国内外公共文化服务立法保障比较研究*

2023-10-09单轸陈雅

图书馆学刊 2023年8期

单轸陈雅

（南京大学信息管理学院，江苏南京 210046）

我国的公共文化服务是“由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务”[1]。高质量的公共文化服务是保障人民文化权益的基础，也是文化强国的基石。我国“十四五”规划明确指出，要完善公共文化服务体系，提升我国文化治理效能，完善文化市场综合执法体制[2]。《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》把深化公共文化服务标准化建设和推进城乡均衡发展作为重点任务[3]。

立法是公共文化服务最有效、最强力的保障，也是推进公共文化服务标准化、均等化、规范化的坚实后盾。图书馆法、博物馆法、档案馆法、文化遗产保护法、信息获取法等立法构成了公共文化服务领域立法的体系。立法体系以“自由、平等”等理念为核心，涵盖广泛，融合公共文化服务的法理精神与伦理内涵，也孕育着公共文化服务立法的核心要素：一是服务的公平性，体现为人人都能享受均等机会与平等服务的权利；二是服务的效能性，体现为运用技术、管理、创新等手段拓展服务活动，提升公众的体验；三是服务的保障性，即国家和政府给予资金、人力、基础设施等多方面的支持，另外保证公共文化服务机构有一定的自治权。笔者聚焦于国内外公共文化服务立法要素的比较，抽取有益经验，为我国公共文化服务的法制建设提出策略性的建议。

1 国外公共文化服务立法与特征要素分析

笔者利用北大法宝中的境外法律信息资源指引数据库，以“public culturalservice”为关键词进行检索，并根据主题相似度、国别、发布时间进行筛选，梳理了几个较为完善的全国性立法，见表1。

公共文化法是动态的，时效性和可持续性的要求驱使立法机关以与时俱进的精神，不断完善自身的法律体系。加拿大《公共服务现代化法》明确规定该法时效，时间一到重新立法，中期也经过多次法案修正。日本《公共记录和档案管理法》也在2016年重新修订。可以说，各国的立法和法律体系都随着时代的发展和需要在不断优化。笔者研究采用每部法律的最新文本，这些立法虽然内容和呈现形式各异，但在服务的公平、效能和保障性要素上的特点有相通之处。

1.1 竭力缩小信息差距

“平等”和“人权”是公共文化服务立法理念中最为核心的部分。澳大利亚1996年对《残疾人服务法》展开了修订，明确表示新立法是“针对人而非服务”的立法，要以直接向残疾人提供服务的方式取代过去向残疾人援助机构发放资金的做法。立法原则应建立在公平权利之上，包括平等获得服务、公平评估需求、咨询权、隐私权以及投诉服务的权利等诸多方面，并要充分认识到现存的不平等状况。加拿大《公共服务现代化法》是一项合并法案，它把老年人安全、移民难民的服务权益单独列为一章。

1.2 以技术驱动服务

技术是实现服务高质、高效、高能的工具，在所有法案中都提及以强化技术手段提高服务质量的举措。美国《图书馆服务与技术法案》明确强调国家要建设国家信息基础设施，《博物馆和图书馆服务法》明确表示，以政策研究、数据收集、分析和建模、评估和传播信息改善博物馆、图书馆的信息服务是一项重要工作。

1.3 看重机构建设与合作伙伴关系的建立

机构建设是公共服务持续获取资源、资金的有效后盾。英国《公共服务养老金法案》明确了公务员的行政职责范围，并强调委员会的作用。美国《博物馆和图书馆服务法》明确提出，促进机构能力的规划和建设，以改善区域各级博物馆、图书馆的信息服务，并建立国际通信和合作网络，利用共享的有意义的行动、有能力的数据分析和建模来推进信息服务，满足社区需求。

2 国内公共文化服务立法与特征要素分析

利用北大法宝数据库检索平台，以“公共文化服务”为关键词进行检索，共检得中央法规司法解释20篇。选取2017年实施的《中华人民共和国公共文化服务保障法》[10]（以下简称《公共文化服务保障法》）和2018年实施的《公共图书馆法》进行解读，见表2。

表2 我国公共文化服务立法解读例解

2.1 社会化发展与社会力量参与

法律中出现的社会力量有公民、法人、博物馆、档案馆、纪念馆、社会组织、企业事业单位、行业组织等，参与公共文化建设的渠道有设立服务设施、捐赠、行业自律等。法律中所列举的“鼓励”或“应当”作为主要集中于资源的共建共享、管理模式的创新和服务模式的创新。如《公共图书馆法》第三十二条规定，公共图书馆馆藏文献信息属于档案、文物的，公共图书馆可以与档案馆、博物馆、纪念馆等单位相互交换重复件、复制件或者目录，联合举办展览，共同编辑出版有关史料或者进行史料研究。社会力量参与并不能取代政府的责任，许多服务的创新也需要政府的支持。《公共图书馆法》第四十五条规定，国家采取政府购买服务等措施，对公民、法人和其他组织设立的公共图书馆服务给予扶持。

2.2 特殊群体服务

我国法律文本中提及的特殊群体有未成年人、妇女、老年人、残疾人、流动人口等，其中对儿童的服务条目特别多，有中小学生、青少年、未成年人、留守儿童等诸多称呼，这与从娃娃抓起的公民素养教育与科教兴国的国家战略一脉相承。如《公共文化服务保障法》第十条规定，国家鼓励和支持公共文化服务与学校教育相结合，充分发挥公共文化服务的社会教育功能，提高青少年思想道德和科学文化素质。特殊服务的方式有成立专门的服务点、馆、站，针对不同群体特点提供个性化服务以及设备协助等，为用户平等获取公共文化服务提供保障。

2.3 均衡发展与服务覆盖面

我国法律文本中提及的特殊区域有革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区、乡村地区等。《公共文化服务保障法》中有9处出现“城乡”“农村”字样，这既是城乡一体化政策实施的必要，也是公共文化服务均衡发展与协调发展的战略统筹，更是弥合用户与知识资源鸿沟、提升公共文化服务覆盖面的重要体现。

2.4 特色化资源供给

我国法律文本中提及的特殊资源有少数民族资源、地方文献资源等，这是我国文化基因库的有机组成部分。供给方式包括创作生产、收集文献、资源整合、译制、资源传播等，说明我国立法不仅重视建设特色资源、保存人类文化遗产，还重视特色资源的传播和利用、弘扬中华传统文化。要加强带有民族特色、区域特色和地方特色的知识资源挖掘，提升公共文化服务的效能。

2.5 技术服务

技术要素多以“数字化”“鼓励利用技术”的字样出现于法律文本中，大数据、人工智能等具体技术尚未涉及，表现出对技术环境变化的滞后性。技术服务的立法内容集中于基础设施建设，如《公共文化服务保障法》第三十三条规定，国家统筹规划公共数字文化建设，构建标准统一、互联互通的公共数字文化服务网络，而对如何运用技术保护用户隐私等内容并未涉及。

3 国内外公共文化服务立法保障的共同点分析

3.1 “均等”“普惠”“民权”等服务精神的确立

每一项立法都提到公共文化服务是免费的、无偿的，并促进其对每一个人可获可及。《公共文化服务保障法》强调，要照顾儿童、流动人口等特殊群体的特性，有针对性地开展公共服务，并“因地制宜”“协调发展”；“丰富人民群众精神文化生活”“保障公民基本文化权益”分别写进了《公共文化服务保障法》和《公共图书馆法》。国外法案中也多有对特殊群体服务的说明款项，致力于缩小人群信息差距，确保资源和服务能被每一个人平等地获取。

3.2 强调公共文化服务的社会职能

日本《公共记录和档案管理法》表示，记录、保存的公文是支撑健全民主主义根基的国民共有的知识资源，作为主权者的国民可以主动利用。美国《博物馆和图书馆服务法》声称，联邦的方案是为了支持经济和社区发展，为教育和研究提供保障，提高数字扫盲技能。而促进中国特色社会主义文化繁荣发展，提高全民族文明素质，为将我国建设成为社会主义现代化强国添砖加瓦更是我国公共文化服务发展的目标。

3.3 多元的机构保障机制

我国法律文本中，公共文化服务体系拥有国家-省-市-区的四级政府保障，并设立服务标准、提供服务资源；公益性文化单位、基层综合性文化服务中心、机关、学校、企业事业单位也被鼓励和支持开展服务，传播公共文化，形成了“政府主导，社会力量参与”的保障机制。国外立法中，公职人员、理事会、社会组织也都是保障公共文化服务实施的积极因素，建立合作伙伴与学习伙伴关系被放在了突出位置。

3.4 国家层面的信息技术与基础设施保障

国内外的法案都很看重信息技术的应用，并强调国家在数字化建设中的引领和支撑作用。如《公共文化服务保障法》把数字化建设和网络服务能力作为政府保障的重要指标，明确国家应当构建标准统一、互联互通的公共数字文化服务网络，建设公共文化信息资源库，实现基层网络服务共建共享；支持开发数字文化产品，推动利用宽带互联网、移动互联网、广播电视网和卫星网络提供公共文化服务。美国《图书馆服务与技术法案》把建设国家信息基础设施、培育用户的数字素养放在战略位置。

4 国内外公共文化服务立法保障的差异点分析

4.1 立法适用客体的差异

国外的法律一般是针对城市公共文化机构的立法，我国的法律特别强调城乡一体化和区域协调发展。如《公共文化服务保障法》第三十五条提到，国家重点增加农村地区的公共文化产品供给，促进城乡公共文化服务均等化。但国外的全国性立法中却很少出现“农村”“乡村”等字样。

4.2 立法实施细节的差异

国外立法对于资金、维权和资源分配的规定更为细致，而我国立法作为纲领性文件，规定比较宏观。例如在提供服务资金方面，澳大利亚《残疾人服务法》规定资金不能下发到提供公共服务的机构，而要切实提供到接受服务的人群。我国《公共文化服务保障法》要求政府将公共文化服务经费纳入本级预算，安排公共文化服务所需资金。

4.3 立法文本中服务方式表述的差异性

国外的法律文本许多都是“启发式服务”的描述，如美国《博物馆和图书馆服务法》突出使用技术的目的是培养和提高“用户查找、评估、组织、创建和交流信息的技能，以及发展数字公民身份和负责任地使用技术的相关素养”[4]。而我国立法中强调的是资源保障和国家保障，是一种“提供式服务”的表述。我国《公共文化服务保障法》以“公共文化服务提供”作为第三章，表示政府应当支持开展“全民阅读、全民普法、全民健身、全民科普和艺术普及、优秀传统文化传承活动”。

4.4 立法主体的差异性

我国立法中强调的是“政府主导、社会力量参与”，法律责任主要也是由行政人员和行政部门承担；国外法案的立法主体更为多元，理事会、非营利组织、用户等也发挥着比较自主且影响深刻的作用。例如英国《公共服务养老金法案》中明确表示，除了公职人员外，计划经理、养老金委员会、计划建议委员会应共同主持养老金计划的设立，并对发放的每一笔经费负责。

5 对我国公共文化服务立法的启示

5.1 重视公共文化服务多元主体的协同

我国的公共文化服务以马克思主义为指导，弘扬中国特色社会主义先进文化，满足人民精神文化需求，保障人民权益，致力于建设社会主义文化强国。这不能仅仅依靠政府政策，而应凝聚合力，将社会上一切的积极因素调动起来。

现有法律几乎都明确了各个主体的义务和职责，但对于国家、公益事业单位、高校、企业、行业协会等服务主体的相互关系并没有更细致的揭示。后续立法应当重视公共文化服务多元主体的协同作用，充分考虑我国国情，在坚持政府主导的前提下，最大程度地激发社会力量的活力、保护他们的利益，为人民群众建立科学规范、开放融合、持续健康的公共文化服务体系。

5.2 兼顾多元用户群体的差异

用户群体存在阶层差异，这需要在纲领性的法律文献中加强划分，明晰层次，并依靠协同过滤算法、技术手段解决受众个性化服务、精准服务、智慧服务的问题。美国《博物馆和图书馆服务法》中提到了加强用户数据采集以作为服务依据的原则，值得借鉴。针对老年人、儿童、残疾人、农民工等弱势群体，不仅需要从服务理念和精神上竭力唤起图书馆等文化机构保证服务公平的意识，还要切实在行动上有所规定，必要时可单独立法。

考虑到我国地区发展不平衡的现状，用户群体差异还体现在城乡差异及贫困地区、边远地区与中心地带的差异等。立法需要继续融合协调发展与可持续发展理念，弥合地区信息鸿沟，缩小信息差距，消除信息贫困，因地制宜、因时而变地给予信息弱势群体资源和法律保障。

5.3 秉持以人为核心而非以服务为核心的理念

“公共文化服务”的核心不在服务，而在人。澳大利亚《残疾人服务法》一开始只规定把经费发放到委员会和服务机构中，后来补充了经费必须切实用于公共服务客体的内容。日本《公共记录和档案管理法》中申明，档案保存不是目的，而是手段，这项服务的目的是给公民提供文化资源，利用才是目的。

秉持人文精神是公共文化服务立法的基本原则，这要求公共文化服务的机构不得以经费、人员、设施等资源紧张为借口剥夺公民的文化权利，也要求每一笔资金到达图书馆或文化馆之后，能用在“刀刃”上。如盲目跟风引入3D打印技术造成了资金的浪费[5]，实际情况却是无人需要。以人为本是我国社会主义文化本质的体现，也为法律的颁布实施和未来修订明确了方向，一切以满足人民日益增长的精神文化需求为立法前提。

5.4 建立技术、空间、资金的多维保障体系

智慧时代，技术要素在公共文化服务领域的作用越来越大，区块链具有去中心化、可追溯性、开放性、高可信度等特点，有利于实现公共文化资源的智能确权，保障了各机构主体的合法权益，能解决公共文化资源权属不明、难以溯源等问题；5G技术提升数字图书馆与数字公共文化服务的效能；机器人等技术丰富了公共文化服务的形式，提高了服务的精准度。关于技术的立法亟待细化，如立法不仅需要说明“支持运用技术”“利用传播技术”，还要说明利用什么关键技术以达到什么目的；不仅要在文本中强调国家建设公共文化数字化网络，而且要加入与公众切实利益相关的契合点，如用户的技术保护、技术素养等[11-12]。

大数据分析需要在空间内布满传感器，利用物联网采集、传送用户数据作为精准服务的基础。空间作为公共文化基础设施的一部分，本身就能给群众带来至关重要的服务体验。空间场景的作用也越来越突出。丽江在“文旅融合”的号召下，建立了以文化和旅游强市的战略，营造出“天地院”“手工作坊”等具有地方特色与体验性的文化场景，从供给侧和需求侧共同发力，传播历史文化知识，启发用户思维[13]。面向未来，立法需要继续增加有关技术和空间的条款，并明确它们在公共文化服务中的作用。目前，我国公共文化服务的资金来源主要依靠政府投入，因此在立法中，加大投入并对经费的标准、依据、用途做出细致的规定是必要的，而不仅仅是说支持捐款或提供资助。通过立法，明确建立技术、空间、资金等多元保障机制的必要性和合法性，而不是仅仅依靠政府保障，才能保证公共文化服务的可持续发展。