公共政策利益相关者行为的经济学分析——以长江流域禁渔退捕政策为例

向延平

（南京晓庄学院旅游与社会管理学院，南京 211171）

一、对长江流域禁渔退捕政策的经济学分析

长江流域禁渔退捕政策影响利益相关者行为，从激励机制、机会成本、边际效应、产权与边界、博弈论等经济学视角对长江流域禁渔退捕政策的利益相关者行为进行分析，为如何更好地保障长江流域“十年禁渔”和保护长江流域生态环境提供依据。

（一）激励视角分析

激励机制是鼓励和驱动利益相关者为实现目标付出努力的机制［1］。长江流域禁渔政策实施过程中，为改变渔民生计方式并保障渔民生计，政府通过给予渔民不同程度、不同方式补贴或补偿的激励方式来引导渔民转产转业。若渔民配合长江流域禁渔退捕政策，则政府的激励机制产生了有效作用，渔民也获得切实利益；若渔民不配合该政策，并做出盗渔等违法行为，则政府的激励机制作用被削弱。渔民对于禁渔退捕政策的态度，反映出政府激励机制产生的不同作用。一般来说，政府激励机制在渔民配合阶段能发挥预期的积极效应，但在渔民收益阶段却有可能导致资源和资金的浪费。可见，如果政府对长江流域禁渔退捕政策的激励机制考虑不周或执行不到位就会造成效果外溢，从而影响政策执行的效果。

政府希望通过制度安排和政策实施，使长江流域禁渔退捕政策在满足渔民等利益相关者个人利益和生计需要的同时，也满足国家保护长江流域生态利益的需求。激励机制不仅能提高渔民等利益相关者的福利，而且能有效激发渔民等利益相关者参与长江流域禁渔退捕政策的热情和动力，从而促进长江流域禁渔退捕政策的有效实施和效益最大化。长江流域禁渔退捕政策作为政府保护长江流域生态环境的法规，一方面具有强制性和约束性，即强制所有利益相关者共同遵守长江流域禁渔退捕政策，禁止渔民捕鱼、垂钓爱好者非法垂钓等违法行为，以降低长江流域保护生态环境的负外部性；另一方面具有激励性和契约性，即政府尝试通过该政策与渔民等利益相关者建立一种新型契约关系，即通过补偿措施，激励渔民等利益相关者选择有利于改善长江流域生态的生产活动和生计行为。理论上看，若政府部门通过给予补偿措施来实现长江流域生态保护目标，则长江流域禁渔退捕后，所有利益相关者都应接受禁渔退捕政策的约束和补偿，即渔民等利益相关者在满足生计需求的同时也愿意遵守长江流域禁渔退捕政策，长江流域生态保护的目的因而达成。但实际上，政府的生态保护目标与渔民等利益相关者的生计目标并非完全一致，渔民等利益相关者的个人利益可能会与社会利益发生冲突。当渔民等利益相关者的个人利益受到市场冲击和影响时，长江流域禁渔退捕政策激励机制的相容性就有可能减少或消失，即渔民等利益相关者的生计行为会偏离政府保护长江流域生态环境的目标，导致其仍有捕鱼、垂钓的意愿，甚至会做出偷渔、非法垂钓等行为，最终导致长江流域禁渔退捕政策无效或效果不佳。

政府制定激励机制，以渔民等利益相关者的生产活动或生计行为是否对长江流域生态环境产生正外部性为理论基础。其关键问题在于，长江流域禁渔退捕政策是否可以通过渔民等利益相关者的生产活动或生计行为，产生足够的正外部性而间接实现政策目标？其焦点问题在于，解决长江流域的“水—渔”矛盾，到底是在保护水资源还是在破坏水资源？基于此，笔者从激励视角，分析了长江流域禁渔退捕政策能否实现渔民等利益相关者的可持续生计以及如何保障长江流域可持续发展的协调统一等问题［2］。

在假设长江流域水资源具备生态效应和经济效应，且两种效应具有相互替代性的基础上，笔者对长江流域禁渔退捕政策与渔民等利益相关者的选择进行了分析，具体模型见图1。

图1 长江流域禁渔退捕政策与渔民等利益相关者行为选择分析图

在长江流域禁渔退捕政策实施以后，E点是渔民最佳效益组合点，渔民等利益相关者偏好曲线与水资源最大生产效益线相切于此点，即UE=XOB+YOI（U代表效益，UE代表E点效益，XOB为E点经济效益、YOI为E点生态效益），表明此时政府的激励机制符合渔民等利益相关者利益，但不利于提高全社会福利水平；D点是社会最佳效益点，社会偏好曲线与水资源最大生产线相切于此点，即UD=XOA+YOC（UD代表D点效益，XOA为D点经济效益、YOC为D点生态效益），表明此时政府的激励机制利于提高全社会福利水平。

现实中，政府通过实施干预政策即长江流域禁渔退捕政策来实现最优配置点D，这让如何把握长江流域禁渔退捕政策的力度成为难题。若政府加大对长江流域禁渔退捕政策的干预力度，则生态效益Y会增加，经济效益X会减少，从而导致渔民等利益相关者生计状况的恶化以及包括生态补偿在内的公共财政支出的增加；反之，若政府减弱对长江流域禁渔退捕政策的干预力度，则经济效益X会增加，生态效益Y会减少，这样尽管能改善渔民等利益相关者的生计状况并降低生态补偿，但却会破坏长江流域生态环境，减少长江流域生态效益。因此，政府的最优政策选择是经济效益和生态效益同时最大化的一种均衡，即渔民等利益相关者生计损失最低化与生态保护效果最大化。从点E到点D就可以认为是政府长江流域禁渔退捕政策预期效果的实现，但该政策的代价则是渔民等利益相关者失去经济效益XAB，这就成为长江流域禁渔退捕政策实施后渔民等利益相关者的最大机会成本。

“不好！”霍铁立刻醒悟过来，“快跟我来！”小达和张大爷这才从惊愕中缓过神来，跟在霍铁后面冲出了工作间。

从理论上看，长江流域禁渔退捕政策能否成功实施取决于两点：一是政府的补偿金额是否高于长江流域禁渔退捕后渔民等利益相关者的机会成本；二是政府能否有效监管长江流域禁渔退捕政策的实施。从实情来看，长江流域禁渔退捕政策的补偿难以抵消渔民等利益相关者的损失。尽管政府采取严格的行政手段对禁渔退捕进行监管，有效遏制了非法捕鱼、非法垂钓等现象，但难以实质性解决长江流域的“水-渔”矛盾，渔民等利益相关者普遍存在复渔、复产意愿。渔民等利益相关者的利己属性导致其行为偏离社会生态利益目标，因此，长江流域禁渔退捕补偿政策的激励相容性难以得到渔民等利益相关者的支持。其一，若政府的有效监管使得渔民等利益相关者放弃偷渔、非法垂钓等行为，经济效益将从XOB降至XOA。渔民等利益相关者会因预期收益的减少而降低保护长江流域的积极性，致使长江流域保护效果变差。即使渔民等利益相关者的经济效益并未减少，但如果渔民等利益相关者个人获得的经济效益低于社会最优水平，则生态效益无法由YOI增至YOC，渔民等利益相关者就只能选择在较低的生产点位（假设为D1点）发挥生态效益YAD1。其二，若政府实施强制监管措施将经济效益从XOB减至XOA，渔民等利益相关者可能会为了个人利益选择偷渔或非法垂钓。根据图1 所示，渔民等利益相关者的偷渔、非法垂钓行为会使生产组合点由D1下降至D2，而D2的生态效益YGD2显然小于D1的生态效益YAD1。并且，政府也难以通过干预措施长期监管渔民等利益相关者的偷渔、非法垂钓行为，因此，位置比较偏僻的水域就更容易出现此类问题。其三，若政府通过严厉监管措施确保渔民等利益相关者无法进行偷渔和非法垂钓，根据图1 所示，经济效益会减少XAB。而受政府财政约束以及有效激励不足等的影响，长江流域水资源的保护将大打折扣，生产组合点将从D2移动到D3，无法达到最优效益组合D点。

可见，长江流域禁渔退捕政策的激励机制难以完全体现社会理性。长江流域禁渔退捕后，渔民等利益相关者是无法保证其不在“十年禁渔”期内偷鱼、非法垂钓的，只有对其给予合理有效的激励与约束，才能同时兼顾渔民等利益相关者的可持续生计和长江流域的生态保护。

（二）机会成本视角分析

长江流域禁渔退捕前，渔民主要以捕鱼来维持生计，其捕鱼收益占全部收益的很大比例。长江流域禁渔退捕后，在生产生活利益的驱动下，渔民只有选择转产转业来维持生计，但为了转产转业，渔民需投入更多的人力、物力和财力。从机会成本角度来看，渔民将劳动力配置在捕鱼捕捞上，其机会成本就是其将劳动力配置在外出务工上的收益。当长江流域禁渔退捕后的渔民，在政府引导下实现转产转业，从而获得稳定收入以及政府补贴时，其劳动力的投入就表现为长江流域禁渔退捕前后相比较的不经济性。因此，在长江流域禁渔退捕后，为减少劳动力成本的投入，政府必须加大力度引导并帮助渔民转产转业。

帕累托最优原理用于解释资源配置是否具有经济效率以及实现经济效率的条件等内容，其主要解决的是如何实现资源最优配置的问题［3］。帕累托标准表现为，有人认为甲优于乙却无人认为甲劣于乙的状态［3］，用以评判资源配置状态的“好”和“坏”。其中，“好”的资源配置状态是使得至少有一个人的状态变好且没有其他人的状态变坏，“坏”的资源配置状态则是使得至少有一个人的状态变好但有其他人的状态变坏。帕累托改进是指，以帕累托标准来衡量“好”的状态改变，进而实现最优资源配置，达到帕累托最优状态的情况。帕累托最优状态是指，在某种资源配置状态下，所有的帕累托改进都失效，即任何改变都不可能使至少有一个人的状态变好且又不使任何人状况变坏的资源配置状态［3］。

从资产配置效率来看，长江流域禁渔退捕后，渔民通过对生计资本的有效配置使其生计处于帕累托改进状态，即大部分渔民生计有改善且没有渔民生计有所恶化的状态。为了描述长江流域禁渔退捕后渔民生计资源配置情况，在假设有渔民1#和2#并拥有资源数量L和K的基础上，笔者通过绘制埃奇渥斯盒状图，对资源L、K在渔民1#、2#之间配置状态进行展示，具体见图2，以此来分析长江流域禁渔退捕后渔民的哪种资源配置方式可以达到帕累托最优状态。

图2 资源L、K 在渔民1#、2#之间配置状态的埃奇渥斯盒状图

若资源配置处于两条等产量线的交点上，如图2 中的a点，那么a点不是帕累托最优状态，因为通过渔民合作可以改变资源配置状态。如让a点变动到b点，则渔民1#的产量水平可由Ⅱ1#提高到Ⅲ1#，而渔民2#的产量处于Ⅰ2#水平且未发生改变，故a点仍存在帕累托改进的余地；如让a点变动到c点，则渔民1#的产量处于Ⅱ1#水平且未发生改变，但渔民2#的产量水平却可由Ⅰ2#提高到Ⅱ2#；如让a点变动到d点，则渔民1#和2#的产量水平均会提高。由此可见，若资源配置处在渔民1#和2#的等产量线的交点（非切点）上，则资源配置不处于帕累托最优状态。若资源配置处于两条等产量线的切点上，如图2中的b、c、e点，则任何变动都至少会造成渔民1#或2#的产量下降，说明在等产量线切点上没有帕累托改进的余地，b、c、e点上的资源配置处于帕累托最优状态。

进一步把所有等产量线的切点连接起来，便形成了资源配置的效率曲线VV’，它表示资源L、K在渔民1#、2#之间的所有资源最优配置即帕累托最优状态的集合。资源L、K等产量线的切点说明两条等产量线的斜率相等，而等产量线斜率的绝对值称为资源L代替K边际技术替代率MRSLK或资源K代替L的边际技术替代率MRSKL。在资源L代替K条件下，表示渔民1#的边际技术替代率，表示渔民2#的边际技术替代率。要使资源L、K在渔民1#、2#之间的资源分配达到帕累托最优状态，则资源L、K的边际技术替代率必须相等，即资源配置的帕累托最优状态的条件是。

因此，长江流域禁渔退捕政策实施过程中，为保证不同资源以及渔民收益都处于帕累托最优状态，政府应打破行政区划的壁垒，加强宏观调控、人力及市场配置的优化调整以及资金、技术等资源的科学配置和利用。

（三）边际效应视角分析

长江流域禁渔退捕政策实施后，通过政府部门对偷渔、非法垂钓等行为的依法惩处，长江流域生态系统逐渐改善。但有些渔民等利益相关者在明知违反禁渔退捕政策的后果以及可能产生的风险成本的基础上，仍受个人利益驱动进行偷渔和非法垂钓。这些人往往抱有投机心理，愿意用风险成本来换取合意的个人利益。为此，渔民等利益相关者必然会分析风险成本结果并比较损益，与政府展开博弈。若没有被政府惩罚，则渔民等利益相关者的个人收益将最大化；若被政府惩罚，则渔民等利益相关者的风险成本将最大化。而政府惩罚的不确定性比较明显。因此，从惩罚的风险成本和概率上考虑，渔民等利益相关者偷渔、非法垂钓得越多，被惩罚的概率越低，所承担的风险成本也会越低。从边际效应视角分析，既然偷渔、非法垂钓的风险成本是存在且不可规避的，那么增加偷鱼、非法垂钓次数则会减少边际风险，即风险成本将随着偷渔、非法垂钓次数的增加而减小，但边际收益却不会减少，甚至反而增加。笔者通过比较偷渔、非法垂钓的边际成本和边际效益发现，部分渔民等利益相关者可能选择与他人平摊偷渔、非法垂钓风险以及降低平均成本的方式来增加个人收益。

（四）边界与产权视角分析

长江流域幅员辽阔，水域边界范围不清晰，容易造成“公地悲剧”。其一，长江流域作为“公地”，容易造成禁渔退捕政策落实不到位、监管不力等问题，导致偷渔、非法垂钓等情况出现。其二，边界的模糊导致边界管理难以明确责任，造成长江流域边界管理不善等问题，导致边界地区或跨流域地区成为管理和监管的盲区。偷渔、非法垂钓的渔民等利益相关者会选择更接近边界的区域来逃脱监管，从而逃避处罚或减少处罚风险。而正是渔民等利益相关者为了更大的个人利益选择进行偷渔、非法垂钓等违法违规活动，导致了长江流域特别是流域边界地区的“公地”悲剧。

（五）博弈论视角分析

博弈论是研究行为主体即利益相关者做出选择和决策时所产生的相互关系，以及这种选择和决策的利益平衡协调问题的。博弈结果是利益相关者的最优策略组合。在博弈过程中，行为主体即利益相关者通常不只拥有一个行为策略，其所有策略的集合构成一个策略集。最优策略是能够实现利益相关者最大利益的策略。通过博弈论视角，研究长江流域禁渔退捕后各级政府部门、渔民和社会公众等利益相关者作为博弈的利益相关者所做出的博弈策略组合，并构建博弈模型来预测博弈结果，可以了解该博弈的利益相关者不同博弈策略组合产生的不同决策结果。由于长江流域禁渔退捕政策是为了维护集体利益而提出的，因此属于合作博弈，它强调包括效率、公平与公正等集体理性，其受益者和实现者是全体参与者或利益相关者。

公共政策的核心是利益，表现为对利益进行分配、调节的政治措施和复杂过程。从本质上说，公共政策的制定和执行就是政策利益相关者之间的利益博弈过程［4］。长江流域禁渔退捕政策的实施，引发了各级政府部门、渔民和社会公众等利益相关者之间的博弈。一是中央政府与地方政府之间的博弈。长江流域禁渔退捕政策的实施是由中央层面向地方层面推进的。中央政府是该政策的制定者，部委部门是该政策的传达者，地方政府则是该政策的执行者。中央政府和地方政府的政策目标和政策利益存在差异就导致中央政府与地方政府之间的冲突和博弈，其博弈结果可能诱发长江流域禁渔退捕政策执行和实施的偏差，从而影响该政策的效果。二是政府部门之间的博弈。在长江流域“十年禁渔”期间，地方政府主要落实该政策，渔政部门主要负责长江流域禁渔退捕政策的监管工作，水利部门则主要负责长江流域水资源的保护工作。地方政府、渔政部门和水利部门之间可能因监管重复、权限争议、业务交叉等问题导致权责不明晰，权责的不明晰又容易引起政府各部门之间的推诿或“甩锅”，进而引发部门间的博弈，致使长江流域禁渔退捕政策的执行出现偏差，给政府管理或监管增加难度［5］，影响长江流域禁渔退捕政策的有效实施。三是渔民与政府之间的博弈。渔民作为长江流域禁渔退捕政策的核心利益相关者，捕鱼是其主要生计方式，渔业是其主要生存基础。长江流域禁渔退捕政策出台后，严重影响渔民的原有可持续生计，导致渔民与政府之间的博弈。随着该政策的深入推进，政府与渔民之间博弈更加明显，造成长江流域禁渔退捕政策的执行困境［6］。四是渔民与社会公众之间博弈。对于社会公众而言，长江流域禁渔退捕政策有利于保护和改善长江流域生态环境，得到社会公众的普遍支持。但对于渔民而言，长江流域禁渔退捕政策切断了他们原有的生计手段和生计资本，部分渔民难免会因为抵触长江流域禁渔退捕政策而做出偷捕行为，造成长江流域退捕容易禁捕难的局面，引发渔民和社会公众之间的博弈。

总之，在重复博弈的过程中，各级政府及部门、渔民等利益相关者和社会公众之间产生了多维的互动关系和博弈行为，通过对长江流域禁渔退捕政策的博弈分析可以助力利益相关者成功跨越“囚徒困境”，有效保护长江流域生态环境并实现长江流域资源的可持续利用，避免引发“公地悲剧”。

二、长江流域禁渔退捕后利益相关者行为建议

长江流域禁渔退捕政策实施以后，党政部门、退捕渔民、市场经营者、垂钓爱好者和社会公众等利益相关者积极响应。对于如何在坚持实施长江流域禁渔退捕政策基础上，实现对长江流域的保护和可持续利用，保障全部利益相关者的利益，营造全社会支持和落实长江流域禁渔退捕政策的氛围，确保长江流域“十年禁渔”顺利实施，笔者提出以下5 个方面的建议。

（一）党政部门：提高政策效应，加强政策监管

公共政策评价包括政策成本评价和政策效益评价。在充分考虑公正性、适用性等政策评价标准和社会发展评价指标的基础上，笔者认为，长江流域禁渔退捕政策的公共性集中体现在长江流域生态保护、绿色发展、造福人民等方面。习近平总书记明确指出，“长江禁渔是件大事，关系30 多万渔民的生计，代价不小，但比起全流域的生态保护还是值得的。”［7］。因此，党政部门应减少长江流域禁渔退捕政策的执行成本并提高其政策效益，要加强该政策的落实监督，做到从严治渔、从严监管。其一，严厉打击非法捕捞、非法垂钓行为，避免出现禁渔监管盲区；其二，严厉打击非法贩卖江鲜、非法制作渔具行为，避免出现禁渔监管漏洞；其三，严厉打击销售违禁渔具、非法加工江鲜等行为，彻底切断涉禁产业链条。党政部门不仅要强化政策监管和执法监管，从源头开始治理，防范“上有政策、下有对策”问题的出现，而且要强化党的政治领导和组织领导，讲究长江流域禁渔退捕政策的政治性和执行力，确保政令畅通和令行禁止，切实保证该政策的实施效果；同时，还应密切关注渔民等利益相关者的利益变化，防止其遭受利益损失，确保渔民等利益相关者处于帕累托最优状态，保证其利益的最大化。

（二）退捕渔民：转产转业，自我发展

习近平总书记非常关心长江流域禁渔退捕后渔民的生计与发展，明确提出要让渔民“退得出、稳得住、能致富”［8］，并要求“实施长江十年禁渔计划，要把相关工作做到位，让广大渔民愿意上岸、上得了岸，上岸后能够稳得住、能致富”［8］。对于退捕渔民来说，应转变思想观念，积极参加就业培训、转岗培训和创业培训，确保“上岗不再下岗”；应积极寻找就业岗位和职位，确保“有岗位能上”；应积极参与转产转业，确保“有岗愿意上”，真正做到“退得出”和“稳得住”。

而在国家生态补偿和社会保险等政策的保障和支持下，各级政府应加强对渔民各类技术、技艺和技能的培训，为其积极提供就业、创业岗位和职位；应开发水运、水上服务、护水护渔等渔民可持续生计新岗位，增强渔民转产转业能力；应探索水产养殖业等生产性扶持渔民的路子［9］，防止“转产就下岗，就业就失业”的情况出现；应提高渔民“造血”能力和自我发展能力，确保渔民的内生发展和自我发展，充分保障长江流域禁渔退捕后渔民的可持续生计。

（三）市场经营户：落实政策，切断链条

长江流域市场经营户包括渔具生产企业、涉鱼市场经营户和部分餐饮企业等利益相关者。长江流域市场经营户应广泛接受并自觉遵守长江流域禁渔退捕政策，做到“渔具企业不产”“鱼类市场不卖”“鱼菜餐馆不做”，帮助政府切断包括生产链、供应链、消费链在内的从禁捕源头到终端餐桌的链条，保障长江流域禁渔退捕政策的顺利实施。

（四）垂钓爱好者：遵守引导，依法垂钓

长江流域是鱼米之乡，垂钓文化丰富且历史悠久，垂钓爱好者数量众多。长江流域禁渔退捕政策禁止垂钓爱好者无序垂钓和生产性垂钓，严厉打击违规生产性垂钓行为。长江流域禁渔退捕政策并不排斥娱乐性休闲垂钓，但垂钓爱好者应遵守政府的规范引导和监管，从而实现有处可钓、有鱼可钓、有序垂钓和依法垂钓。

（五）社会公众：全民参与，群防群治

社会公众是长江流域禁渔退捕政策的实施者，应全员主动、积极地参与长江流域禁渔退捕政策的实施，协助政府构建“禁渔退捕，有你有我”的良好气氛。社会公众同时也是长江流域的保护者，应全员主动、积极地参加长江流域禁渔退捕的“群防”建设，加入举报非法捕鱼、非法垂钓等违法违规行为的队伍，协助政府构建“保护长江，人人参与”的群防群治新格局。总之，社会公众要真正成为长江流域“十年禁渔”的“千里眼”和“顺风耳”。

三、结语

习近平总书记指出，“生态环境问题归根结底是发展方式和生活方式问题”［10］。长江流域禁渔退捕政策是保护长江流域的公共政策之一，深刻影响着长江流域利益相关者利益。长江流域“十年禁渔”是建设长江经济带的重大决策，需要各级党委政府、退捕渔民、市场经营户、垂钓爱好者和社会公众的齐心协力，才能有效保障长江流域利益相关者利益，保护长江流域生态环境，有力推动长江流域的可持续发展。