行政吸纳社会：过渡型乡村人民调解实践及其功能困境分析——以苏南A村为例

于洁阳

行政吸纳社会：过渡型乡村人民调解实践及其功能困境分析——以苏南A村为例

于洁阳

（吉林大学 法学院，吉林 长春 130012）

过渡型乡村是城乡交融过程中的新乡村图景。人民调解是过渡型乡村的诉求回应机制与矛盾化解机制，人民调解功能与过渡型乡村治理效能相关联。以苏南A村为例，基于行政吸纳社会模式构建“社会结构中的行动－行动中的治理结构”分析框架，探究过渡型乡村人民调解实践与困境成因。研究发现：过渡型乡村在生产、生活维度呈现出非同步离散特点，混合性纠纷频生，社会结构复杂化。但过渡型乡村人民调解实践却呈现权宜式行动策略，调解功能走向失灵。过渡型乡村人民调解功能困境折射出基层治权强化与社会控制弱化的悖论。困境成因在于基层政府通过控制与同化在过渡型乡村建立起“行政吸纳社会”的单向度治理结构，这一治理结构与复杂化的社会结构错配，人民调解功能被消解。要恢复过渡型乡村人民调解的功能需要搭建双向度混合治理结构，推动调解主体社会再嵌入，实现过渡型乡村人民调解功能预期与实践的合一以及乡村社会治理有效。

行政吸纳社会；过渡型乡村；城乡交融；人民调解；策略主义

一、问题的提出

乡村社会治理有效是实现乡村全面振兴的重要保障，化解人民内部矛盾、回应群众诉求是乡村社会治理的基础性工作。党的二十大明确指出要完善社会治理体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。人民调解是乡村社会的矛盾化解机制和诉求回应机制，人民调解的功能与乡村社会治理效能相关联。过渡型乡村是城乡交融进程中的新乡村图景，过渡型乡村社会结构复杂化、矛盾纠纷多元混合，乡村社会治理问题不容忽视。然而，制度的逻辑与现实的逻辑往往存在张力，过渡型乡村所受的关注与其在乡村社会治理体系中的重要性不对等，人民调解的应然功能与实然功能并不完全一致，因此过渡型乡村人民调解的具体实践及其功能值得深入探究。

目前学界关于人民调解的研究主要聚焦于传统乡村图景，按照研究进路可分为文化解释[1]、功能主义[2]、权力技术分析[3]以及实践历史方法[4]四种范式，其中功能主义进路认为人民调解在不同时期的社会系统中发挥不同功能，人民调解经历了从社会控制到社会疏导再到社会控制的功能重心转移，当下人民调解具有组织动员的政治功能和纠纷化解、社会控制的社会功能[5]，社会功能是当下人民调解的功能重心。在功能主义进路内部又存在着应然与实然两种研究脉络，即对于人民调解的功能存在着表达与实践、理想与现实两种认知图式。

首先在应然层面，学界对于人民调解经历了“否定之否定”[6]的认识过程。有学者基于人民调解与法治的对立关系认识，强调现代社会要推行规则之治和正式诉讼制度[7]，人民调解不符合现代社会的正义原则[8]，对人民调解进行了“否定”。随后有学者基于人民调解与法治的非对立关系认识对人民调解功能进行厘清，人民调解与正式诉讼制度一并构成多元纠纷解决机制[9]，经过“否定之否定”的认识过程，人民调解的应然功能得到认可。

但在实然层面，与应然层面的“乐观预期”相反，经验前置的研究认为人民调解的功能是逐渐式微的。在这一研究范畴内，既有研究倾向于从社会结构角度切入讨论人民调解的功能问题。受社会变迁影响，社会结构不断松动，乡村内部发生“结构混乱”[10]，有学者因此指出社会性治理资源流失是乡村人民调解功能不彰的关键所在[11]。

总的来看，目前研究对于人民调解应然的社会控制功能以及实然的功能困境都有一定探究，但既有研究没有将应然的功能预期与实然的功能困境进行整全性考察，同时在实然层面仍聚焦于传统乡村图景，忽略了乡村社会的新变化。概言之，既有研究是在旧的乡村图景中回答人民调解的功能与乡村治理效能问题，随着城乡关系走向融合，对人民调解功能的预期作为一种规范性期待驱动着我们将其放在新的乡村图景中进行研究。为此笔者以苏南A村为例，借助行政吸纳社会[12]这一模式分析过渡型乡村在治理结构变动下的调解实践以及功能困境。“吸纳”机制是过渡型乡村治理结构的再造路径，根据经验可以看出行政吸纳社会并没有达成理想的“政府和社会双强”效果，而是走向“一强一弱”失衡境地，具体到人民调解中就呈现为基层治权强化与社会控制弱化的悖论。鉴于此，本研究在借助行政吸纳社会模式展开分析的同时还试图对这一解释模式进行反思，尝试健全“吸纳”机制，搭建双向度混合治理结构，实现过渡型乡村人民调解功能预期与实践的合一以及乡村社会治理有效。

二、理论基础与分析框架

乡村社会治理是基层政府与社会力量合作管理乡村社会的过程，反映着国家与社会之间的关系。目前关于国家与社会关系的解释模式有市民社会模式（Civil Society）[13]、法团主义模式（Corporatism）[14]、行政吸纳社会模式（Administrative Absorption of Society）三种。市民社会模式将国家与社会理解为两个相互独立的领域，国家与社会是零和博弈关系，该模式忽视了国家与社会之间的交融合作面向，具有一定局限性。与之相对，法团主义模式强调国家与社会应该是融合的，法团是国家与社会互动融合的利益代表系统，通过法团实现国家与社会的结构性均衡，不过该解释模式是对市民社会模式的推进，一些学者对其在中国应用的有效性提出了质疑[15]。

社会是动态发展的，国家与社会关系也处于变化和调整的过程中。行政吸纳社会模式是由康晓光等学者基于中国经验提出的一种解释模式，该模式以政府管理社会组织的方式作为理解国家与社会关系的切入点，相较于西方理论模式而言，该模式更具内部解释优势。

“行政吸纳社会”中的“行政”既指政府，也指国家，还包括两者的行为；“社会”指“市民社会”以及“法团主义”所指称的社会；“吸纳”是该模式的核心机制，具体包括国家对社会组织的“分类控制”“替代策略”与“强者优先原则”。“分类控制”是指政府对不同社会组织采取不同管理方式；“替代策略”包括继续沿用旧组织、发展新组织、吸纳组织进入行政系统、放任组织等；“强者优先原则”强调占有更多社会资源的群体享有更多利益。不论是“分类控制”“替代策略”还是“强者优先原则”都服务于政府追求的最大化利益目标。康晓光认为在“行政吸纳社会”模式下国家通过“社会方法”进入社会，进入社会的国家不再是“纯粹的国家”，而是社会化的国家。“行政吸纳社会”模式是在社会自主权不断增强背景下调整行政控制的过程，这将实现国家与社会的双强，“行政吸纳社会”模式建构了国家与社会关系的中国式解释路径。

乡村社会治理的主要载体是半正式治理组织，通过这一组织的双重权力性质可以缓和国家与乡村社会、普遍主义和特殊主义之间的张力。近些年随着城乡关系走向融合，乡村治理迈进“强国家时代”[16]，为充实基层治理力量，推进城市化进程，处于城乡交融地带的乡村纷纷进行治理结构调整。治理结构调整涉及集体财产管理、政府介入边界等一系列问题，尤其是政府介入边界问题直接影响着基层治理体制属性。要理解过渡型乡村不仅需要对其实践样态进行描述，还要通过国家与社会关系的解释模式对其进行中观维度的解读。

本研究用“行政吸纳社会”这一解释模式分析过渡型乡村治理结构变动以及基层治权强化与社会控制弱化之间的内在张力。“行政吸纳社会”模式既是本研究的理论依据也是反思对象，一方面本研究试图通过“吸纳”机制勾勒出过渡型村庄治理结构的再造路径，另一方面也对该解释模式在过渡型乡村的适用效果进行反思。本研究以行政吸纳社会模式为基础构建了“社会结构中的行动－行动中的治理结构”这一分析框架（图1），探究过渡型乡村在治理结构变动下的调解实践与困境成因。

图1　“社会结构中的行动－行动中的治理结构”分析框架

本研究材料来源于2021年7月笔者和所在团队在苏南A村①展开的为期20天的田野调查。苏南A村地处里下河水乡，省道穿村而过，交通便利，同时邻接经济开发区，就业机会丰富，优越的资源条件和地理位置为其提供了发展机会。A村大部分农民家庭以工商业收入为主，村民人均收入3万元左右，城镇化程度较高。治理方面，A村共辖19个村民小组，3000余人，目前有七个村干部，除了村支书是60后以外，其余都是80后和90后，村干部年轻化。近年来，A村所在地区为加快城市化进程开始推行撤村建居，A村目前已经被改制为社区，但村庄乡土属性的弱化并不代表地方性的完全消失，A村目前呈现出亦城亦乡的混合特点。过渡型乡村的核心特征就是城乡混合，因此该个案具有一定代表性，能够反映出过渡型乡村的实践情况。

三、过渡型乡村人民调解的总体性实践

改革开放以来，“由乡到城”的城镇化建设始终是国家现代化建设的重要内容。城镇化建设过程是农村生产要素不断向城镇转移和集聚的过程，因此城镇化建设过程也是乡村人口结构、经济结构、社会结构以及文化结构变迁的过程[17]。由于中国人口规模巨大、地域辽阔，不同区域城镇化模式不一，既有异地城镇化模式，也有就近和就地城镇化模式。过渡型乡村主要是就近与就地城镇化模式下的产物，在过渡型乡村中城乡要素交织并存。

目前学界按照社会关联程度将村庄划分为南方宗族型乡村、中部原子型乡村以及华北小亲族乡村三种理想类型[18]，划分依据是文化层面的集体认同。不过随全国市场经济的发展，经济逐渐超越文化成为乡村类型划分更为重要的依据。过渡型乡村是经济维度划分下的乡村类型，主要分布在生产要素相对集中的发达地区，与之相对的是生产要素不够集中的欠发达村庄。具体来说，本研究所称的过渡型乡村既包括被动卷入城市扩张版图的城郊村、城中村，也包括自发城镇化的乡村。过渡型乡村是“由乡到城”过渡转换阶段的新型治理单元，核心特征是亦城亦乡的城乡融合性[19]。过渡型乡村生产的城镇化先于生活的城镇化，人口在城乡之间短周期双向流动，社会关系未完全离散。过渡型乡村不完全离散的社会关系与生活空间不兼容，进而影响乡村内部稳定，对其治理结构与治理效能有着基础限定性。人民调解是过渡型乡村内部矛盾化解机制与诉求回应机制，乡村内部的社会关系与纠纷类型构成人民调解的实践对象与社会基础，接下来以苏南A村为例将过渡型村庄的社会基础与人民调解实践具体呈现出来。

（一）不完全离散：过渡型乡村人民调解的社会基础

异地城镇化下，乡村劳动力被抽取到城市中，乡村人口在城市中开展长周期的生产、生活活动，社会关系在生产与生活两个维度上同步离散，异地城镇化模式形成的城乡关系是单向的乡村哺育城市的二元关系[20]。但对于过渡型乡村而言，由于生产要素相对集中，村民可以在“离土不离乡”情况下实现生产方式的非农化转换，甚至还能吸引外来人口的流入，过渡型乡村的生活空间愈发复杂。总的来说，过渡型乡村生产的城镇化优先于生活的城镇化，生产维度的规则与生活维度的规则非同步离散。苏南A村就是生产维度的转换先于生活维度的转换。由于A村地处里下河水乡，交通便利，改革开放初期A村村民就开始发展船运经济，但在生产方式转变的同时村民并没有进行空间迁徙，而仍以村庄为居住点。截至目前A村人口密度约为500人/平方公里，属于人口密集型地区。过渡型乡村生产、生活维度的不完全离散影响着乡村社会关系与纠纷类型。

1．“血缘－契约”复合社会关系

首先过渡型乡村生产、生活维度的不完全离散使得村庄内部开始出现“血缘－契约”的复合关系。经济形态影响社会关系，随村庄经济形态变化，生产规则逐渐渗透进生活规则中。改革开放后，受益于区位优势，A村村民开始大力发展船运经济，如图2，一方面船运经济需要依托传统的人情关系筹集资金，另一方面随船运经济不断扩大，村民开始扩展交往圈层缔结借贷关系。借贷关系具有契约理性特征，反向挤压了传统关系中的情感与伦理因素。村民黄某表示：“一开始是借亲戚朋友，熟人，后面村里借贷形成风气，借钱的人就多了，甚至借到了丈母娘那边邻居的钱。”“80年代的人单纯一些，现在的人很忙，做事都谈回报”（村民HAJ）。可见随着贷方需求逐步扩大，借方价值显化，借贷关系溢出村庄延伸至陌生人，借贷关系反向挤压原本的人情关系，人情关系中的情感要素被稀化，关系理性计算的面向越来越重。

过渡型乡村社会关系变化的过程实际上也是重构差序格局的过程，村庄内部“自己人”这一情感共同体不断收缩，在“自己人”与“外人”之间存在着暧昧不明的半生半熟的“血缘－契约”复合关系，“血缘－契约”复合关系是传统先赋关系与现代次生关系的杂糅，具有地方性与普遍性交叠的特点，这一特点决定着过渡型乡村内部的纠纷类型。

图2　苏南A村“血缘－契约”的复合关系

2．多发的混合性纠纷

过渡型乡村生产、生活维度的不完全离散还决定着乡村内部混合性纠纷多发。以社会交往规则为划分依据，过渡型乡村的纠纷大体可分为关系性纠纷、利益性纠纷、混合性纠纷三种类型，其中关系性纠纷也可称为“自己人”[21]的纠纷，这类纠纷主要发生在“自己人”这一情感共同体中，往往牵扯到复杂的情感因素，化解纠纷的核心在于恢复关系。与关系性纠纷相对的是利益性纠纷，利益性纠纷主要发生在“外人”之间，“外人”交往更多遵循的是契约理性规则，化解纠纷的核心是利益分配；混合性纠纷主要发生在半生半熟的“血缘－契约”复合关系中，发生在半生半熟的社会交往空间与固定不变的物理居住空间重叠地带，突出代表是相邻纠纷。如表1，自2021年1月至7月A村共有矛盾纠纷五十余起，其中三十多起是宅基地纠纷和相邻纠纷，剩余十多起分别为赡养纠纷、项目纠纷以及交通肇事纠纷。宅基地纠纷与相邻纠纷是混合性纠纷，是模糊的邻里交往规则与固定的公共生活空间交叠的产物。宅基地纠纷混合着村民传统“祖业权”认知与现代产权认知，这种混合的权属认知影响宅基地纠纷的产生、激化与解决。相邻纠纷核心在于容忍限度[22]，相邻关系以地缘关系为基础，相邻主体在长期互动中达成对彼此相对稳定的容忍限度，然而随着乡村的发展，A村村民异质性增加，邻里交往由于缺乏长远预期而呈现出不稳定特点。

尽管异地城镇化的村庄也存在混合性纠纷，但相较而言，过渡型乡村的人口是短周期的双向流动，所以混合性纠纷发生频次更高，数量更多。同时由于过渡型乡村“由乡到城”的发展是以土地的非农化利用为起点，所以过渡型乡村的纠纷所涉利益关系更复杂，治理难度更大。

表1　2021年1—7月A村矛盾纠纷类型与性质

注：资料来源于本村负责调解纠纷的副主任口述及笔者访谈案例，经笔者整理得出

过渡型乡村具有不完全离散的社会基础、复合社会关系与多发的混合纠纷，这些特点决定了过渡型乡村需要更具回应性的治理模式和更具实践理性的人民调解制度，然而实践却并非如此。

（二）权宜式回应：过渡型乡村人民调解的实践策略

《人民调解法》规定人民调解应当及时、就地进行，防止矛盾激化，同时根据纠纷的不同情况，可以采取不同方式援引不同规则。人民调解是干群互动机制，也是群众诉求回应机制，理论上具有低成本、高效率的优势。鉴于过渡型乡村复杂的社会关系与混合的纠纷类型，更需要柔韧的治理结构以及具备实践理性的调解主体，然而在实践中这种需求不仅没有得到满足，调解主体反而走向了权宜式行动策略。

权宜式行动策略本质上是一种权力运作技术，它既有积极意义又有消极意义，积极意义在于策略是灵活的，通过策略可以实现“因时因地制宜”，消极意义在于策略的短期性以及自由度可能毁损行动本身的价值，甚至产生与预期相背离的效果[23]。学界主要用策略主义解释基层正式权力对自上而下行政事务的运作偏差，但根据经验来看，策略主义不仅表现在正式权力上，也表现在半正式权力上，不仅反映在自上而下的行政事务上，也反映在人民调解这一自下而上的社会事务上。过渡型乡村调解主体权宜式行动策略具有弱干预、弱回应的消极特征，消解了人民调解的主动性、及时性的功能优势。

1．矛盾规避策略

矛盾规避策略指调解主体在人民调解过程中，采取各种手段将村庄内部矛盾转交给其他主体解决，从而避免自身时间、精力投入。规避策略既包括积极主动的规避行为也包括消极被动的规避行为，具体表现形式有：敷衍式调解、激化式调解等，其中激化式调解是积极的规避行为，调解主体以“暗示”“引导”等手段激化矛盾，进而将升级后的矛盾“合法”转移给其他解纷主体。这种“激化矛盾－转移矛盾”的策略是通过影响或改变纠纷性质的方式实现责任转移。比如针对A村一桩相邻排水纠纷，村干部首先“暗示”村民自行处理，村民在自行处理过程中产生肢体冲突，相邻纠纷升级为财产纠纷与微罪纠纷，村干部抓住机会“引导”村民报警并将案件转移至派出所。面对邻里关系的恶化该村干部表示“两家本来就不来往了，以后也不会好了，还不如激化，求个太平。”“矛盾激化后可以转移给派出所，村里也能有更多时间处理别的工作。”“不报警只能当和事佬，不断擦屁股，耗精力”（网格员）。如上所述，相邻纠纷是混合性纠纷，解决相邻纠纷的关键在于找到双方的“容忍限度”，由于邻里关系越来越复杂脆弱，因此调停者需要更强的实践理性。矛盾规避策略是调解主体对纠纷消极不作为的意思表示，调解主体在自利导向下对自我功能进行限制，不仅影响人民调解应然功能的发挥，也会引发治理的合法性危机。

2．工具主义“讲法律”策略

工具主义“讲法律”策略是指调解主体不区分纠纷事实与情境，援引正式的法律回应纠纷，将法律作为实现自身主观目的的工具。正如司法强调“以事实为依据，以法律为准绳”，调解也可以分为事实认定与规则适用两个阶段，事实认定阶段中调解主体承担着“侦查”责任，而规则适用阶段则承担着“审判”责任。对于利益性纠纷而言，事实认定阶段就是利益判断阶段，但对于关系性纠纷与混合性纠纷而言，纠纷有着复杂的前因后果与延伸的社会背景，俗称“拔出萝卜带出泥”，事实的认定必须结合纠纷当事人的具体情况以及村庄社会经历展开。调解主体工具主义“讲法律”策略就是忽略事实认定阶段，在规则适用阶段一刀切地以法律为准绳，调解主体之所以适用法律是基于法律所具备的“工具优先性”。这里需要注意工具主义“讲法律”策略与工具主义指导下的司法能动主义外观相似但内核迥异。司法能动主义看重法律适用的具体情境以及法律理论的实践效用，服务于实质正义。而工具主义“讲法律”策略既不服务于实质正义也不服务于形式正义，而是服务于调解主体的行政目的，在这一目的驱动下调解主体忽略纠纷的具体情境以及法律的实质内涵，只是将法律视为一种治理技术，借助法律背后的强制力和威慑力，通过照搬法律快速解决社会问题，进而推进自上而下的行政工作。换言之，工具主义“讲法律”的行动策略在治理主体推进行政工作的过程中表现得最为明显。比如在A村集中力量推进环境卫生整治工作过程中，村庄内部发生一起相邻纠纷，调解主体就呈现出明显的工具主义行动特点。由于A村居住密集，邻里之间常常是后一户人家的院子“抱住”前一户人家的后墙。村民魏某与王某是南北向邻居，魏某在两家的间隔处建了厕所，王某认为厕所多占了自家一砖大小的宅基地，因此争执不断。由于环境卫生整治工作需要，村干部要在厕所外搭建环保围墙，为尽快解决该纠纷推进建设工作，村干部援引法律“威慑”王某：“法律规定宅基地一户只能有一处，你们家有两处宅基地，都已经违法了还争什么”（人民调解员）。但实际上王某的两处宅基地是分家所得，情理上说得通。过渡型乡村的宅基地纠纷往往具有历史成因，其模糊性与混合性的特点决定了该类纠纷需要在具体情境中处理，要考虑村民多元利益诉求，不能程式化适用法律，一刀切地适用法律反而可能引发民众对于法律的负面情绪。

（三）纠纷悬置或升级：过渡型乡村人民调解功能失灵

尽管过渡型乡村的乡土属性在弱化，但这并不代表其地方性的彻底消失，地方关系网络仍然是乡村社会治理以及人民调解实践中需要尊重的客观条件，乡村社会中的“情理与契约、情感性与工具性、人本主义与事本主义等多元的价值文化纠结在一起”[24]。结合经验来看，苏南A村五十多件纠纷里混合性纠纷就占比70%，混合性纠纷仍是过渡型乡村主要纠纷类型。作为过渡型村庄，一方面村民生活在村，村庄仍保留着血缘、地缘等能够产生“自己人”认同的关系基础；另一方面村民生产在城、观念在城，在市场经济的冲击下关系的理性面向、计算面向被激活，由此可以认为，混合性纠纷是过渡型村庄村民“身心分离”的产物。“任何一种非此即彼的解决方案仅仅具有形式逻辑上的有效性，现实生活的发展往往遵循的是辩证法或者实践理性。”[3]混合性纠纷的复杂性、模糊性意味着要在实践中“具体问题具体分析”。过渡型乡村调解主体权宜式策略可能使得大量纠纷悬置，甚至导致纠纷规模升级，引致乡村社会秩序的局部失控。本质上看，不论是矛盾规避策略还是工具主义“讲法律”策略都体现着人民调解的功能障碍。

首先是调解过程中的选择性回应。选择性回应是调解主体在时间、精力等人力资源约束下策略主义行动的具体表现。面对多种类型的村庄纠纷，调解主体根据纠纷性质、纠纷规模、纠纷刺激源的大小、纠纷的发展程度以及纠纷当事人的集体行动能力决定回应的方式与力度。

其次是调解过程中的不均衡回应，不均衡回应是选择性回应的自然结果。过渡型乡村内部纠纷多元，利益性纠纷情境性较弱，规则性较强，而关系性纠纷和混合性纠纷情境性较强，规则性较弱。调解主体在自利意识驱动下，对不同的纠纷进行不均衡回应，对利益性纠纷回应则相对较强，对混合性纠纷与关系性纠纷回应较弱。调解主体要么选择规避策略将矛盾推出去，要么忽略纠纷的情境性，通过工具主义“讲法律”策略将复杂纠纷简单化处理，这种不均衡的回应会导致村庄大多纠纷悬置或者外溢，村民诉求难以得到满足。即便是对利益性纠纷有较强回应，但调解主体的实践逻辑具有连贯性，以策略主义逻辑展开的调解实践并不意味着乡村人民调解功能的实现，调解主体“讲法律”的策略最终只能让纠纷获得一种“合法律性”的外观，并不意味着治理获得了最终的“合法性”[25]。

四、过渡型乡村人民调解功能困境的形成机制

对调研材料的分析表明：过渡型乡村人民调解功能困境实质上是乡村社会控制弱化的表现，异地城镇化的村庄也存在社会控制弱化的特点，但两者的成因却不同。异地城镇化的村庄，村民长期在外生产生活，村庄治理主体流失，内部解纷需求弱化，社会控制弱化是解纷需求弱化与乡村治权弱化叠加下的自然结果。但过渡型乡村内部社会关系复杂，解纷需求较强，同时随着村庄被纳入城市体系，治理主体获得外部权威输送，然而治权的抬升并没有当然提升社会控制能力，过渡型乡村人民调解功能困境反映的是基层治权强化与社会控制功能弱化的悖论。

既有研究立足于传统乡村图景，认为人民调解之所以能够发挥功能是因为其所依赖的组织结构与权力网络能够提供权威，进而认为社会性治理资源流失与国家正式权威的抽离是乡村人民调解功能失灵的关键因素[26]。但笔者认为，人民调解能否发挥功能不仅与其所依赖的组织结构权威有关，更与结构之间的适配程度以及权威服务的目标有关，组织结构获得外部权威并不意味着调解功能的应然实现。乡村人民调解处于国家与社会之间，要使其发挥纠纷解决功能与社会控制功能不仅要使其组织结构具备权威，还要看这一结构与国家和社会的衔接关系以及权威所服务的目标②。要理解过渡型乡村人民调解功能失灵的成因就要回到过渡型乡村的治理结构中，回到治理主体中，在国家与社会之间、治理结构与社会结构的胶结状态里找出治权强化与社会控制内在的紧张关系，理解作为行动者的调解主体行为的逻辑与主观动机。

（一）同化与控制：单向度治理结构的生成

随着城乡关系走向交融，国家资源下乡，现代化治理力量与政策执行能力成为实现乡村治理有效的关键。为充实乡村治理力量，提高乡村政策执行能力，推进城镇化建设步伐，基层政府纷纷对过渡型乡村进行治理结构调整。行政吸纳是调整乡村治理结构的主要路径，具体表现为对治理组织与主体的同化以及对乡村治理过程的控制。由于人民调解委员会设置在村级治理组织内部，随着村庄治理模式的改变，调解主体也被吸纳进科层轨道上。

1．治理组织和主体被同化

在基层政府的吸纳下，过渡型乡村治理组织与治理主体发生变化，与之相对应，调解结构与调解主体也被改造。

首先是治理组织与调解结构被同化。村级治理组织是衔接国家与乡村社会的中介，为缓解治理压力基层政府对治理组织进行同化改造。治理组织同化有两个路径，第一是在村级组织内部搭建类科层的权力层级结构，第二是建立村级组织与基层政府之间常态化互动模式，打通乡村体制。

就第一条路径来说，村庄内部调解结构与村级内部权力层级结构保持一致。村级权力合法性分别来源于社会授权和行政授权，对于A村而言，行政赋权对村级权力结构影响大，基层政府赋予了村支书优势权力，如人事建议权、考核评估权等，从而保证村书记执行政策的能力，村支书不介入具体事务，其职责是承接上级命令，把握大局激励其他干部。村级内部形成以村书记为核心的层级权力架构，治理组织由扁平化结构改造为类科层体制。与之相应，村内纠纷调解结构也逐渐呈现出“条块结合”的分级结构。原本村庄的内部矛盾可以交给任意村干部进行调解，随着权责调整，纠纷相应也有“条块”分工。“块块分工”是让负责不同区域的网格员分领区域内纠纷，“条条分工”是纵向分工，即纠纷交由与综治办、司法所对接的人民调解员负责。

就第二条路径来说，随乡镇与村庄关系被打通，乡村双轨治理结构变为单轨结构，乡村双层分级解纷结构变为单层结构。基层政府通过人事管理实现对村级组织的同化，如A村的村干部有区聘村派、村聘村派以及区委派三种产生模式，基层政府对区聘村派和区委派的村干部选任有直接影响力，而对于村聘村派的后备干部有间接影响力，当人选不符合基层政府要求时其主导权会被激活。基层政府通过人事管理打通乡村体制，村级组织成为基层政府的下派机构。我国多元纠纷解决体系有分级解纷与分流解纷两种模式：分级解纷是以“块块”为单位的解纷模式，强调属地管理和综合管理，分流解纷是以“条条”为单位的解纷模式，强调专业管理[27]。具体到乡村中，按照“条块”划分，以村级自治组织以及乡镇司法所为主体的人民调解构成分级解纷模式，以基层法庭为主体的司法调解则属于分流解纷模式。如图3所示，人民调解嵌入乡村双层分级解纷结构中，由于村级治理组织被同化，乡村关系一体化，乡村双层调解体系变为实质上的单层结构，村级人民调解被统合到乡镇科层体制中。

图3　乡村多元调解体系的结构变动

其次是治理主体被同化。主体同化是组织同化的微观呈现，基层政府通过制度、利益等手段将治理主体吸纳进可控的行政轨道上。从主体视角来看，半正式治理主体区别于正式官僚的核心在于人事关系、工资收入与工作内容，而基层政府对村庄半正式治理主体的正式化改造也是通过薪资待遇、坐班制度、专业分工等实现的。一是薪资待遇由财政负担，改造之前A村村干部收入来自“误工补贴”，由村集体支出，改造后A村村干部工资由财政支持。二是坐班制度由“半日制”走向“全日制”，村干部从兼业变为全职。三是分工逐渐专业化，随着各种行政事务下沉，村级组织内部按照自上而下的行政条线分工进行专业化分工，治理主体接受专业化培训，成为基层政府的下属雇员。村庄纠纷调解主体即村级治理主体，随着治理主体被正式化改造，调解主体也获得行政权威的赋予与转让。

2．治理过程控制

如图4所示，过渡型乡村同时面对多重治理事务，治理事务的复杂化决定着治理主体的职能要相应扩张。随着治理组织与主体嵌入科层体系中，治理过程被控制，治理主体职能重心向上偏移。

图4　过渡型乡村多重治理事务

基层政府对村级治理过程的控制主要通过压力传导以及激励机制展开。首先是压力传导，随着乡村体制被打通，村级治理主体被嵌入压力型体制中，考核评估与监督问责是压力传导的主要路径。基层政府一方面将行政任务分解为量化指标，按周、月、季度对村干部进行指标化考核，另一方面对村干部进行监督问责，村干部在压力驱使下，不得不将注意力放在自上而下的行政事务上。其次是激励机制，治理主体经正式化改造后受到科层体制内部激励机制的影响，比如治理主体在做行政工作时可以获得如人事晋升、物质奖励、价值反馈等正式激励。强压力与强激励构成治理主体“积极向上”的双重驱动力。

而对于调解工作，一方面《人民调解法》并没有规定调解主体不作为的责任，调解主体缺乏外部约束力，另一方面调解主体在调解工作中获得的激励主要是群众认可等非正式激励[28]。是否进行调解取决于个体在双重结构中的自我衡量，“一个人究竟会扮演什么角色，并不取决于关于他的规范性角色，而取决于制度对他的各种制约。如果他面临几种可能，那么在多项选择中，除非信息发生错误，他们一般都会选择对自己更为有利的选项。”[29]人具有趋利避害的自利属性，弱激励以及弱压力约束下调解主体会对自身的时间、精力进行理性配置，调解意愿弱化。

除调解意愿外，调解主体的调解能力也在弱化。调解主体能力的弱化主要表现在权威置换上，在人事管理过程中，调解主体被置换为文化性权威。按照《人民调解法》的规定，人民调解主体不必设置学历和年龄限制，甚至更倾向于“德高望重”这一社会资历标准，但由于国家对基层治理逐渐朝现代化、技术化方向转变，年轻化、知识化是这一治理目标的潜在要求，两种能力需求相悖。过渡型乡村为充实基层治理力量，提高基层政策执行能力，更看重治理主体的学历与年龄。据了解A村村干部选拔有个默认标准就是要求有大专以上学历，且最好在35岁以下。年轻的拥有文化资本的治理主体储备的是文书能力，对于普遍性规则和正式程序更为亲和，这与过渡型乡村复杂的社会基础以及多发的混合性纠纷存在张力，被正式化改造的调解主体储备的能力与过渡型村庄的调解需求不适配。

基层政府为充实乡村治理力量，通过“吸纳”的形式赋予村级组织与治理主体正式行政权威，但村级组织获得正式行政权威并不意味着调解功能的应然实现。基层政府通过同化与控制搭建的是单向度乡村治理结构（图5），这一治理结构缺少自下而上的组织动员能力以及对下的诉求回应能力。单向度治理结构与过渡型乡村社会基础不适配，这种单向度的基层治理建设可能导致基层治理走向资源投入越多社会控制越弱的治理内卷化境况中[30]。

图5　过渡型乡村的单向度治理结构

（二）结构错配与调解功能消解

康晓光认为通过“行政吸纳社会”这一治理模式能够在强化政府权威的同时有效回应社会需求，实现政府与社会的双强。然而在“行政吸纳社会”模式中，控制是有弹性的，政府要结合利益需求以及被控制对象既有功能调整控制强度，在弹性的调整空间里“行政吸纳社会”模式才能达成“政府与社会双强”的理想效果。因此要考察“行政吸纳社会”模式的实际效果需要结合其适用的社会基础以及“吸纳”所服务的目标才行。目前来看，“行政吸纳社会”这一模式将过渡型乡村的半正式治理力量吸收到行政体制内，补充行政体制的功能不足，但过渡型乡村具有复杂的社会结构以及多元社会诉求，半正式治理力量还要承担回应社会诉求的功能，“行政吸纳”容易消解被吸纳主体自身的社会功能，与过渡型乡村社会结构不适配。

首先“行政吸纳社会”模式使得过渡型乡村治理结构和社会结构错配。乡村社会结构与治理结构是影响乡村治理现代化的两个重要变量。从社会结构角度看，乡村社会可以分为传统乡村、不完全离散的过渡型乡村以及原子化的城市社区。从治理结构上看，目前主要有两种治理体制，一种是简约治理体制，另一种是科层治理体制。对于过渡型乡村而言，村民生产、生活维度不同步离散以及混合多元的社会结构决定了其既不能适用简约治理体制，也不能套用科层治理体制，如表2过渡型乡村要适用混合治理体制，从而保证转型过渡期间乡村社会有序[31]。

然而基层政府通过“行政吸纳社会”建构并强化了村级组织的“下级”属性，科层结构在乡村治理结构中占据主导地位，社会结构处于依附状态。“行政吸纳社会”压缩了社会自主空间，村级组织作为自治单元独立运行目的被改变，调解主体在调解过程中呈现的权宜式策略并不是源于其自主性与能动性，而是植根于其行政性，是治理结构和社会结构错配下调解主体采取的反制措施。社会结构与治理结构错配是过渡型乡村调解功能困境的结构性成因，过渡型乡村治权强化与社会控制弱化的悖论背后实际上是治理结构正式化与社会结构复杂化的冲突。

表2　村庄社会结构与治理结构类型

其次是“吸纳”目标被置换后调解功能的消解。按照设想“行政吸纳”是在保证政府行政主导性的基础上，政府通过培育可控的社会组织体系弥补自身满足社会需求的功能不足问题，但实践中“吸纳”的目标无法设计且难以确定。有学者根据行政介入乡村社会的目标将这一模式分为“吸纳增效模式”和“行政侵蚀模式”[32]，前者以培育社会自治能力为目的与社会展开互动，后者则将社会目标替换为行政目标。在过渡型乡村中，基层治理结构被调整为单向度结构，治理主体在压力机制、激励机制以及自利倾向下置换自身的工作目标，回应上级行政工作的能力越来越强，并在回应循环中走向行政能力的自我膨胀与社会能力的自我消解。

具体到人民调解中，从纠纷调解、社会控制这个功能看，人民调解组织本是社会内部的半正式控制体系，但当其完全成为行政组织时，就受到行政组织合规化建设的影响。在合规化建设过程影响下治理规范性得到提升，但自主空间也被约束，调解主体缺乏在地化解纠纷的实践能力与自主空间，对于纠纷化解呈现出被动性和后发性。从诉求回应这个功能看，随着行政吸纳，乡村治理结构中自上而下执行机制加强，自下而上反馈机制变弱，治理主体对于基层诉求缺乏回应的动力。基层政府将村级组织改造为类科层体制治理单元，把村干部规训为基层行政体系中的下属雇员，但这是形式行政化[33]，形式行政化有助于缓解暂时的治理压力却削弱了村级治理的回应性和公共性，治理脱嵌于群众。“行政吸纳社会”可能让过渡型乡村陷入“行政有效，治理无效”③困境中。

过渡型乡村内部原本就难以形成公共秩序，人民调解是过渡型乡村的诉求回应机制和纠纷化解机制，但经“行政吸纳”，人民调解组织在唯上逻辑驱动下产生科层惰性，纠纷化解能力以及回应动力受到制约，乡村社会内部的小矛盾容易发酵为大问题，进而影响乡村治理效能。要提高人民调解组织的纠纷治理能力，不仅仅要通过“行政吸纳”提高其正式权威，同时还要让这权威作用于该组织本身的功能，进而实现纠纷治理资源的持续增长。

五、结论与讨论

城镇化的推进与逆城镇化的兴起意味着过渡型乡村成为重要的基层治理场域，对于这一治理场域的讨论不仅指向当下也指向未来。乡村社会治理效能具有不同的微观面向，人民调解功能是乡村社会控制效能与回应性效能的具体体现。随着城乡关系交融，过渡型乡村治理结构嬗变，基层政府对村级治理结构的调整挤压了乡村社会的自主空间，人民调解功能困境是治理结构正式化与社会结构复杂化的冲突，也是外部输送的行政权威对于调解功能置换的结果。

讨论“行政吸纳社会”模式并不是对这一模式的否定，而是试图在经验基础上进一步优化该模式，激活行政服务社会的面向。乡村人民调解功能实现的关键一方面在于调解主体所具备的正式或非正式权威，另一方面也在于调解主体所依托的外部组织结构契合程度以及权威服务的目标，前者决定着调解主体行动的自主空间，后者决定着调解主体行动的具体方向。因此要恢复过渡型乡村人民调解的功能就需要搭建双向度治理结构，推动被吸纳主体的社会再嵌入，提高调解主体对多元诉求的回应能力。

首先要恢复过渡型乡村人民调解的功能，关键在于保持社会结构与治理结构的协调统一。对于过渡型村庄而言，治理结构要保持一定自治特点，从而与村庄复杂化的社会结构相匹配，同时也不能要求治理结构完全“纯净”自治。随着城乡交融以及国家资源下乡，行政事务新增，村级组织对于自上而下的行政事务也要有一定承接能力。因此针对过渡型村庄，要搭建半简约半行政的混合治理结构，对治理事务分类治之。

具体而言，第一，将城市社区的科层治理模式与传统乡村简约治理模式相结合。区分行政导向的工作人员以及治理导向的村干部，前者可以通过聘用制度产生，服务于自上而下的行政事务，后者通过村庄内部选拔或者组织吸纳社会精英的方式产生，服务于纠纷调解等实际群众工作。第二，建立诉求识别与矛盾分类机制，识别分类对于村级精细化治理至关重要。对村民诉求进行初步筛选，按照纠纷涉及主体间的关系、案由等将村庄纠纷进行划分，利益性纠纷可以交给基层法庭等专业调解组织，而关系性纠纷和混合性纠纷则依靠人民调解组织实现定纷止争。

其次要恢复过渡型乡村人民调解的功能，就要健全双向吸纳机制，推动调解主体社会再嵌入。目前过渡型乡村的治理模式只是国家基础性权力的表层扩充，乡村治权通过单向度“行政下乡”得以强化[34]，缺少自下而上的民众参与和干群互动。“行政吸纳社会”不仅要有社会的行政化还应该有行政的社会化。健全吸纳机制，赋予被吸纳组织社会功能，同时鼓励社会组织自我发育，注重形成一套现代社会多元利益协调和表达的长效机制，促进国家与社会的良性互动。

具体来说，首先面对过渡性乡村复杂的社会基础，加强党的领导，确保乡村治权集中使用，打破层级结构的约束，设置综合管理的治理机制，对于综合性事务进行更好的回应。其次在“行政吸纳”的基础上，将原本的功能替代机制转化为支持和配合机制，政府通过体制和财政支持推动被吸纳主体的社会再嵌入，以社会组织自身的功能和目标为主，实现对群众诉求的有效回应。

总之，在乡村治理转型以及社会过渡的双重背景下，要考虑治理结构与社会结构的匹配程度，考虑国家权力介入村庄社会的边界。将行政事务与社会诉求分解到不同治理主体中，通过分工合作的方式落实自上而下行政任务，回应自下而上社会诉求。缓解结构之间的张力，给调解主体提供良好的行动环境，激发其调解能动性，实现人民调解功能预期与实践的合一以及过渡型乡村社会治理有效。

① 遵照学术惯例，文中所涉地名均已作化名处理。

② 尽管学界对于人民调解的功能存在应然预期，同时认为在实践层面政府正在通过输送法律权威的方式推进人民调解的功能复兴，但是人民调解的实然功能并不如预期所料。这除了涉及输送的外部法律权威具有较强的竞争性优势之外，还在于外部输送的行政权威对于治理组织与主体的功能置换，后者从更根本的层面使得人民调解被虚置。

③ 林尚立指出在上海基层治理领域中存在的最大问题就是行政有效而治理无效，政府行政系统与居民自治系统同化为一套系统，从而使得公共秩序难以形成。在过渡型村庄内部也可以看到这种趋势。

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Administrative absorption of society: Analysis of transitional village people's mediation practice and its functional dilemma taking village A in southern Jiangsu as an example

YU Jieyang

(College of Law, Jilin University, Changchun 130012, China)

Transitional village is a new rural picture formed in the process of urban-rural integration. People's mediation is a mechanism for responding to demands and resolving conflicts in transitional villages, and the function of people's mediation is related to the effectiveness of governance in transitional villages. Taking village A in southern Jiangsu as an example, the analysis framework of "action in social structure - governance structure in action" is constructed based on the Administrative Absorption of Society model to explore the mediation practices and causes of dilemmas in transitional villages under the change of governance structure. The study finds that the transitional villages are characterized by asynchronous discrete production and life dimensions, frequent mixed disputes, and complex social structures, but the practice of people's mediation in transitional villages shows expedient action strategies, and the mediation function becomes dysfunctional. The dilemma of the function of transitional village people's mediation reflects the paradox of strengthening grassroots governance and weakening social control. The cause of the dilemma is that the grassroots government has established a one-way governance structure of "administrative absorption of society" through control and assimilation in the transitional countryside, and the one-dimensional governance structure is mismatched with the complex social structure, and the function of people's mediation is dissipated. To restore the function of transitional rural people's mediation, it is necessary to build a two-dimensional mixed governance structure, promote the social re-embedding of mediation subjects, and realize the unity of expectations and practices of transitional rural people's mediation function and effective rural social governance.

administrative absorption of society; transitional village; urban-rural integration; people's mediation; strategicism

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2023.05.010

D926

A

1009–2013(2023)05–0083–12

2023－05－14

教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（17JJD820004）

于洁阳（1996—），女，河南禹州人，博士研究生，主要研究方向为法律社会学与基层社会治理。

责任编辑：黄燕妮