海关维护国门安全路径研究——以进出口禁限管理为视角

王 平 董 博 林海燕

21世纪以来,恐怖主义、环境恶化等问题日益突出,传统安全和非传统安全威胁开始成交织之势,世界各国国家利益深受影响,世界主要国家的安全战略和政策不断调整,将打击恐怖主义、保护本土安全、改善国际安全环境等纳入国家安全战略的重点。全面坚持和贯彻总体国家安全观对海关依法加强边境管控、筑牢国门安全屏障提出新要求。海关维护国门安全的任务更加艰巨,保障供应链安全与便利的责任更加突出。因此,海关应坚持统筹发展与安全,进一步完善口岸监管体系与风险防控体系,有效应对新风险新挑战,切实保障国门安全。

一、文献综述

从国外研究来看,1943年,著名政治学家瓦尔特·李普曼(Walter Lippmann)在《美国外交政策》中首次提出“国家安全”概念。1987年,里根政府出台了美国历史上首份国家战略安全报告。

2002年,美国布什政府出台的《美国国家安全战略报告》就将“打击恐怖主义和防止大规模毁灭性武器的扩散”确立为美国国家安全最主要任务;2010年,奥巴马政府出台《美国国家安全战略报告》,强调“多边外交优先”;2012年,美国总统奥巴马签发《全球供应链安全国家战略》,把全球供应链安全纳入美国国家安全战略。2008年,英国政府发布的首份《国家安全战略报告》将恐怖主义列为英国最大安全威胁。2004年,日本提出“综合安全保障观”,首次将国际安全环境的改善作为日本国家安全战略发展的目标。德国2006年发布《德国安全政策和联邦国防军的未来白皮书》,体现了以“输出安全”为标志的新安全政策。法国2008年出台的《国防与国家安全白皮书》首次将国防与国家安全进行合并,确定了国防与国家安全力量要求具备和实现的五项功能:情报获取与预测、预防、威慑、保护与干预。2009年,俄罗斯公布的《2020年前俄罗斯联邦国家安全战略》,则将经济、政治、军事、社会和能源等多领域安全的综合安全观贯穿始终。2010年,英国宣布成立国家安全委员会,作为英国最高安全决策机构,实施“大国家安全”战略,在国家战略层面上整合相关资源来处理英国安全问题。(1)刘胜湘等著:《世界主要国家安全体制机制研究》,经济科学出版社2018年版。

“9·11”事件之后,欧美等发达国家对国门安全的关注度空前提升,如何在确保正常国际交往的前提下,维护本国的国门安全引发学者思考,研究主题主要聚焦在自由贸易与国门安全的关系、恐怖主义与国门安全的关系等。有学者提出:“国门安全不仅是以国门为界线(line)的安全维护,还是人流、物流(flow)的全链条式安全维护。”(2)Alan D Bersin,Lines and Flows:The Beginning and End of Borders,World Customs Journal,Vol.6,No.1,2012,p.115.

为防止恐怖分子对某些为促进贸易便利而疏于监管的供应链环节发起攻击,美国在“9·11”事件后提出了“口岸外推”的理念,执法空间向境外延伸,实际上是将美国口岸作为维护国家安全的最后一道防线,设立了国土安全部,相继推出了一系列的反恐安全行动,实现了口岸管理向构造安全的国际环境、主动应对反恐等作为其主要任务的功能演变。(3)美国海关相继推出了一系列的反恐安全行动,如“海关商界—反恐伙伴关系关系计划”(C-TPAT)、建立“国家甄别中心”(NTC)、“集装箱安全倡议”(CSI)、“24小时提前申报规则”(24-Hour Rules/Trade Act)等,其中大量地运用了风险管理的理念和方法技术,以最大限度地确保国际贸易供应链安全和便利,保护美国社会和公共安全。其中“集装箱安全倡议”(CSI)的核心是美国海关向重要的境外海港派驻CSI港口工作小组,在货物集装箱运往美国之前进行风险甄别。参见孙毅彪:《海关风险管理理论与应用研究》,复旦大学出版社2007年版,第46页。

从国内研究来看,1983年,我国首次在第六届全国人民代表大会第一次会议上的政府工作报告中使用了“国家安全”一词。2015年7月1日,《国家安全法》颁布实施,以法律形式对“国家安全”作出定义。(4)《中华人民共和国国家安全法》第二条规定:国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态,以及保障持续安全状态的能力。构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全、生物安全等于一体的国家安全体系,(5)2014年4月15日,习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上发表《坚持总体国家安全观 走中国特色国家安全道路》讲话,首次提出了总体国家安全观并进行了理论阐述;2020年3月,习近平总书记在《求是》(2020年第5期)发表《全面提高依法防控依法治理能力,健全国家公共卫生应急管理体系》中提出:必须从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度,把生物安全纳入国家安全体系。是习近平新时代中国特色社会主义思想关于总体国家安全观的系统阐述。2020年12月,习近平总书记在中央政治局第二十六次集体学习时强调“坚持系统思维,构建大安全格局,促进国际安全和世界安全,为建设社会主义现代化国家提供坚强保障”。“总体国家安全观”作为新时代国家安全理念,得到专家、学者以及媒体高度关注。张金海等学者对中国知网(CNKI)平台上总体国家安全观相关研究论文进行梳理分析,多数学者们认为总体国家安全观超越本国安全,把国家安全与整个社会发展、全人类的共同安全联系起来进行思考,对内构建和谐社会,对外促进共同安全,是中国共产党人关于国家安全思想的理论超越与实践创新。(6)张金海、马振超、朱旭东、丁姿:《总体国家安全观研究的系统性文献综述》,《情报杂志》2020第5期。

胡晓红对中国对外贸易国家安全制度现有模式进行研究时指出我国对外贸易中的国家安全制度基本立法始于1994年《对外贸易法》。(7)胡晓红:《中国对外贸易国家安全制度重构》,《南大法学》2021年第2期。余潇枫、赵振栓、廖丹子认为,在国家安全的视阈下,国门安全指的是海关等口岸执法机构通过确保人、货物和运输工具等的合法进出境来实现的国家安全,具有空间维度的延展性、时间维度的累积性、实践维度的多样性。(8)余潇枫、赵振栓、廖丹子:《从“国门安全”到“场域安全”—出入境检验检疫的非传统分析》,北京:中国社会科学出版社2015年版,第39-40页。张思敏则认为,全球化的发展,提升了口岸和国门安全在保障国家安全中的作用,海关对国门的高效管控能力和整体治理能力有待进一步强化。(9)张思敏:《“一带一路”视角下贸易便利化对中国出口的影响》,北京邮电大学2019年硕士论文。王菲易、黄胜强在国门安全研究文献中指出:国门安全是国家安全的重要组成部分,口岸管理是维护国门安全的主要途径。国家安全学亟待关注国门安全研究。(10)王菲易、黄胜强:《国家安全学中的国门安全研究》,《国际安全研究》2019年第6期。国门安全不仅是国家安全的组成部分,也是保障国家其他方面安全及整个国家安全的重要屏障。国门安全治理是保障国家安全的重要内容、推进开放发展的基本保障、贸易便利化的必要前提、优化口岸营商环境的底线条件。(11)王菲易、黄胜强:《国门安全治理的跨界性:双层跨域治理框架》,《国际安全研究》2022年第4期。

朱秋沅以《经修订的京都公约》全面审议为视角,研究国际社会对国门安全的重点关注并分析国门安全领域的国际法律体制时指出:为维护国门安全,必须系统考虑并保障跨境供应链整体安全,重构海关在供应链安全和国家安全中的作用和地位。(12)朱秋沅:《国际社会对国门安全的重点关注及其国际法分析》,《上海法学研究》集刊2020年第6卷。祝少春在其文献中探讨了我国国家安全观的演变及其对海关工作的影响,在对海关认识和实践总体国家安全观中取得的成果进行充分肯定的同时,提出和分析了海关在认识和实践总体国家安全观中存在的不足。(13)祝少春:《海关认识和实践总体安全观探析》,《文化创新比较研究》2017年第14期。

纵观公开发表的海关与国门安全研究文献,研究领域多集中在政治安全、经济安全、文化安全、生态安全、生物安全、公共卫生安全(国境卫生)、食品安全等方面,研究内容大致分为:一是立足于国家安全学基础上的国门安全理论研究,具有前瞻性与必要性;二是基于海关维护国门安全的职责履行与执法实践研究,具有指导性与实践性。目前,总体国家安全观视域下的国门安全研究仍存在研究要素尚缺多元、理论助推实践探索有待深化等方面问题。深度研究以货物及技术禁限管理为主要内容的进出口贸易管制海关执法选题并不多见,正基于此,本文以进出口货物与技术禁限管理为视角,以列表形式直观展现贸易管制海关执法维护国门安全的作用,并围绕禁限管理执法中存在的问题,提出海关维护国门安全的优化路径,以期全面贯彻落实总体国家安全观对海关工作提出的新要求。

二、维护国门安全是海关践行总体国家安全观的政治责任

坚持总体国家安全观作为新时代中国特色社会主义的基本方略之一,是新时代维护和塑造国家安全的行动指南。党的十九届五中全会首次把统筹发展和安全纳入“十四五”期间我国经济社会发展的指导思想,并列专章作出战略部署。贯彻落实总体国家安全观,切实保障国门安全是新时代中国海关的历史使命。深入践行总体国家安全观是人民海关为人民的重要体现,彰显了新时代海关的责任担当。

(一)现行法律法规对海关维护国门安全提出了明确要求

海关处在国内国际双循环的交汇枢纽,承担着维护国门安全和促进对外开放的重要职责。(14)倪岳峰:《发挥海关职能作用助力加快构建新发展格局》,《中国海关》2021年第2期。1994年颁布施行的《对外贸易法》将国家安全作为规制货物进出口、技术进出口和国际服务贸易限制或禁止的条款。《国家安全法》等与维护国家安全有关法律、行政法规的颁布实施,夯实了我国维护国家安全的法治基础。(15)郭永辉、李明:《论完善我国国家安全法律体系的路径》,《甘肃政法大学学报》2021年第2期。

“维护国家的主权和利益”是《海关法》这一涉外行政管理法律的重要立法目的之一,确立了海关作为国家守门人的地位,(16)海关总署海关法修改工作小组:《〈中华人民共和国海关法〉释义》,海关总署教材编审委员会2000年版,第48页。契合《国家安全法》第二条有关“国家安全”的内涵与外延。《〈中华人民共和国海关法〉释义》对《海关法》第四十条(17)《海关法》第四十条规定:国家对进出境货物、物品有禁止性或限制性规定的,海关依据法律、行政法规、国务院的规定或者国务院有关部门依据法律、行政法规授权作出的规定实施监管。具体监管办法由海关总署制定。所作的释义为:该条是关于制定国家有关进出境货物、物品的禁止性或限制性规定和海关监管办法的立法授权条款(亦可统称“贸易管制条款”)。(18)海关总署海关法修改工作小组:《〈中华人民共和国海关法 〉释义》,海关总署教材编审委员会2000年版,第135页。实施国家对进出境货物和物品的禁止性和限制性规定,是海关管理和执法极其重要的任务。(19)海关总署海关法修改工作小组:《〈中华人民共和国海关法 〉释义》,海关总署教材编审委员会2000年版,第136页。既涉及到国家的政治、军事和经济安全,也涉及到公共卫生保护、环境保护、消费者安全保护和公共道德的维护等,是将任何有载体的物质和精神危害有效地阻止进出我国海关关境的最有效措施。这些规定主要应通过法律、行政法规和法律、行政法规所授权制定的行政规章所规定的禁止、行政许可、数量限制、经营资格限制、标准限制等方法实现。

以维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务为立法目的的《出口管制法》的实施标志着我国涉外法治领域出口管制法治化管理进入新的发展阶段。两用物项出口管制是我国出口管制体系的重要组成部分,借鉴国际通行规则和我国出口管制工作实践,《两用物项出口管制条例》已在充分征求意见的基础上,进一步细化《出口管制法》确立的有关法律制度,旨在解决现行法规相对分散、管制清单多而复杂、管理规定不尽衔接等问题,其颁布实施必将为加强和规范两用物项出口管制提供更加有力的法治保障。

(二)全面深化改革要求海关加强职能转变确保国门安全

2014年12月,《国务院关于印发落实“三互”推进大通关建设改革方案的通知》(国发〔2014〕68号)提出的改革目标中明确要求“提高通关效率,确保国门安全”。依法执行包括禁限管理在内的进出口贸易管制政策,组织实施海关环节的反恐、维稳、防扩散出口管制等工作是海关监管聚焦的主责。《海关总署职能配置、内设机构和人员编制规定》将加强监管严守国门安全列为有关职能转变的要求之一。(20)中国机构编制网:《海关总署职能配置、内设机构和人员编制规定》,http://www.scopsr.gov.cn/zlzx/bbwj/201811/t20181120_326744.html.

2018年4月,出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署,关检机构与业务融合进一步拓展了海关管理职责,维护国门安全的责任更加重大。2018年10月,海关总署署长倪岳峰在《求是》发表的《努力建设新时代中国特色社会主义新海关》指出:海关承担着为国家和人民把守国门、做好服务的重要职责。海关是国家的“把门人”,把好国门是海关的天职,必须全面落实总体国家安全观,始终把维护国家主权和安全放在第一位,全面履行海关在维护经济、政治、文化、社会、生态安全等方面的职责……当好新时代国门安全的守护人。(21)倪岳峰:《努力建设新时代中国特色社会主义新海关》,《求是》2018年第20期。2019年2月,为进一步落实总体国家安全观,海关总署提出维护国门安全的指导意见,要求全面提升海关维护国门安全的工作能力。2019年5月,海关与国家安全研究中心在上海海关学院挂牌成立,标志着国家安全学科理论研究与海关管理实践探索深度融合步入新阶段。

(三)强化禁限管理是海关维护国门安全的内在要求

禁限管理涉及面广,管理措施多,管理难度大,逃避禁限管理的走私违法活动从未消停。对中央关注、社会关切、群众关心的洋垃圾、象牙、成品油、农产品、毒品等走私违法活动,中国海关一以贯之保持严厉打击高压态势,全面落实总体国家安全观。《海关法》授权海关依法实施监管,执行货物和技术禁止进出口、限制进出口等与国门安全密切相关的贸易管制措施是海关进出境监督管理的职能要求和把关职责。围绕更加安全的发展,海关必须不断强化国门安全的守护责任,树立口岸大安全理念,进一步完善适应维护国门安全要求的口岸监管与风险防控体系,严厉打击逃避禁限管理违法活动,合力推进国门安全治理体系和治理能力现代化建设。

梳理以货物和技术禁限管理为主要内容的进出口贸易管制措施,笔者尝试对照总体国家安全观12个重点领域,以更加直观的方式展现贸易管制海关执法维护国门安全的作用,详见附件1。

三、新时代中国海关维护国门安全面临的新挑战

作为进出境监督管理机关,中国海关全力服务国家政治经济社会发展,通关便利化改革举措持续推出,贸易安全与便利化水平不断提升,打击走私违法活动成效显著。围绕海关贯彻落实总体国家安全观,要正确把握好强化监管与优化服务的关系,既不能以放松监管来优化服务,也不能以弱化服务来强化监管。当前,国际安全形势依然严峻,全球和地区性安全问题持续增多,风险挑战依然严峻复杂,从进出口禁限管理角度审视,海关维护国门安全面临诸多挑战。

(一)与维护国门安全有关的立法尚不完善

《海关法》开宗明义将“维护国家的主权和利益”作为首要的立法目的,为海关维护国家安全依法行政提供了法治保障。作为海关工作的基石,海关监管在维护国门安全与促进经济社会协调发展等方面发挥了有目共睹的把关与服务作用,然而海关监管职能特别是与贯彻落实总体国家安全观密切相关的贸易管制职能的立法规定,却散见于《海关法》及其他相关法律、行政法规和部门规章之中,且存在部分立法缺失、授权不足、表述不统一、滞后于海关业务改革进程等问题,亟待加快推进《海关监管条例》等立法进程。此外,部分与维护国家安全有关的管理规定存在立法层级较低等情形,例如,“禁止以任何贸易方式进口仿真枪”的规定源于《公安部、海关总署、国家工商总局关于依法严厉打击走私、制造、销售仿真枪违法犯罪活动的通知》(公通字〔2002〕5号),该通知系三部门联合发文对贸易渠道仿真枪作出“禁止进口”规制。但《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号)明确规定:行政规范性文件经审议通过或批准后,由制定机关统一登记、统一编号、统一印发,并及时通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等公开向社会发布,不得以内部文件形式印发执行,未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。与非贸渠道将仿真武器列为“中华人民共和国禁止进出境物品”并对外公告相比,“禁止以任何贸易方式进口仿真枪”这一行政规范性文件涉及管理相对人必须遵守之法定义务却未以公告形式发布。又如,有毒化学品进出口管理只制定了《化学品首次进口及有毒化学品进出口环境管理规定》(22)环保总局、海关总署、外经贸部关于发布《化学品首次进口及有毒化学品进出口环境管理规定》的通知(环管〔1994〕140号)。这一管理层级较低的部委规范性文件而部门规章层级的有毒化学品进出口管理办法迟迟未见出台。

(二)践行总体国家安全观的禁限管理职能有待全面加强

贯彻落实总体国家安全观对海关管理顶层设计和国门安全治理能力提出新要求,维护国门安全已成为海关贯彻落实总体国家安全观的重要抓手。全面深化海关业务改革的全国通关一体化助推货物通关时间大大压缩,然而在强调优化服务的同时,与落实总体国家安全观紧密关联的进出口禁限管控如何结合海关监管改革,并最大限度实现“安全把关”有待开展与时俱进的研究。当前,系统内不同层级对海关维护国门安全存在着一定程度的片面认知,国境卫生安全、食品安全、产品质量安全等固然与人民群众追求美好生活密切相关。然而,纵观本文附件,其他领域安全也不可忽视,无疑将加深各层级对国家进出口禁限管理措施与总体国家安全观涉及的12个重点领域关联密切的感性认识,进而从政治的高度进一步强化海关禁限管理职能与组织架构。此外,大部分监管证件已实现电子数据联网核查也给人们带来职能管理“大功告成”等认识偏差。事实上,禁限管理在立法完善、职能指导、执法监督、评估反馈等方面仍有较大的提升空间。随着贸易管制禁限管理职能从海关监管部门调整至综合业务部门,以进出口禁限管理为主要内容的海关贸易管制工作又进入了新一轮的磨合期。除禁止进出口管理措施外,进出口环节保留验核的41种监管证件涉及与总体国家安全观密切相关的12个重点领域,而以进出口禁限管理为主要内容并承担30种监管证件职能管理的贸易管制职能管理机构名称随着关检融合的新一轮职能配置已不再保留(注:目前仅为总署综合业务司规范标准处的其中一项工作),而进出口环节保留验核的41种监管证件中只占26.8 %的11种涉及检验检疫的监管证件尚且分别由总署卫生检疫司、动植物检疫司、进出口食品安全局、商品检验司等四个司局分工负责。面对新时代海关贯彻落实总体国家安全观的新要求,禁限管理机构职能配置是否合理有待实践检验,全面贯彻总体国家安全观的理念有待深耕厚植。随着贸易管制职能管理岗位人员调整分流,直属海关层面贸易管制职能管理有较大程度的弱化,多数海关贸易管制职能管理人力资源配置与履职尽责要求有较大差距,禁限管理职能机构设置与人力资源配置亟待优化。职能管理不到位或将直接影响国家进出口禁限管理措施的有效实施与执法统一。

(三)维护国门安全的协同治理能力亟待切实提升

面对全面坚持和贯彻总体国家安全观的职责使命,筑牢国门安全屏障的协同治理能力尚有差距,安全把关的监管合力有待提升,执法协作有待加强。2020年,多地海关破获利用道具商品走私出口黄金并骗取退税案件作为查私成绩。毋庸置疑,该类犯罪严重危害国家黄金管理制度,危害税收安全。不法企业利用“高科技产品”走私贵金属并骗退税,手法更趋隐蔽。《财政部、国家税务总局关于以贵金属和宝石为主要原材料的货物出口退税政策的通知》(财税〔2014〕98号)(23)《财政部、国家税务总局关于以贵金属和宝石为主要原材料的货物出口退税政策的通知》(财税〔2014〕98号)规定:出口企业和其他单位出口的货物,如果其原材料成本80%以上为本通知附件所列原材料的,应按照成本占比最高的原材料的增值税、消费税政策执行。原材料的增值税、消费税政策是指本通知附件所列该原材料对应的商品编码在出口退税率文库中适用的增值税、消费税政策。该通知附件所列原材料包括:珍珠、天然钻石、工业用和人造钻石、宝石、银、金、铂、钯、铑、铱、锇、钌。明确对含贵金属的高科技产品仅以贵金属成本占比设定退税条件。不法企业利用海关与财税部门监管侧重点差异,一方面将贵金属通过镶嵌、包裹加入到“高科技产品”中,使之按功能归入高科技产品商品税号,规避贸易管制走私出口贵金属;另一方面,根据贵金属成本倒推测算“高科技产品”价格,将贵金属成本占比控制在整体的80%以下,实现其退税目的。监管中及时发现区域性、行业性风险,并借助协同治理加以有效管控,方能最大限度及时止损包括侵害国家经济安全在内的各类违法情事。履行职能到位而不越位本应是部门间的最佳监管组合,欠缺协同治理无疑将导致部门监管缺失、监管链脱节。目前,国门安全方面还存在隐患,各类风险具有关联性,没有哪个部门可以独自应对,需要联防联控,协同共治。面对区域性、行业性风险,必须在提前识别与管控风险上做好预判。随着《出口管制法》的实施,国家出口管制管理部门与按照职责分工负责出口管制的各有关部门协同治理机制有待进一步深化;该法还规定任何组织和个人不得为出口经营者从事出口管制违法行为提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务,将第三方中介服务也纳入管制范围,但上述第三方中介服务机构更是普遍缺乏出口管制合规管理意识,其违法违规风险需加强协同治理加以防控。此外,禁止进口固体废物的严管措施也对生态安全协同治理提出更高要求。可见,提升国门安全协同治理能力,健全口岸安全风险防控多元共治体系依然任重道远。

(四)边境管控数字化转型仍需持续推进

信息化发展深刻影响着海关改革与监管实践。对照总体国家安全观对应的12个重点领域,以禁限管理为主要内容的贸易管制措施涉及法律、行政法规、行政规章多达数十部。近年来,中国海关的通关业务信息化管理水平不断提升,助推世界第一货物贸易大国通关便利化。然而,进出口禁限管理措施繁多且动态调整,通关系统法律、业务、科技一体化参数维护“数字化管理”有待优化,科技引领支撑作用有待充分发挥,智慧海关与智能监管建设有待推进,海关在进出境环节综合运用通用参数与加载风险布控规则管控进出口禁限商品的能力有待增强。

(五)安全准入风险防控水平尚有提高空间

海关全面深化改革的推进对风险防控提出了更高的要求。随着进口货物“两步申报”“两段准入”改革全面推进,海关实施一线安全准入风险分析时间进一步压缩,受货物概要申报信息有限影响,海关实施一线安全准入防控难度较大。业务数据标准化程度不足影响精准布控水平。部分禁限管理货物名称暂无具体对应商品编码,报关单申报品名、规格型号不规范,企业舱单申报信息不准确、不完整等问题在客观上影响了业务系统关于安全准入(含准出,下同)的自动判定以及大数据应用有效性,制约了布控有效性的提升。风险整体防控水平还需提升。关检领域风险防控融合不深,贸易与非贸渠道统筹不够,风险防控区域协同不足,口岸安全风险联合防控机制还需健全、国际安全合作需要进一步深化,以供应链为单元的风险防控还需进一步推进,海关对新经济、新业态、新情况的风险防控快速响应还需加强。

(六)逃避禁限管理走私违法情势依然复杂严峻

近年来,逃避禁限管理走私违法情势依然严峻,重点区域、重点敏感商品走私并未消停,走私的渠道和地域更加复杂,走私花样不断翻新,走私手法更趋隐蔽,严重影响国家安全与社会稳定。特别是走私进口“洋垃圾”、象牙及其制品等案件,往往会引发社会高度关注。除传统的货运渠道之外,在一定程度上呈现向跨境电商和寄递渠道漂移的趋势。海关总署近年发布的打击走私十大典型案例中,均包括走私“洋垃圾”、象牙及其制品、农产品、成品油、资源型产品等涉及禁限管理商品的案件。此外,走私仿真枪、易制毒化学品、两用物项等案件也时有查发;而一度猖獗的出口稀土走私是否已经真正销声匿迹仍值得高度关注。

四、以总体国家安全观为引领推进国门安全治理能力现代化

“十四五”规划提出“统筹发展和安全,建设更高水平的平安中国”。海关必须与时俱进构建适应总体国家安全观要求的国门安全风险防控体系并不断推进治理能力现代化建设,进一步增强海关工作服务总体国家安全观的大局意识,以海关的忠诚担当和专业执法强化监管和优化服务,合力推进国家安全治理体系和治理能力现代化建设。

(一)以完善法律体系为基础夯实海关执法根基

首先,以全面贯彻落实总体国家安全观为契机,重新修订《海关法》或制定《海关法典》时在“总则”第一条中增列“维护国家安全”的立法目的,统筹考虑进一步增列与细化进出口贸易管制海关执法相关规定的条文,为海关更好地维护国家安全、履行贸易管制职能提供更为充分的执法保障。其次,加快《海关监管条例》等立法进程,结合通关监管改革,完善海关对包括进出口禁限管控在内的海关监管制度,为海关依法行政提供执法保障。再则,合力推进修订完善与维护国门安全相关的法律、行政法规、规章及规范性文件,确保管理规定的有机衔接,夯实海关维护国门安全的法治根基。

(二)以维护国门安全为契机注重禁限管理顶层设计

牢固树立全面、系统、辩证的国家安全思维,准确把握总体国家安全观的丰富内涵,从加强禁限管理职能等方面对海关贯彻落实总体国家安全观要求加以顶层设计。重新审视以禁限管理为主要内容的进出口贸易管制职能管理机构设置与作用发挥,科学完善海关禁限职能管理的组织架构,强化海关依法行政能力建设,构建全面提升维护国门安全的海关监管与风险防控新机制,确保总体国家安全观涉及相关领域安全的管理规定在进出口环节海关监管中得以有效落实,在安全准入风险防控中实现精准管控。必须按照《海关法》授权全面履职尽责,切实担负起筑牢国门安全屏障的监管重任,建议以关检业务融合为契机,及时修订操作性强的《海关业务标准化规范》并增补涉及公共卫生安全、生物安全、食品安全监管等相关业务内容,在新一代通关管理系统及移动查验单兵作业系统嵌入包括进出口禁限规定等贸易管制措施在内的《海关业务标准化规范》电子版。为进一步增强关员对进出口禁限管控商品的感性认识并提高识别能力,可借助贸易管制相关主管部门的专业优势,按总体国家安全观涉及的各领域业务组织编写“图文并茂”的《进出口禁限管控商品海关监管指南》,嵌入新一代通关管理系统及移动查验单兵作业系统,增强安全准入风险防控的针对性和有效性。鉴于目前各层级海关贸易管制职能管理弱化情形明显,面对新时代海关贯彻落实总体国家安全观的新要求,建议在海关总署层面整合贸易与非贸禁限管理职能,组建禁限管理处,更好地发挥海关禁限管理在服务国家发展与安全方面的边境管控作用;及时修订《海关贸易管制工作规程》,构建部门职责清晰、层级分工科学、执法协作顺畅、风险管控有效的维护国门安全工作机制。

(三)以增进执法合力为目标推进多元共治体系建设

全面推进依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,协同共治是维护国门安全的有效手段。中国海关执法代表国家利益,在加强与贸易管制部门的执法协作中,海关应当成为公正的化身、专业的标杆和正当效率的推动者。针对国门安全治理体系不完善、协同治理机制不健全等情形,要坚持协同治理理念,健全多元共治体系。树立口岸大安全理念,进一步深化国家部委、省级口岸安全风险联合防控机制运行,合力提升国门安全风险防控水平。探索强化口岸综合治理新模式,建议在国家安全委员会的框架下,建立国家安全委员会边境管控分委会或边境管控联席会议制度,从更高层级推进国门安全风险防控。进一步优化海关业务风险防控协同运行机制,完善海关风险管理制度,健全多方参与的风险防控专家委员会制度,加强跨层级、跨部门风险联合研判,提高精准识别和处置风险能力,强化关检安全准入风险防控融合度,不断提升安全准入风险查获水平。加强风险防控区域协作,推动各业务领域跨关区协同管理。建议尽快制订出口管制物项海关质疑管理办法,及时发布出口管制物项鉴别导则,以确保《出口管制法》的有效实施。

(四)以科技支撑引领为依托保障禁限管理执法统一

发挥科技兴关对筑牢国门安全屏障的保障作用,依托科技业务一体化数字化管理,确保总体国家安全观相关法律法规的有效实施,进而达到严密监管与高效运作、执法统一与贸易便利的共赢。进一步强化大数据、智能审图等科技手段与海关业务的深度融合,提升精准检查的实质查发能力。在监管证件电子数据联网核查与通关作业无纸化的基础上,对于涉及总体国家安全观且实施目录管理的进出口禁限管控商品尽最大可能依托通关系统《商品综合分类表》《监管证件名称代码表》《监管方式证件表》《国别证件商品表》《领证商品备注表》等相关参数表联动机制,优化参数设置以保证全国海关执法统一。对于有管理要求而暂未对应具体商品编码或难以进行通用参数设置的禁限管控商品则考虑尽可能通过设置风险布控规则等方式加以管控。这也与世界海关组织倡导以全新的视角审视边境货物清关方式,顺应管理的数字化转型,特别是高度重视自动化、新技术应用,以高科技推动革新,借助科技实现有效监管及提升通关便利化水平(24)世界海关组织秘书长御厨邦雄在2021年国际海关日的致辞,http://www.wcoomd.org.相契合,反映出国际海关界通过推进数字化、实现智能化来应对共同挑战的广泛共识。(25)《海关总署举办驻华海关专员联络机制2022年度会议暨国际海关日活动》,2022年1月26日,https://mp.weixin.qq.com/s/sp_TGLOK3Iy4BY8_kkQSbw.WCO更新的《2022-2025年战略规划》,将《WCO数据战略-构建国际海关数据生态》列为“三智”的重要支撑。(26)世界海关组织官网,http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/about-us/administrative-documents/strategic-plan-2022_2025.pdf.

(五)以严把国门安全为要务强化安全准入风险防控

一是提升数据规范化水平。坚持优化业务指标体系,推进基础业务数据标准化,完善报关单规范申报目录、税则分类、舱单申报项目以满足安全管控需求。提升检查作业处理结果填制规范性,强化风险布控规则的有效执行,满足指令评估与优化调整需求。加强大数据池入池数据治理。建立完善的大数据治理体系,实现数据分级、分类管理,不断提高数据质量,提升数据可用性。二是坚持精准靶向原则。加强大数据、人工智能等新兴技术应用。突出防控重大安全准入风险重点,开发完善自动布控和辅助人工分析模型,不断提升海关风险防控智能化水平。推进海关风险情报体系建设,发挥情报精准制导作用,提升布控精准度。强化风险业务监测,科学设定进出口风险态势监测指标,不断优化布控规则,提升对新经济、新业态、新情况的风险防控能力。三是着力一体防控目标。坚持系统观念,优化风险整体管控格局。不断完善“一池两库”(大数据池、高风险库、一般风险库),推进非贸一体化安全准入风险防控。统筹贸易渠道和非贸渠道风险整体管控,积极开展以供应链为单元的风险防控,实行重大风险快速响应机制。推进全国口岸各领域全渠道重大风险统一防控,强化海关总署风险管理司重大风险统一指挥作战职能,推进风险防控区域海关协作进程,防控重大安全准入风险跨关区跨渠道转移,守住系统性、区域性、行业性安全风险底线。

(六)以破网除链为指向严打逃避禁限管理走私违法活动

锲而不舍、一以贯之保持打击走私高压态势,深化全员打私,构建防控、监管、打击一体化的海关打私体系,充分发挥海关打击逃避进出口禁限管理走私在维护国门安全中的重要作用。一是及时全面系统梳理现行进出口禁限管理法律法规涉及法律责任的相关规定并提出修订完善的相关意见建议,以保持不同法律、行政法规之间法律适用的有机衔接,为海关监管与缉私提供法律保障。二是加大对逃避禁限管理走私犯罪违法行为的查处力度。现行进出口禁限管理相关法律、行政法规均对海关查处逃避禁限管理违法行为提供明确的法律授权,海关应正确履行职责,加大查处力度并依法作出处罚。三是加大对逃避禁限管理走私犯罪行为的刑事责任追究。《刑法》走私罪具体罪名中,走私武器、弹药罪、走私核材料罪、走私假币罪、走私文物罪、走私贵重金属罪、走私珍贵动物、珍贵动物制品罪、走私国家禁止进出口的货物、物品罪、走私淫秽物品罪、走私废物罪、走私毒品罪、走私制毒物品罪、走私人类遗传资源材料罪等均涉及逃避国家进出口禁限管理的走私犯罪行为。海关缉私部门应加大刑事打击力度,有力发挥刑罚的威慑作用。

五、结语

当今世界正经历着百年未有之大变局,不稳定性不确定性显著上升,国际安全体系和秩序受到冲击,世界和平面临多元挑战,坚持总体国家安全观,维护国门安全是新时代海关践行总体国家安全观的重要使命。海关应当坚持统筹发展和安全,统筹开放和安全,统筹传统安全和非传统安全,统筹自身安全和共同安全,统筹维护和塑造国家安全,围绕进出口货物和技术禁限管理,坚持问题导向,从完善国门安全法治体系、优化禁限管理顶层设计、促进执法协作多元共治、强化安全准入风险防控、严厉打击走私违法活动等方面,进一步探索并优化海关维护国门安全路径,立足口岸安全防控,保卫国家安全。

附件1：

总体国家安全观(领域)贸易管制措施/管理类别与商品执法依据政治安全禁止特定出版物的进口《出版管理条例》各类地图产品不得有《地图管理条例》第八条规定的内容《地图管理条例》对台贸易合同以及货物上不得出现违反一个中国原则的字样和标记,不得出现有碍祖国统一的内容《外经贸部对台湾地区贸易管理办法》执行联合国安理会决议等禁止进出口管理《对外贸易法》等法律、行政法规;商务部、海关总署等部委公告防扩散出口管制《出口管制法》等法律、行政法规国土安全导弹及相关物项和技术出口(注:出口《导弹及相关物项和技术出口管制清单》第一部分所列的物项和技术,依照《中华人民共和国军品出口管理条例》及其他有关规定办理)《导弹及相关物项和技术出口管制条例》两用物项之特殊民用物项出口(耙吸式挖泥船、绞吸式挖泥船等)《对外贸易法》《出口管制法》军事安全军品出口《出口管制法》《军品出口管理条例》进出口监控化学品(可作为化学武器的化学品、可作为生产化学武器前体的化学品、可作为生产化学武器主要原料的化学品)及其生产技术、专用设备;出口氢氟酸等有关化学品及其生产设备和技术《监控化学品管理条例》《两用物项和技术进出口许可证管理办法》《有关化学品及相关设备和技术出口管制办法》等经济安全(含:金融安全)禁止进出口假、劣种子以及属于国家规定不得进出口的种子。《种子法》黄金及黄金制品进出口《金银管理条例》《黄金及黄金制品进出口管理办法》白银出口《对外贸易法》《货物出口许可证管理办法》粮食、能源(原油、成品油等)出口《货物出口许可证管理办法》原油、成品油等进口《货物进出口管理条例》《原油、成品油、化肥国营贸易进口经营管理试行办法》《货物自动进口许可管理办法》