多元主体服务农村残疾人高质量就业创业困境与出路

肖湘雄 黄珊珊

摘要：文章运用多元主体参与理论，分析多元主体间关系，并阐释多元主体间作用机理，指出农村残疾人高质量就业创业存在责任缺位、效能不高以及缺乏协同性等问题，提出健全多元主体服务农村残疾人高质量就业创业政策体系、激发多元主体服务效能以及建立建立政府主导下的多元主体协同合作机制等对策，以确保农村残疾人高质量就业创业工作取得实效。

关键词：农村残疾人；多元主体；高质量就业创业

文章编号：1674-7437（2023）08-0156-03      中国图书分类号：C913；D669       文章标识码：A

共建共治共享的社会治理格局离不开多元主体的共同参与，将多元主体参与理论运用于残疾人领域，一方面有利于建立健全公共就业服务体系；另一方面有助于完善新时代残疾人社会融合多领域综合保障体制机制，推动残疾人平等参与和全面融合[1]。据第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报显示，全国农村残疾人口为6 225万人，占残疾人總数的75.04%[2]。实现农村残疾人高质量就业创业是缩小残疾人生活水平与社会平均水平差距、实现乡村振兴的重要举措。多元主体服务模式即形成以政府为主导，企业、社会组织以及社区优势互补、分工协作、相互监督的伙伴关系。任何一个主体的缺位越位都会阻碍多元主体服务模式的有效衔接，完善多元主体服务模式需要各方的共同努力。

1   多元主体服务农村残疾人高质量就业创业的作用机理

图1 多元主体服务农村残疾人就业创业关系图

通过图1可以看出，各主体间相互监督，由政府发挥主导性作用，协调企业、社会组织和社区共同参与农村残疾人就业创业；企业发挥关键性作用；社会组织及社区发挥补充作用，从而实现各主体间的良性互动和有效合作（见图1）。

1.1   发挥政府在服务农村残疾人就业创业中的主导作用

政府作为公共资源的分配者，凭其特有的权威性在服务农村残疾人就业创业中统筹全局、协调各方利益。政府要当好政策制定者、信息收集者以及公共服务提供者的角色，构建全方位、多角度、可操作性强的残疾人就业保障体系。因为政府并不是万能的，在向农村残疾人提供就业创业服务方面存在公共资源的浪费等一定程度的政府失灵，因此，在多元主体参与模式中，要与企业、社会组织以及社区协同合作，发挥多元主体的联动作用。

1.2   发挥企业在服务农村残疾人就业创业中的关键作用

作为市场领域中不可或缺的重要主体，企业是农村残疾人群体进行就业创业的重要方式。首先，与政府相比，不同于其开展的集中培训，企业提供的是精细化的技能培训；其次，以营利为目的的企业不仅具备效率优势，还能为政府分担相当一部分的经费和人事成本，以弥补政府失灵的缺口；最后，企业还能根据市场动态为农村残疾人提供工作机会，从而实现就业的供需平衡，但也存在部分企业在提供服务过程中把握不好“度”、过于强调效率优先从而导致市场失灵的现象。

1.3   发挥社会组织和社区在服务农村残疾人就业创业中的补充作用

社会组织具有的非营利性质使其能够有效弥补“政府失灵”和“市场失灵”，中国残疾人联合会作为为中国残疾人提供康复、教育、就业、扶贫、组联、维权、宣传与文化、残疾人体育服务的团体组织，是残疾人群体坚实的后盾。残疾人培训机构、残疾人福利基金会等组织为残疾人提供技能培训、资金支持等帮助。地方残联以及在社区建立的残疾人基层组织是农村残疾人接收就业创业信息的重要阵地，是继政府和企业后为农村残疾人提供服务的重要主体。此外，各地开展的帮扶农村残疾人就业创业活动也可大大提升公众对农村残疾人的关注度，将有效引导社会完善农村残疾人就业创业体系。

2   多元主体服务农村残疾人高质量就业创业面临的困境

2.1   多元主体服务农村残疾人就业创业责任缺位

首先，我国出台有《中华人民共和国残疾人保障法》《残疾人就业条例》（中华人民共和国国务院令第488号）作为残疾人就业创业的参照文件，且出台了《农村残疾人扶贫开发计划（2001-2010年）》《农村残疾人扶贫开发纲要（2011-2020年）》《“十四五”残疾人保障和发展规划》《“十四五”残疾人职业技能提升计划》《促进残疾人就业三年行动方案（2022-2024年）》等政策文件，可以看到，我国政府作为主要力量一直致力于促进农村残疾人就业创业，但是政策也存在反向约束不足、惩罚制度宽泛化的问题，如《残疾人就业条例》（中华人民共和国国务院令第488号）中明令禁止歧视残疾人，但未界定什么样的行为为歧视，用人单位出现歧视行为会受何种惩罚以及残疾人受到歧视时通过何种渠道维护自己的权利等。

其次，企业作为市场经济中的主体，利润最大化是其根本目标，用工成本的不断上涨使得招聘残疾人需要投入的沉没成本很高，而招聘残疾人给予的税收优惠杯水车薪，农村残疾人则更甚。

最后，受传统政府观的影响，助残组织往往把自己当成是政府的一个辅助工具，在我国“慈善不足”“公益滞后”的情况下，替代性资源匮乏，多数助残社会组织往往只能“单向”地依赖于政府的资源支持[3]。

2.2   多元主体服务农村残疾人就业创业效能不高

一方面，多元主体服务供给与农村残疾人需求失衡。从提供的服务来看，各主体侧重于帮扶城镇残疾人就业，且技能培训师的数量有限，对农村残疾人更多的是授人“以鱼”而非“以渔”。另一方面，就业技能培训不完善，提供的职业培训缺乏竞争力，培训周期短且流于形式，较少关注农村残疾人合法权益的维护以及心理健康的学习，使得农村残疾人在就业市场中始终处于劣势地位。

2.3   多元主体在服务农村残疾人就业创业上缺乏协同性

多元主体服务农村残疾人就业创业的模式需要厘清政府、企业、社会组织以及社区之间的关系，使各主体间既相互独立，又协同合作。但在服务农村残疾人就业创业方面，各主体间缺乏协同性，呈现相互分离趋势，且主体内部又存在不同特点的组织，例如，社会组织中既有准官方性质的中国残疾人联合会，又有民间助残机构，他们在工作理念和行动方式上有很大不同。此外，我国幅员辽阔，各主体跨地域合作存在时间上的滞后性，且信息共享程度也有限，会导致出现工作重叠或是三不管区域，使得多元主体协同服务农村残疾人就业创业工作进展不顺。

3   多元主体服务农村残疾人高质量就业创业的对策

3.1   健全多元主体服务农村残疾人高质量就业创业政策体系

政府应当根据最新就业态势，制定积极的残疾人就业计划。我国要对反对歧视残疾人作出详细规定，做好残疾人就业政策和社保政策的有效衔接；要用法律规定多元主体参与农村残疾人就业创业的准入条件、工作流程、服务标准以及权利与义务范围；要为其他主体提供政策支持、福利保障，保障农村残疾人就业服务的资金畅通。同时，针对我国的一系列政策制度，各地政府要进一步细化分解，因地制宜，兼顾城乡残疾人，形成各地的具体规定，将形式意义落实为实质性举措，让政策成功落地。

要明确就业保障金的缴纳是处罚而非不雇佣残疾人的等价替换，针对各企业的实际情况调整就业保障金的缴费标准，对于不符合规定的行为作出切实可行的惩处措施，保障农村残疾人的就业权益。

3.2   激发多元主体服务农村残疾人就业创业效能

从政府来看，各地政府要为帮扶农村残疾人就业创业工作的开展保驾护航，除提供资金、政策支持外，无障碍基础设施建设也不容忽视。政府要承担起协调各主体以及相关部门的责任，以自身行为为标杆，激发多元主体服务农村残疾人就业创业效能。具体而言，一方面，政府可建立专门的职业技能培训服务站，确保能够长期持续为农村残疾人提供就业培训指导；另一方面，政府可通过专许特定企业生产某类产品来限制其他企业的加入，并适当提高这类特定企业中残疾人的就业比重从而增加农村残疾人就业岗位。

从企业来看，企业应当自觉加入服务农村残疾人就业创业行列中来，特别是福利企业要充分利用国家的扶持政策，对企业内部进行优化升级，以实现企业效益和残疾人就业的统一。通过定期组织员工下乡给农村残疾人提供技能培训、充分发掘农村残疾人的就业能力、不断提高农村残疾人在企业中所占比例来承担社会责任。

从社会组织来看，助残组织要发挥其专业性，不断吸纳新的专业性人才以及志愿服务者，做好维护农村残疾人相关权益工作，与职业院校形成合作关系，针对不同类型的农村残疾人提供分类培训和差异化培训。

从社区来看，社区要做好承上启下的连接工作。及时向农村残疾人解读相关政策，传达重要思想，做好宣传服务工作。定期举办心理讲座帮助农村残疾人树立健康观，全面准确收集农村残疾人的个人基本信息，将其转化为可利用资源。

3.3   建立政府主导下的多元主体协同合作机制

第一，权责划分机制明晰化。多元主体参与模式下，需要各主体各司其职：政府发挥主导作用，更多充当政策制定者、资金提供者和监督评估者的角色，弱化“服务提供者”的角色[4]。例如政府对盲人按摩机构、残疾人个体工商户出台减免店租、就业补贴等特殊扶持政策。企业要兼顾经济和社会利益，除了给农村残疾人提供更多的岗位，开展针对农村残疾人的技能培训，必要时还可以采取投资的方式支持农村残疾人创业；地方残联、残疾人福利基金会等公益慈善组织要突显其服务主体地位，做好维护农村残疾人权益、链接职业院校与企业提供差异化培训以及多种就业机会的工作；同时，地方残联可以与相关部门联合开展对农村残疾人上门送岗、专场招聘的帮扶活动。社区要做好农村残疾人基础信息摸排、为农村残疾人的就业创业提供政策解读和宣传号召等辅助性支持，以及对农村残疾人的思想教育和心理辅导工作。

第二，信息沟通机制高效化。第50次《中國互联网络发展状况统计报告》显示，截至2022年6月，我国网民规模为10.51亿，互联网普及率达74.4%[5]。通过互联网搭建残疾人信息沟通共享平台来解决农村残疾人就业创业过程中的信息不对称问题是为良策。借助现代信息技术建立一个信息共享平台，将农村残疾人求职信息、企业招聘信息、相关法律法规等信息共享在平台上。农村残疾人可以通过该平台寻找契合自身需求的岗位，企业也可以通过大数据匹配到符合岗位需求的人员，实现农村残疾人和用人单位的双向奔赴。此外，要构建沟通协商的制度化基础，制定和完善多元主体沟通协商议事规则，设计合理便利的沟通协商流程，清晰界定沟通协商事项的范围[6]，实现农村残疾人就业服务工作规范化、专业化。

第三，监督管理机制常态化。首先，要建立多元主体的内外监督体系。一方面，地方残联要负责企业以及其他社会组织的资格审查和监管，财政部门负责把控各个环节上的资金流转；另一方面，在不涉及保密信息的情况下，各主体要主动将信息公开、公示，营造全社会监督的良好氛围。其次，要建立科学高效的绩效考核体系，体系的内容既要全面涵盖，将解决的农村残疾人就业数量和就业质量囊括其中，也要有所偏重，要以残疾人为中心，将农村残疾人对工作的满意度和多元主体的参与度作为关键因素来衡量。最后，对于绩效考核的结果要进行分析，存在的问题要予以解决，由监督小组对后续追踪反馈。

4   结束语

多元主体服务农村残疾人就业创业模式的建立是一个渐进的过程，需要多元主体的共同参与。只有齐心协力，协调好政府、企业、社会组织以及社区之间的关系，构建起“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的农村残疾人就业创业服务格局，才能确保农村残疾人高质量就业创业工作取得实效。

作者简介：肖湘雄（1973-），男，汉族，湖南邵阳人，博士，教授，研究方向为社会保障。

黄珊珊（1999-），女，汉族，湖南隆回人，在读硕士，研究方向为社会保障。

参考文献：

[1]叶静漪，苏晖阳.新时代我国残疾人社会融合问题研究[J].人口与发展，2021，27（01）：3-15+50.

[2]中国政府网.中国发布第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报[EB/OL].（2007-05-28）[2007-05-28].https：//www.gov.cn/govweb/jrzg/2007-05/28/content_628517.htm？eqid=a0ca43cc000532720000000664561695.

[3]易艳阳.助残社会组织内源发展动因与策略研究[J].江淮论坛，2019（02）：137-142.DOI：10.16064/j.cnki.cn34-1003/g0.2019.02.023.

[4]张微.农村残疾人就业社会支持体系研究——基于武汉城市圈13县区市的调查[J].武汉理工大学学报（社会科学版），2014，27（05）：753-757+787.

[5]中国政府网.第50次《中国互联网络发展状况统计报告》发布[EB/OL].（2022-09-01）[2022-09-01].https：//www.gov.cn/xinwen/

2022-09/01/content_5707695.htm.

[6]张开云，叶浣儿，徐玉霞.多元联动治理：逻辑、困境及其消解[J].中国行政管理，2017（06）：24-29.