定进行体系内解释以充实请求权基础［12］。廖中洪等人从立法精神、司法实务、惩罚性赔偿金的性质与功能、公益诉讼的性质与功能等方面展开研究，推导出惩罚性赔偿请求权的合理性［13］。在惩罚性赔偿金归属方面，郝海燕反对将惩罚性赔偿金收归消费者所有，认为这种行为将构成对个人诉权和处分权的侵害［14］；陈灿平等人则认可消费者经举证申领惩罚性赔偿金的救济制度［12］。相较于将食品安全公益诉讼惩罚性赔偿金同环境民事公益诉讼惩罚性赔偿金进行统一管理而言［10］，通过建立专门的消费公益基金管理制度来对食品安全公益诉讼惩罚性赔偿金加以保障［14］，逐渐成为学界的普遍共识，但在具体的制度安排上学界还存在不同主张。目前，针对惩罚性赔偿金的研究尚处于制度探索阶段，以围绕其属性探讨其适用条件、数额基础、罚则适用、管理制度、适用原则等方面的研究居多，但以食品安全公益诉讼惩罚性赔偿制度为命题的宏观、全面的实践审视的实证研究还较为匮乏，已有成果的关注面也过于偏狭。因此，有必要通过分析食品安全公益诉讼惩罚性赔偿的总体样态及其实践规律，提出该制度的完善进路。

依据问题导向思路并立足数据来分析食品安全公益诉讼惩罚性赔偿制度初设期间公益诉讼起诉人诉权行使、司法机关的审判权行使的效果及其价值取向的偏失，能够为该赔偿制度的完善指明方向。一方面，规范的实践评估以法理为标准，以法律实施实效为观察对象，可为规范的增补、修正提供方案；另一方面，配套机制的建构以问题为导向，通过功能主义加以健全、完善，可为食品安全公益诉讼赋能增效。此外，在体系思维检视下，可实现在“描述—经验”“逻辑—分析”和“规范—实践”维度内［15］，探寻食品安全公益诉讼惩罚性赔偿判决、执行困境应对策略的可能。

二、食品安全公益诉讼惩罚性赔偿的样本结构

以裁判文书网为检索工具，“公益诉讼”为关键词，设定时间为“2022 年5 月前”，法律依据条件为“食品安全法”，最终确定样本1 271 件，并从中筛滤出“惩罚性赔偿”的样本案例，并依“总体结果”“数额分布”“罚则分布”“归属分布”等要素进行拆解，通过相关数据统计和数据描述，为惩罚性赔偿制度现实运作的问题诊断、策略研究提供方向。

（一）惩罚性赔偿的总体样态

食品安全公益诉讼惩罚性赔偿呈现高提请率、高胜诉率样态。一是惩罚性赔偿诉请的频次高。在1 271 件样本中，有998 件案例提出支付赔偿金的诉讼请求，占比78.52%，其中请求支付惩罚性赔偿金的有987 件。二是惩罚性赔偿诉请的胜诉率高。在1 271 件样本中，有关惩罚性赔偿判付法院最终裁决“支持”的案件有948 件，占比96.07%；“不支持”即“驳回原告诉讼请求”的案件有2 件，占比0.24%；“部分支持”的案件有37 件，占比3.7%。从以上数据可以看出，惩罚性赔偿制度在食品安全公益诉讼运行实践中的重要性。因此，关注食品安全公益诉讼惩罚性赔偿的实施效果、掣肘因素和完善方向，有利于增益食品安全公益诉讼的目的并实现其效益。

（二）惩罚性赔偿的数额分布

食品安全公益诉讼惩罚性赔偿的数额是指惩罚性赔偿金的货币金额，是有危害的食品的货币价值、人身损害程度的直观呈现，可为分析食品安全公益诉讼惩罚性赔偿诉请对象的行为危害程度、案件违法的严重程度等提供依据。通过对上述948 件食品安全公益诉讼惩罚性赔偿案件涉及的赔付数额的统计分析（见表1），我们发现，惩罚性赔偿数额的畸轻畸重较为明显。其一，小额诉讼比例较高。惩罚性赔偿金额在10 000 元以下的案件数量合计382 件，占比38.70%；其中1 000 元及以下的案件数量136 件，占比13.78%。其二，巨额诉讼比例较高。惩罚性赔偿金额在100 000 元以上的案件数量合计207 件，占比20.97%；其中，惩罚性赔偿金额在500 000 元以上的数量为70 件，占比7.09%。

表1 948 件食品安全公益诉讼惩罚性赔偿案件涉及的赔付数额统计分析

（三）惩罚性赔偿的罚则分布

惩罚性赔偿的罚则是指惩罚性赔偿的诉请标准，能够反映惩罚性赔偿的诉请力度，可为分析诉讼权利主体和审判权力主体诉请内容的选择、塑造、裁量样态等方面提供依据。通过对样本中食品安全公益诉讼惩罚性赔偿案件涉及的惩罚性赔偿金罚则及数量样态的统计分析（见表2），我们发现：适用法定罚则的案例占绝大多数，要求支付“价款十倍赔偿金”案件数量为929 件，占比95.28%；要求支付“损失三倍赔偿金”案件数量为37 件，占比2.91%；法定罚则合计占比97.87%。然而，样本案例也出现诸多的例外适用，有9 例惩罚性赔偿金并未遵循“不足1 000 补足1 000 的原则”，即当10 倍赔偿不足1 000 元时，公益诉讼起诉人并未采纳此原则，而要求10 倍计价；有3 例要求支付“价款五倍赔偿金”；有4 例在法官行使自由裁量肯定诉讼请求的同时对金额进行变更，其理由皆为“被告无负担能力”。从这些规则的例外适用情况可以看出，食品安全公益诉讼惩罚性赔偿的罚则实践呈多元化样态，其中更多的是降低金额的罚则适用情形，且法官在罚则适用中发挥着重要的职权塑造作用。

表2 惩罚性赔偿金罚则及数量样态的统计分析表

（四）惩罚性赔偿金的归属分布

惩罚性赔偿金的归属是指惩罚性赔偿金的判付接收，其分布能够直观呈现惩罚性赔偿金的去向，可为分析惩罚性赔偿金在实践中的属性认知、惩罚性赔偿归属的制度现状提供可能。通过对样本中食品安全公益诉讼惩罚性赔偿案件涉及的惩罚性赔偿金归属的统计分析（见表3），以及惩罚性赔偿金归属主体的统计（见表4），我们发现，食品安全公益诉讼惩罚性赔偿金的归属主要呈现3 种特征。一是缺乏明确性。在惩罚性赔偿样本中，35.34%的案件“未明确去向”，缺乏明确的执行指向。二是接收主体的多元性。惩罚性赔偿金的归属，主要包括检察院、法院、国库、公益基金、受害人以及财政局、市场监督管理局等行政机关，这表明司法实践中，惩罚性赔偿金的归属有多种选项。三是公权力机关接收的居多。从样本统计可知，95.62%案件中的惩罚性赔偿金，由公权力机关接收，且未对用途、管理等事项作出说明。

表3 食品安全公益诉讼惩罚性赔偿金归属统计表

表4 食品安全公益诉讼惩罚性赔偿金归属主体统计表

三、食品安全公益诉讼惩罚性赔偿存在的问题

食品安全公益诉讼惩罚性赔偿作为补偿损失、惩罚和遏制不法的重要手段［16］，发挥着保障、救济、惩戒、预防的功能，其实践效果关乎食品安全公益诉讼目的的实现。可从食品安全公益诉讼惩罚性赔偿的规则遵循和裁量适用的情况，探察惩罚性赔偿的问题所在及其因果机制，进而分析其制度建构的缺陷。惩罚性赔偿的困境在于：裁量的滥用、无序，暴露了惩罚性赔偿适用裁量机制的缺失；罚则的任意、失范，暴露了惩罚性赔偿适用公益防御机制的缺失；归属的混乱、越位，暴露了惩罚性赔偿金属性的不确定及其接收管理制度的缺位。这些问题成为制约食品安全公益诉讼长远发展的重要因素。

（一）惩罚性赔偿的裁量机制缺失

惩罚性赔偿的适用，存在明显的严苛性特征，体现为适用的畸轻畸重。2021 年，中华人民共和国最高人民检察院等七部门就深化实践探索、推动制度完善相关问题达成共识，形成了《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》（以下简称《会议纪要》），其中明确了要准确把握惩罚性赔偿制度惩罚、遏制和预防严重不法行为功能定位的原则，并要求综合考虑是否应提出惩罚性赔偿诉讼请求［17］。《会议纪要》还明确了惩罚性赔偿金适用的综合性裁量标准，意欲减少惩罚性赔偿金的适用范围，指明了惩罚性赔偿金适用裁量的谦抑性原则，即将谦抑性作为裁量机制建构的价值取向。惩罚性赔偿应当谦抑适用有两方面原因。一是经济社会发展的要求使然。由于惩罚性赔偿具有加重责任的属性，适用的泛滥往往阻碍经济社会发展，因此为了平衡公平与效率，必须要求惩罚性赔偿适用合度。二是法治发展的导向使然。现代法治注重个体权利自由以及权利行使与和谐秩序间的平衡，因此对具备报复属性的惩罚性赔偿的适用应有所限定。故在此权衡下，立法者坚持在特定领域内的适用限定，内含惩罚性赔偿谦抑适用的考量，尤其在大规模侵权领域，惩罚性赔偿适用的社会影响更应纳入考虑范围，对其标准的把握应更谨慎、合度。因此，为促成积极的社会效果，在食品安全公益诉讼超额补偿的合理标准之上，惩罚性赔偿的适用应当保持克制与谦抑，并通过立法来落实。但法律无法完全预测纷繁复杂的社会生活，所以应为适用者提供自行判断的场域并通过标准与制度来加以约束，由适用者以社会政策、法律原则与经验为参考做出决定。在公益诉讼领域，建构兼具原则性与灵活性的裁量机制，实现贴合适用具体情境的慎重与克制，实属必要。

惩罚性赔偿的畸轻畸重问题，折射出食品安全公益诉讼惩罚性赔偿裁量机制缺失，由此导致谦抑适用的悖反。一方面，体现为小额诉讼的比例过高。在此类诉讼中，案件实体利益同公益诉讼高昂的成本之间出现失衡的冲突，以致具体情境中，公益诉讼惩罚性赔偿乃至公益诉讼本身的合理性存疑。首先，惩罚性赔偿以实际损害为请求的前提，数额是其危害结果的呈现。因此，以小额案件的危害程度来说，将其适用于公益诉讼手段难免存在司法资源浪费的问题。其次，在小额诉讼的背后是其食品生产、销售等规模的呈现，此类案件被告多为小企业、小商贩，针对此类微小企业或个体经营户，惩罚性赔偿的严苛适用同扶持小微企业、个体经营户的政策导向不符［7］，因此难以彰显法制保障经济秩序的作用。最后，与行政执法相比，惩罚性赔偿的司法决断更为侧重形式性过程而非实质性结果，这使其在法律规制的裁量技术与技巧上较为匮乏，因此顶格惩戒的泛滥会导致实体正义问题的存在。同时，也应警惕由于公益诉讼的僭越与扩张，致使食品安全领域出现私人执法代替公共执法的现象，对此应充分发挥行政处罚的专业性和裁量性优势。另一方面，体现为巨额诉讼的比例过高。在此类案件中，惩罚性赔偿金的虚高存在违反过罚相当原则的危险，相关结果不仅会给违法者带来毁灭性的打击，而且这也并非是有效恢复社会秩序的方式。面对判决执行难的问题，高额的惩罚性赔偿往往并非务实的选择。因此，在面对高额的惩罚性赔偿裁决时，更应考虑惩罚性赔偿的谦抑裁量适用，以更灵活的标准抉择其诉请内容，并在必要情况下寻求更好的替代方案。

由此可见，惩罚性赔偿的实践适用侧重于报复、震慑和惩戒，缺乏必要的审慎谦抑、人文关怀、综合考量和感化教育，导致其实施效果不佳，必然制约食品安全公益诉讼制度的发展。因此，谦抑性裁量机制的建构刻不容缓。

（二）惩罚性赔偿的罚则适用混乱

惩罚性赔偿的罚则呈现出明显的恣意性特征，体现为罚则的混乱适用。惩罚性赔偿的罚则作为法律责任追究的标准与准则，其适用的适当关系当事人权利与效用的实现。《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第148 条提出的“价款十倍或者损失三倍”标准，以及《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》）第55 条提出的“价款费用的三倍”标准表明，食品消费维权过程中，消费者被给予不同依据、不同罚则的选择自由。但食品安全公益诉讼的起诉人并非是直接利益主体，且公益诉讼诉权主体理论的内核与本质在于公共利益的抽象凝练以及其请求权承担主体的特别法律授权，也正因公益代表身份的意志隔阂，其诉权行使可能背离消费者意愿。因此，当诉权目的与消费者意志越一致，公益诉讼在权益保障方面的实施效果才越佳。而公益诉讼惩罚性赔偿事宜，应依据各主体内含的理性程度与需求假定加以审视规范。其一，应尊重消费者的自利动机，制度的设计为其寻求利益的最大化是为必然。其二，应正视决策、裁量中存在诉讼权利、审判权力主体有限理性的事实，制度的设计为其设定适当的约束是为必要。然而，实践的样态暴露了惩罚性赔偿适用约束制度缺位、适用弹性过大的短板。

一方面，诉讼权利的行使缺乏必要的原则指引与制度监督。惩罚性赔偿的诉讼主张方案多元，显现出公益防御的不足与缺陷。公益诉讼起诉人承担“信托人”的角色，若在没有充分征求消费者意见的情况下降低罚则适用，则存在越权的问题。首先，公益诉讼的诉讼构造要求限制处分原则的适用。在公益诉讼中，公益诉讼起诉人虽享有诉讼的管理权与处分权，但受当事人主义原则的限制与约束，原被告双方权利义务的关系并非完全对应。处分权行使即使未受法律的直接约束，也受立法目的与社会效益的制约。其次，公益诉讼制度的原理与精神反对对实体权利的任意处分。为实现节约诉讼资源与减少程序耗费的效率价值，以及保护公共利益、维持社会正常生活秩序与经济秩序的公平价值而构建的公益诉讼制度，其诉权基础在于诉讼权利的转移与利益诉求的集中表达，而涉及实体性问题的处理权仍属于消费者，因此应对关涉消费者重要实体利益的诉讼行为予以严格限制。最后，法律规范的原则设定已对公益诉讼起诉人的诉权行使予以严格约束。2016 年，《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《问题解释》）第5 条诉讼请求“不足以保护社会公共利益”的补救、第12 条“不利自认”的“排除”等规定，都对公益诉讼起诉人可能对消费者做出不利行为的情况进行了排除和限制。因此，公益诉讼起诉人应秉持诚实信用、精诚服务、勤勉尽责的义务，其诉求目的应最有利于消费者权益及社会公益。在上述理论、理念、原则的限制下，诉讼请求权的选择应以实现消费者权益最大化为要务。

另一方面，审判权的行使缺乏必要的裁量约束与监督。以被告人的给付能力为由更改诉讼标的额的实践样态，突显了法官裁量“度”与“界”的问题。在食品安全公益诉讼过程中，法官应扮演好以下两种角色。一是公正司法的中立裁判者。这一角色应在以事实为根据、以法律为准绳的原则下，持守中立的价值立场，维护诉讼程序司法独立、公正司法的基本原则。二是公益诉讼的公益监督者。这一角色应突出其主导地位，并通过其行使职权的主观能动性限制、排除公益诉讼起诉人的非理性。因此，对于偏向职权主义的诉讼法理而言，法官行使裁判权应同样受到社会公益保障目标的制约，对裁量权行使的目的考量更为必要。然而，在事实认定、法律适用正确且诉请的金额并未超过法定标准的前提下，单以给付能力为由修改惩罚性罚则、金额，存在行使裁判权不合法、不合理等问题。首先，基于处分原则，法官允许民事主体行使、处分其权利，并保持克制、尊重的态度。但单以给付能力为由修改罚则和金额，通过职权变更原告的诉讼请求及其预期，这不仅违背处分原则下尊重当事人私法意思表示的价值取向，而且导致职权主义的过分膨胀，不符合中立裁判者的角色。其次，在以事实为根据、以法律为准绳的行权要求下，以给付能力为由豁免部分赔偿责任，容易导致司法审判向执行妥协等问题，使得惩罚性赔偿金的功能、效果逐渐消解，出现公众法律信任危机以及机会主义的泛滥。最后，《问题解释》第5 条“诉讼请求”的“释明权”、第12 条“不利自认”的司法“否定”、第18 条“费用支持”款项都表明，在消费公益诉讼中，审判机关应以职权干预主义保护公益的宪法职责［18］，因此行使裁判权不可损害公共利益，应对此类反向的价值引导进行抑制与干预。

（三）惩罚性赔偿金的国家越位接收

惩罚性赔偿金的归属呈现鲜明的公法化趋向，体现为国家的越位接收。惩罚性赔偿金的接收作为权属确认、利益分配的表征，其判付的正确关乎诉讼目的的实现。受刑事附带民事的诉讼模式成为普遍选择、惩罚性赔偿金兼具双重属性功能、公共治理倚重公权与硬法的惯性思维等因素的影响，惩罚性赔偿金出现与刑事罚金、行政罚款性质混同的现象，因此，导致过分强调警示效应而完全忽视消费者损害赔偿请求权的情况出现，在公益保障功利主义实用目的导向下，使惩罚性赔偿成为具有威慑与惩罚功能的公权管理工具。其负面影响主要体现在以下两个方面。一是导致权利与权力的冲突。公权机关越位接收惩罚性赔偿，导致公权倾轧私人权利情况发生［10］，破坏了社会秩序的和谐有序。二是沉重打击消费者的维权积极性。现代市场经济运行必须要利用经济细胞的逐利性［19］，尊重消费者的逐利心理与自利动机才能保障消费市场的内生活力。公权机关越位接收惩罚性赔偿，不仅会抑制消费者维权的主动性与积极性，而且会使消费者本能排斥、抵触公益诉讼，不利于公益诉讼的长远发展。这一现象产生的原因主要涉及以下两点。

一是尚未厘清惩罚性赔偿的属性。由于惩罚性赔偿的属性界定尚未明确以及指引性规范的缺失，从样本呈现的实践样态可知，在法官的认知中，惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金之间属性边界模糊、混淆，出现惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金折抵的现象。对此，我们基于典型案例的司法论证过程，分析了惩罚性赔偿裁判中法官的认知谬误与逻辑缺陷。样本中有10 件案例出现赔偿金、行政罚款和刑事罚金折抵现象（1），论证过程、理由基本相同。以“王天娇闻伟旭等一审民事判决书”（2）为例，剖析其论证谬误，我们发现，司法实践中主要存在以下问题。其一，臆造法律依据。公权应在法律范围内行驶，但惩罚性赔偿金、刑事罚金之间的折抵尚无法律依据。以“根据《中华人民共和国行政处罚法》和其他法律、行政法规和司法解释”的笼统表述解释判罚，明显缺乏依据。其二，预断消费者的维权情况。“至今没有消费者提起公益诉讼，今后也不会有”的结论，显得武断。“至今”与“今后”不存在直接关联，只要是在时效范围内，便不应否定任何消费者在法律关系形成、变更与消灭中积极作为的可能性，也不能主观臆断权利人的行为并代其做出选择。法官对消费者将来维权行为的预判，不仅超越其法定权限，也是职权主义膨胀的表现，若以此为由将惩罚性赔偿金收归国库则缺乏合理性，难以获得消费者的认同。其三，论证法理薄弱。在私法领域，以“民事惩罚性赔偿金的性质事实上与行政罚款、刑事罚金类似，应参照行政罚款与刑事罚金竞合时相同的处理原则进行处理”为由，将惩罚性赔偿金连同罚金、罚款折抵后一并收归国库，实质上混淆了民事、行政、刑事三者间的公私属性。并且，公法的处置方式将削弱甚至剥夺受害消费者的惩罚性赔偿请求权［20］，罔顾公民的合法权益。这不仅模糊、混淆了惩罚性赔偿金的概念，而且会导致背离基本法理、漠视请求权利、缺乏法律依据现象的发生。

二是缺乏协调、统一、健全的专项公益基金管理制度。制度因素的掣肘也是导致越位接收惩罚性赔偿金的重要因素。实践中呈现账户类型多样、管理模式不同、使用效率低下、监督管理欠缺的样态［21］，致使汇入国库成为权宜之计。由于专项公益基金管理制度的缺失，为满足当前实践需求，各地只能各行其是、各自为政地加以完善。尽管江苏省、陕西省潼关县、广西壮族自治区藤县、广东省佛山市、浙江省温州市洞头区、湖州市吴兴区和福建省晋江市等地政府皆有创举，但总体上还是呈现出缺乏区域总体标准及协调发展等问题。其一，公益诉讼基金管理制度的设立主体多元。有作为“议事协调机构”的深化改革委员会部署的先例，有法检机关“司法系统”内部联合制定模式，也有联合其他行政主体共同会签、出台的举措，因此主体的确定性与协调性匮乏问题突出。其二，该制度的层级属性差异极大。分属省、设区的市、县（市辖区、县级市）等纵向层级，表现出地方探索的完全自发与无序。其三，管理模式存在差异。各地存在上缴国库、检察院或法院托管、设立公益基金等不同选择，即使是设立基金，也有挂靠检察院、消费者协会、法院等不同对象，并且在申领条件、申领程序、监督程序等方面也存在明显差异。这些问题反映出惩罚性赔偿金管理配套机制缺乏立法支撑的问题，加之地方探索尚未铺开，相关制度尚未健全，导致将惩罚性赔偿金汇入国库成为信任权衡结果下的常态。如此，不仅难以保障消费者的赔偿请求权，而且不利于余款公益维权功能的有效发挥，更成为加剧社会组织资金保障匮乏的掣肘因素。

四、食品安全公益诉讼惩罚性赔偿的校正方向

规范的缺位与制度的缺陷深刻制约食品安全公益诉讼惩罚性赔偿制度的现实运作。通过对样本案例的数据统计和食品安全公益诉讼惩罚性赔偿制度现实问题的分析，从前端裁量、中端约束、后端接收，重构其制度框架，即确立惩罚性赔偿对象选择的谦抑性裁量机制、健全惩罚性赔偿罚则适用的程序性约束机制、建构惩罚性赔偿判付接收的完备性管理机制，意在推动惩罚性赔偿诉请、运作、管理、监督、审计全流程制度建构，从而助推惩罚性赔偿的请求得当、判决正确、申领有序、管理有效、流转持续等目的的实现。

（一）确立惩罚性赔偿对象选择的谦抑性裁量机制

以食品安全公益诉讼惩罚性赔偿的对象选择作为诉请的前端步骤，应当秉持综合考量的主旨，实现惩罚性赔偿的社会效果与法律效果，其主要内容在于惩罚性赔偿适用的谦抑性裁量机制构建。裁量机制的建构旨在促成价值实践的目的指引与共识达成，增益惩罚性赔偿适用的社会效果，其内容包括裁量标准、替代方案、保障机制3 个方面。

首先，构建惩罚性赔偿适用裁量标准是基石。惩罚性赔偿适用裁量标准的建构是建立规则与标准、控制裁量权的有益尝试，有助于实现裁量的规范化与类案处理的和谐性和一致性。裁量标准的建构应以谦抑性为价值导向，以建构综合标准为其实现路径。《会议纪要》指出，应以侵权人主观过错程度、违法次数、持续时间、受害人数、损害类型、经营状况、获利情况、财产状况、行政处罚和刑事处罚等因素为衡量标准。因此，对惩罚性赔偿适用裁量标准的构建可从以下两个方面展开。一是将社会危害程度作为裁量标准，具体包括主观过错、持续时间、受害人数、行为次数、损害类型、生产（交易）规模、流通范围、危害程度、社会影响、盈利规模等，并在此基础之上将实施的必要性纳入考量范畴，避免与行政责任、刑事责任重叠，实现对社会危害性的递进评估。二是将判决执行预期作为衡量标准，把违法责任主体的主观恶性、资产状况、征信状况、经济承受能力、生活负担状况等纳入裁量标准，以及对负载能力的考量纳入参考范围，避免违法责任主体出现因债台高筑而难以维持生活的情况，从而使惩罚性赔偿的执行、落实不至于沦为空谈，彰显惩罚性赔偿制度的人文情怀。

其次，拟定惩罚性赔偿替代方案是重心。拟定替代方案，是为了在放弃惩罚性赔偿请求后，以多元化的替代措施兼顾效益的平衡。其一，在达到上述标准后，明确填平原则的前置定位，将填平性质的损害赔偿作为底线要求。其二，若违法责任主体社会危害性偏小，则应充分执行行政执法的优先顺位，坚持公益诉讼的后位、补充性品格［22］。因为，及时性与效率性是行政执法的特征与优势所在，行政机关可以通过直接、迅速的措施避免危害的扩大；而公益诉讼惩罚性赔偿的优势在于“严厉”，可通过超额责任体现震慑的威严，但诉讼程序的繁杂必将导致效力约束的滞后。在衡量轻微违法情境中的价值冲突时，“及时”应优先于“严厉”，如此既能避免危害的持续扩散，又能通过处罚梯级与情节格化体现过罚相当，如此才能充分发挥司法和检察建议制度的效能。此外，还应建立公益诉讼起诉人与食品领域行政执法机关的信息共享平台，实现食品质量控制的信息互联互通与共益共享；应充分发挥警诫罚、财产罚、行为罚、人身罚等行政处罚在食品领域轻微违法行为处理过程中的灵活梯度和体系配合优势，确保补偿、制裁、遏制功能的实现。若违法行为危害性极为轻微，则应通过积极索赔、劝阻、引导、教育等方式达成保证协议并通过回访加以约束。假使行为人再实施违法行为或预备实施违法行为，可依具体情节向主管机关举报或直接提起公益诉讼，主管机关可在处罚基准、法定幅度内从重处理。其三，若惩罚性赔偿的执行预期性过低，则应积极探索替代举措以示惩戒。若违法情节严重，而惩罚性赔偿判决执行低于预期，公益诉讼起诉人选择不提起惩罚性赔偿或降低惩罚性赔偿，则可通过给予非财产性质的行政处罚或从重追究刑事责任来加以震慑。行为人违反行政法律规范的，在基准内加重其行政责任警诫罚、行为罚、人身罚的限度；构成刑事责任的，在量刑范围内适度增加其从业禁止、自由刑以及附加刑中剥夺政治权利的力度。这些皆依赖于公益诉讼起诉人、行政机关、公诉人的信息共享与反馈，在惩罚性赔偿的谦抑适用原则之下，通过财产惩戒之外的其他途径和手段，方能实现同等的惩戒和教育目的。可见，根据情节的严重程度进行梯度设计尤为必要。惩罚性赔偿的数额确定应以损害填平为第一考量；若违法行为人的盈利所得大于损害填平的赔偿数额，则惩罚性赔偿应以其盈利所得为限，明确“任何人不能从非法行为中获利”的底线要求；在此基础上，若主观恶性大、危害范围广、行为次数多、持续时间长、社会影响恶劣的，应要求其支付惩罚性赔偿金，在保障其基本生活需求的基础上，灵活处置其财产，以确保判付的顺利执行；若程度极为严重、社会影响极其恶劣的，应依惩罚性赔偿金法定罚则索赔，并严格执行之。

最后，建立惩罚性赔偿的保障机制是关键。建立惩罚性赔偿保障机制是为了达成程序约束下法律的预期目标，并实现裁量运行的有序合度，具体可从以下两个维度建立保障机制。一是矫正机制。建立矫正机制，意在实现惩罚性赔偿诉请的纠错和预控功能。首先，健全培训制度，通过案前培训、案后总结、常态教育的方式，提升公益诉讼相关工作人员的专业水平；其次，明确公益诉讼起诉人在惩罚性赔偿诉请过程中的说理义务，推动起诉书上网机制，以程序理性实现对惩罚性赔偿诉请的筛滤；最后，赋予法官释明权及相关职责，应在立案、庭前准备阶段，对惩罚性赔偿诉讼请求的适当性进行审查并做出释明与建议。二是考评机制。建立考评机制，意在实现惩罚性赔偿诉请裁量的评价与监督功能。首先，设立由消费者协会代表、检察人员代表、法律专家代表、消费者代表、市场监督管理机关代表组成的评审组，为考评机制奠定组织基础；其次，由消费者协会牵头，以市场监督管理机关、检察机关为物质保障单位，形成常态化的固化运行机制。这一机制应以案卷评查机制以及常态评查、重点评查、专项评查等评查方法为基础，设置惩罚性赔偿诉请审查的议期、议程，并通过明确研讨、评议、回避、表决的方式，最终形成考评结论。相关考评结论应与绩效排名、职务升迁、年终奖金、经费拨付等挂钩，并根据不同主体确定考评内容，达到制约的目的；同时，可由公益基金组织、相关政府部门和其他社会组织提供资金资助，设立诉请裁量的奖项或奖金来勉励先进，并搜集典型案例、指导案例等，以案例汇编等形式为诉请裁量提供参考。

（二）健全惩罚性赔偿罚则适用的程序性约束机制

食品安全公益诉讼惩罚性赔偿的罚则适用作为诉请的中端步骤，应当秉持制约监督的主旨，实现惩罚性赔偿适用追求的程序公正与实体公正的目的，其主要实现路径就是构建程序性约束机制。建立程序性约束机制，是为了在知情合意规则与外部监督规则下，对公益诉讼惩罚性赔偿适用的权利和权力行使进行制约。知情合意规则立足于受托人负有忠实、谨慎义务及信息披露义务的法理基础［23］，有助于公益诉讼起诉人与相关消费者群体的意志凝聚和协调。外部监督规则主要发挥克减程序执行主体行权恣意的功能，有助于保证行使权利和权力的秩序。两者增益互补，有利于程序性约束机制的功能发挥以及多元意志的整合。

对公益诉讼起诉人而言，公示、反馈、征询应作为知情合意规则的核心。惩罚性赔偿诉讼请求作为诉讼效益实现的程序前提，其沟通、监督、合意、约束、保障更是知情合意规则的重中之重。首先，应建立公益诉讼的诉求反馈机制，明确消费者群体的需求。诉求反馈机制应同登记制度对接，实现侵权登记到登记审查，再到起诉过程的衔接。诉讼请求的确定，应保证维权程序运行效益的最大化，并遵循社会本位价值尺度下的自愿原则。公益诉讼起诉人应充分尊重受害消费者意愿，受害消费者可通过自行勾选的方式选择赔偿金额，并于胜诉后领取赔偿金，但总体诉讼请求的金额不会因受害消费者自愿领取的金额的减少而有所变更，申领余款应被视为是受害消费者的自愿处置而纳入公益基金。未参与信息共享平台信息收集或意愿表达的消费者，其提请的诉求应被认定为实现合法利益的最大化。若多数消费者未明确反对，则在诉讼请求的方案中，应默示赔偿损失（惩罚性赔偿金法定罚则下之最高额度）以及“停止侵害、排除妨碍、赔礼道歉、消除危险”等诉讼请求，而具体诉讼请求的逸出应具备相当理由，且应及时反馈。其次，应建立公益诉讼诉讼流程反馈机制，为实现公共协商下的信息对称提供保障。诉讼流程反馈机制旨在保障消费者知情权以及诉讼权利行使的规范化，是诉权行使损害公益的预警、救济、预防与惩戒机制建构的基石。诉讼流程的时间节点、证据材料、辩论意见、诉讼结果等均应向受害消费者全面公开。再次，应将同意型的防御性条款建构作为制度约束的中心。公益诉讼起诉人在诉讼过程中放弃诉讼权利、处分诉讼权利且存在危害诉讼请求实现可能的，应取得已知侵权损害消费者群体的多数同意；案件情形不满足惩罚性赔偿金适用条件的，应当及时反馈；符合条件，但出于其他因素的综合考量，做出惩罚性赔偿请求权处分或部分处分决定的，应以获取已知侵权损害消费者群体的多数同意为前置要件。在此原则下，应禁止惩罚性赔偿的诉求调整（增加、放弃及变更），而出于对公益保障及情势考量的调整，公益诉讼起诉人可提出增加、降低或放弃金额的诉求变更，前者公示即可，后两者需取得已知受害消费者群体的多数同意。最后，应制定补救及惩戒条款。受害消费者可对法律适用、事实认定的正确性提出质疑，并可依多数同意要求公益诉讼起诉人上诉；同时，应建立相关消费者群体的公众评价制度，并将其纳入公益诉讼起诉人的内部绩效考核标准，将程序性违规作为考核中负面评价的重点内容。

对公益诉讼审判主体而言，制度规范、审判监督、评价考核是外部监督规则的核心。首先，应明确审判主体裁量权的行使边界，推进法律规范的完善。法官可根据综合性裁量标准降低惩罚性赔偿金额，但必须综合考量社会危害性与执行预期性等因素，尤其应杜绝为了执行顺利而降低惩戒力度的情况出现，并避免二者间的偏废，且应确保说理与论证的质量。法官应依照裁量标准确定惩罚性赔偿金数额。不符合惩罚性赔偿裁量标准诉请条件的，应依法驳回；诉请的金额低于法定适用标准的，应依法支持；诉请金额高于法定标准的，应依法定标准确定金额。裁量权的行使应通过程序的建构尽量达到“合意”的目的，应充分发挥知情、沟通和反馈程序的互动、约束效用［24］，推动公共利益的实现并增进消费者的认同。其次，应发挥程序的监督效用，彰显上诉、申诉的制度功能。一是推动检察机关事前监督、主动监督的职责转化，发挥“检察建议”在履行法律监督职能时的效能；二是发挥审判的监督功能，以二审、再审、重审程序制约裁量权行使的非理性因素，将惩罚性赔偿裁量权行使作为审查的重要内容；三是发挥监察的监督功能，做到从外部约束审判人员的权力寻租和设租行为。最后，应明确考核评价制度的建构是监督的最终归宿，将食品安全公益诉讼审判裁量权行使纳入评价、考核、责任追究体系。以审判委员会为考评责任主体，健全诉讼当事人评价制度，将当事人评价纳入参考范围，并充分保障考评对象陈述、申辩、说明的权利；以法律依据、诉讼请求、诉讼程序、诉讼事实、说理要求等为具体参考标准，并设定具体指标及权重；方式上，依据案件数量、业务情况进行或全面、或抽样、或专项的考评；责任上，与法官审判绩效、员额考核直接挂钩，由此形成对审判主体的监督和约束。

（三）建构惩罚性赔偿判付接收的完备性管理机制

食品安全公益诉讼惩罚性赔偿的接收管理作为诉请的后端步骤，应当秉持运行精当的主旨，并寻求短期利益与长远发展的平衡点，保障维权热情、资金运营的“细水长流”。赔偿金管理制度的建设，应从属性厘清、制度完善两方面展开。其一，属性的厘清是归属确认的基础，决定制度建构的方向。定位惩罚性赔偿金的属性是首要举措，应基于惩罚赔偿金的性质与功能进行溯源、考察和分析［25］，为建构接收管理制度提供正确方向。其二，制度的建构是归属确认的落实，也是惩罚性赔偿金价值、功能充分实现的保障。应加强赔偿金管理的配套机制建设，以制度保障赔偿资金的有序运转，推动赔偿金制度的发展和完善。

惩罚性赔偿金回归私法属性是制度建构的基础。惩罚性赔偿金性质的混淆是由于其作为民事责任的特殊性造成的，即惩罚性赔偿金尽管源于私法领域，却兼具惩罚和威慑的鲜明功能与工具属性。但法律关系、法律性质的确认与厘清，是惩罚性赔偿金制度建构和属性归正的基础，也是惩罚性赔偿金管理制度建构的坐标与前提。因此，有必要明确赔偿金的私法属性，实现对行政罚款、刑事罚金折抵公法导向的厘清与纠偏，具体来说，有以下5 个方面原因。一是《消费者权益保护法》第11 条“人身、财产损害”“按照消费者的要求”“依法获得赔偿”、第55 条“欺诈行为”“要求增加赔偿其受到的损失”，以及《食品安全法》第147 条“依法承担赔偿责任”、第148 条“因不符合食品安全标准的食品受到损害”“要求赔偿损失”等表述，皆从合同行为以及侵权行为角度明确了消费者基于私益损害原因的赔偿请求权，而《消费者权益保护法》更为强调消费者的意思自治空间。因此，应在法律规范中明确惩罚性赔偿金调整平等主体间关系的属性定位，并确定其私法领域与民事责任的性质内涵。二是损害赔偿金历经协商，只有在最后的救济途径才能发挥行政公权介入或预备介入、司法公权消极介入的保障功能。公权机关并未全程掌控且参与纠纷的解决，只扮演了最终的裁量者角色，总体表现为高度的“意思自治”和“有限干预”的状态。三是衍生发展历程中，惩罚性赔偿制度的特征是消费者拥有惩罚不法商家的私人特权［26］，其不但给消费者设定权利与利益，而且给商家设定义务和职责，从而实现两者间的实质平等。惩罚性赔偿制度始于英、美两国的私法体系，在私法框架下得以发展［27］。尽管惩罚性赔偿与行政罚款、刑事罚金通过高额惩罚打击不法、避免不法损害发生的功能一致，但三者的发展轨迹存在根本差异。四是惩罚性赔偿金中高度的“意思自治”被充分地保障与尊重。在规范的设定中，虽然对惩罚金的上限有所明确，但从未否定消费者对于其他罚则的选择，商家与消费者之间对于惩罚金的博弈向来得到法律的尊重。五是从实用主义长远发展的角度来说，惩罚性赔偿金损害弥补的功能，有利于维护公共利益。人所追求的利益是其活力被激发的内在原因，惩罚性赔偿金的私益性质有利于激励消费者参与食品安全监管，推动其向积极公民角色转变。因此，对于惩罚性赔偿金私法属性的设定，是有利于发挥广大消费者群体对食品生产者、经营者等相关从业人员行为的监督功能的，并从而达到净化食品领域法治环境与道德精神，加强食品生产、消费、经营环节风险管控的目的。国家的越位接收是对公民维权意识的损抑与打击，背离了公益诉讼监督合力的本源初衷，不利于公益诉讼制度的发展。综上所述，尊重惩罚性赔偿金作为民事责任的私法属性、承认消费者基于此的损害赔偿请求权、明确惩罚性赔偿金同刑事罚金和行政罚款之间的界限实为必要。

在明确、厘清公益诉讼惩罚性赔偿私法属性的基础上，还应建立完备的专项公益基金管理制度，为赔偿金的收纳、管理、监督提供保障。《会议纪要》指出，对于惩罚性赔偿金的管理使用应坚持用之于公益的原则，这为惩罚性赔偿金管理制度的发展指明了原则与方向，明确了惩罚性赔偿金管理制度的原则定位，否定了充公国库的方案；同时，《会议纪要》提出各地可以尝试将惩罚性赔偿金纳入专门公益基金账户统一管理，并依法统筹使用［17］，以达到将专门公益基金账户的运行模式用于保护消费者合法权益的目的。《会议纪要》还提出建立健全办理食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿案件的常态化沟通协作机制的建议，指明主体间共商、共治、互动、协作的责任要求，为明确制度建构的责任主体提供参考。可见，《会议纪要》为专项公益基金的建构提供了众多的实践思路和原则指引，因此，公益诉讼惩罚性赔偿专项公益基金也应围绕其展开设计并细化后贯彻落实。

首先，应遵从《会议纪要》精神，建立协调、统一、完善的专项公益基金制度。其一，明确制度统筹并制定责任主体。尽管《会议纪要》中以“各地”指称责任主体，但仍应明确纵向层级、横向部门的责任［28］。可将省级机关、组织确定为相关责任主体，统筹建立公益诉讼惩罚性赔偿金管理体系，平衡协调性原则与个体性价值的冲突。横向责任主体应由检察机关、司法机关、消费者协会、市场监督管理机关等担任；针对制定主体，应明确由检察机关、司法机关、监察机关、消费者协会、市场监督管理机关、财政机关、审计机关、发展改革机关协同制定，其他相关机关申请共同参与的联席会议式固化组织形态。其二，明确制度实施责任主体。将公益诉讼专项基金交由检察机关管理是利弊权衡后的最佳选项，如此可以更好地发挥公权机关公信力的权威性优势。较之其他公权主体，检察机关作为公益诉讼的深度参与者，更具专业性优势，也更切合其“国家信托”的身份定位。此外，应建立司法机关、监察机关、消费者协会、市场监督管理机关、财政机关、审计机关等主体之间的常态化沟通协作机制，以“共同体”路径建构惩罚性赔偿管理制度，促成共同体成员基于差异分工与共同需求下的相互交往［29］，从而更好地实现功能互补、协助合作和效益回馈。其三，明确资金来源。可由检察机关牵头，确保社会捐赠、公益赞助、彩票公益金、财政资助、经营收益等多元资金来源渠道的畅通，明确财政资助的底线保障责任，并设置其他来源途径的免税、减税机制，保障公益基金的账户资金充足。其四，明确资金运营模式。惩罚性赔偿金应优先满足受害消费者的赔偿请求，并设定具体的申领条件、申领程序与操作流程，确保余下资金能专款专用于公益诉讼维权。另外，应确立食品药品安全公益诉讼惩罚性赔偿申领权行使的时效规则，将超时效申领、无人申领以及申领未满足条件的余款作为未来食品安全公益诉讼调查取证、鉴定等的费用，体现“用之于公益”的原则。其五，明确资金申领标准。鉴于食品安全公益诉讼的多元主体序列，资金申领条件的设定应当考虑主体的诉讼实力和申领需求，并对其结构性、类型化的差异进行区分。若将公民纳入起诉主体范围，则法定机关、有关组织和公民的申请条件应有难易梯度的区别。有关组织的申请条件应最为宽松，以此作为激发社会主体活力的措施，并确保在绩效制度下，实现对具体条件、支付限额的动态调整；公民的申请条件应较为严格，要在激发消费者维权积极性的基础上，抑制公民的滥诉倾向；法定机关的申请条件应最为严格，因其具备充分的财政保障，且公益诉讼属其职责，因此要避免其同社会主体挤占公益基金使用空间的情况出现。

其次，应明确消费者申领程序细节，为消费者提供行为指引。在市场经济食品流通过快的情况下，有必要构建统一的公益诉讼登记和管理系统［30］，以便发挥公益诉讼预警提示与申领依据的功能。预警提示就是根据对登记频次的统计分析得到的可能性前兆，向相关部门发出信号，以直观条目的形式提供公益诉讼程序启动的精准方向。申领依据是指公益诉讼惩罚性赔偿判付、执行后，受害消费者根据登记记录申领赔偿的便捷凭证。可将“登记”作为申领的程序要件，明确其实体和审查条件，并制定有效的运行机制，保障申领的有序和准确。一是建构侵权登记的智慧化平台，为发挥登记功能提供便利。应实现各地市场监督管理机关和消费者协会的联网管理，搭建食品安全案件的统一信息平台，克服食品流通广泛性与诉讼服务局部性之间的矛盾。当消费者权益受到侵害后，在当事人向市场监督管理机关、消费者协会举报、投诉或求助的同时，可将侵权事实及相关信息录入登记系统。二是推进侵权登记内容和要求的程式化，保障登记的精准和有序。应明确登记事项的程序和内容，以条目化、类型化的条件规范登记内容，更好地发挥预警与提示功能，这有利于公益诉讼程序的及时激活。登记事项应包括商品名称、商品来源、侵权原因、侵权结果、标的数额、身份信息等，证据内容的图像应录入系统，实物应寄存备案。三是通过具体的申领制度推进登记制度功能的实现。诉讼胜诉后，消费者协会应及时联络受害消费者到基金管理部门凭登记认领赔偿金，或由基金管理部门直接汇入其账户；同时，在时效期间内，可接收新的同案登记、申领申请。公益基金管理部门无正当理由逾期不支付、拒不支付赔偿款项的，受害消费者可向其业务主管机关申诉、举报，或者直接向人民法院起诉。

最后，应制定完善的监督管理规则，保障公益基金目的的实现。一方面，应建立信息公开制度，并保证信息反馈渠道的畅通。公益基金的收入来源、支出明细、盈亏状况等可通过网络、报刊、电视媒体、会议报告等形式向社会主动公开；同时，在保护个人信息的前提下，消费者可申请公开关联案件的收支明细，相关部门应在完成核查手续后，以短信、电话、邮件等形式及时回复。另一方面，应建立定期反馈及监督检查制度。公益基金明细应定期抄送至以下4 个部门及单位。一是审计机关。应确保审计机关对基金资产、损益以及负债真实性、合法性和效益性等的审计监督，并将审计监督结果以意见书、建议书等形式在公示后转发财政机关，为财政款额的调整、变更、追回提供参考依据。二是监察机关。应列明收支款项的具体责任主体，实现对基金使用人员的监督执纪和问责。三是消费者协会。可由消费者协会收集案卷，组织财务专家代表、法律专家代表、食品专家代表、相关消费者代表、公众代表、市场监督管理机关代表、基金管理部门代表、基金业务主管机关代表等人员召开听证会或论证会，通过阐释、论辩、协商的方式发挥效益监督效能。会后由消费者协会将会议内容整理形成监督意见或建议报告，抄送至审计机关、监察机关、财政机关，并可要求基金管理部门出示反馈意见或整改报告。上述机关应建立完备的移送衔接、信息共享机制，可随时要求翻阅、核对账簿，并享有调查核实权。其他公民或社会组织经业务主管机关批准，可翻阅、核对资金收支情况，并反馈监督意见。

五、结语

目前，食品安全公益诉讼的判决主要表现为：惩罚性赔偿金额的畸轻畸重，在惩罚性赔偿的诉请选择上缺乏谦抑适用的裁量机制；惩罚性赔偿罚则的适用多元，在惩罚性赔偿金的诉请中缺乏知情、合意的约束机制，审判权的行使逾越法律的边界；惩罚性赔偿流向的越位接收，暴露出惩罚性赔偿的性质模糊问题，缺乏完备的接收管理机制。可从确立惩罚性赔偿对象选择的谦抑性裁量机制，秉持综合考量的原则，以“社会危害程度”与“判决执行预期”等条件规范惩罚性赔偿的适用，完善替代措施、健全保障机制；健全惩罚性赔偿罚则适用的程序性约束机制，秉持制约监督的原则，通过制定知情同意、监督适用等程序避免随意行使诉讼权和审判权的情况出现；建立完备的惩罚性赔偿判付接受管理体系，秉持运行精当的原则，明确惩罚性赔偿金的私法属性，并建构完善的惩罚性赔偿金接收管理体系等方面重构公益诉讼惩罚性赔偿制度。

注释：

（1）参见（2020）吉04 民初48 号、（2018）内04 民初97 号、（2018）内04 民初100 号、（2018）内04 民初95 号、（2020）鲁1091 刑初195 号、（2018）内04 民初98 号、（2019）川0129 刑初48 号、（2018）内04 民初92 号、（2018）内04 民初9 号、（2019）粤0103 刑初600 号判决书。

（2）参见（2020）吉04 民初48 号判决书。