英国介入“印太”地区的政策（2016-2021）

熊雨荷

20世纪60年代末，受苏伊士运河危机和冷战的影响，英国哈罗德·威尔逊工党政府决定削减在“苏伊士以东”（East of Suez）地区的军事投入，这彻底结束了英国作为全球军事大国的时代，也标志着冷战期间英国全球战略的收缩。冷战结束后，英国不甘沦为仅在欧洲一隅发挥作用的地区性强国，继续追逐中等规模的世界强国目标。①Saki Dockrill，Britain ' s Retreat from East of Suez：The Choice between Europe and the World？1945-1968（London：Palgrave Macmillan，2002），p.226.英国再次进入战略扩张时期，不仅跨越苏伊士运河影响中东地区，而且试图向范围更大的“印太”地区投射影响力。2016年3月，英国政府根据全民公投结果启动了脱欧进程，特蕾莎·梅（Theresa May）政府为英国退出欧盟制定谈判目标和原则，提出利用脱欧的机遇寻求“一个真正全球化的英国”。②“The Government's Negotiating Objectives for Exiting the EU：PM Speech”，GOV.UK，Janu⁃ary 17，2017，https：//www.gov.uk/government/speeches/the-governments-negotiating-objectives-forexiting-the-eu-pm-speech.此后，“全球英国”（Global Britain）作为英国脱欧后的愿景，在首相演讲和外交大臣公告中多次出现。2018年的英国安全战略文件也对“全球英国”这个战略概念进行了阐述。约翰逊（Boris Johnson）政府继任后，于2020年启动了冷战结束以来规模最大的英国全面政策评估，最终于2021年正式发布安全战略报告，①“Global Britain in a Competitive Age：the Integrated Review of Security，Defence，Develop⁃ment and Foreign Policy”，HM Government policy paper，July 2，2021，https：//www.gov.uk/govern⁃ment/publications/global-britain-in-a-competitive-age-the-integrated-review-of-security-defence-de⁃velopment-and-foreign-policy/global-britain-in-a-competitive-age-the-integrated-review-of-securi⁃ty-defence-development-and-foreign-policy.“全球英国”战略框架正式形成，并且将“印太”地区作为重要的对外政策倾斜对象，主张加强与“印太”地区的经济安全联系。全球战略的进一步扩张反映了英国在新的世界形势中积极维护其世界性影响力的不甘心理。英国全球战略调整的特点是什么？英国介入“印太”地区的政策有何特点？本文试图探讨这些问题。

一、现有研究及其不足

英国介入“印太”与美国对外战略调整密切相关。特朗普政府于2017年首次提出美国的“印太战略”，在进一步的战略框架下，美国与位于“印太”地区的日本、印度和澳大利亚组成了四方安全对话机制，此外，东盟国家也发布了对“印太”地区的政策报告，“印太”地区日益成为大国博弈的重要地区，在此背景下，域外国家如欧盟的法国和德国以及北美的加拿大也出台了“印太战略”。国内外对“印太”地区国际政治的研究较多，研究热点近年来多集中于已出台“印太”战略文件的国家及双边或多边的“印太”战略互动，而英国在2021年3月（7月份进行了一次修订）的《竞争时代的全球英国：安全、国防、发展和外交政策综合评估》文件中才首次明确提出“向印太地区倾斜”，并且还未形成单独的“印太”战略文件，因此关于英国脱欧以来参与“印太”地区事务方面的研究成果较少。当前研究主要关注英国在“印太”地区的新动态，包括英国的经贸、防务合作、与“印太”主要国家的双边接触等，进而研究英国在这一地区的利益诉求和评估“全球英国”在“印太”的实现前景。

第一，关于英国提出“印太”概念的时间，有学者发现英国对于“印太”这一地理名词的使用以及印太战略构想实际上要远早于2017年美国的印太战略，20世纪60年代末英国从亚洲撤军时，政府就推出了统筹印度洋与太平洋防务的印太战略。①彭永福：《英国印太战略的缘起、演变及结果（1964—1968）》，载《史林》2019年第5期，第186-199页。英国与“印太”的联系并非像二者的地理距离一样疏远，尤其是它在“印太”国家的历史遗产，以及在印度洋和太平洋海上运输通道的安全存在，都注定“印太”与英国的国家利益息息相关。

第二，关于欧洲（欧盟）与“印太战略”，由于英国在正式脱欧前仍有参与欧盟关于“印太”地区政策的讨论，以及英国在地理上仍属于欧洲，国外学者对英国在“印太”地区的倾斜通常放在整个欧洲在印太的战略之下进行探讨，关注的焦点是欧洲在中美战略竞争的角色。有学者认为欧洲难以实现真正的战略自主，英国和德国尽管可以在经济利益上倾向中国，但是价值观上仍与美国趋同，欧洲被动卷入中美战略竞争。②Richard J.Cook et al.“The Illusion of the China-US-Europe Strategic Triangle：Reactions from Germany and the UK”，Journal of Chinese Political Science，27（3），2022，pp.493-518.也有学者看法趋于乐观，认为“印太战略”反而可以促进一个更大的欧洲存在，缓解美中战略竞争可能造成的全球秩序分裂。③Deng，Yong.“The Role of the EU in Asian Security：Between Transatlantic Coordination and Strategic Autonomy.”Asia Policy，Vol.27，No.1，2020，p.105-126.还有学者在“全球英国”战略框架下研究英国在“印太”地区的活动意义，对“全球英国”持批判态度的学者认为由于英国是大多数亚洲国家的较小贸易伙伴，其全球贸易的雄心与其他国家的优先事项错位，如英国的贸易协议对于中国而言不如银行与金融更重要。④Oliver Turner，“Global Britain and the Narrative of Empire”，The Political Quarterly，Vol.90，Issue 4，2019，pp.727-734.

第三，关于英国在“印太”地区的安全政策方面，有研究认为英国应加强五国防务合作和扩大这一军事联盟，扩大的目标包括日本和澳大利亚等，同时协调英法军事与地区盟友的工业伙伴关系，⑤James Rogers，“European（British and French）Geostrategy in the Indo-Pacific”，Journal of the Indian Ocean Region，vol.9，No.1，pp.69-89.还有学者认为英国日益倾向于介入南海争端以扩大其在东南亚的影响力。⑥张飚：《英国南海政策的变化、动因及走向》，载《现代国际关系》2019年第7期，第29-36页。然而，也有学者认为英国对“印太”地区安全没有过度投入，而是处于参与和寻求机会的状态，防务重点仍在欧洲。①Dr Robin Niblett，AUKUS Reveals Much About the New Global Strategic Context，Chatham House，September 18，2021，https：//www.chathamhouse.org/2021/09/aukus-reveals-much-about-newglobal-strategic-context.

第四，在英国印太政策中的美国因素方面，有研究认为英国在“印太”受到过于亲美的制约，②胡杰：《英国“印太战略”新动向：顶层设计与政策实践》，载《印度洋经济体研究》2021年第5期，第42-62页。其“向印太倾斜”的部分动因在于追随美国印太战略，③叶圣萱：《英国介入印太地区的新动向与中国的应对论析》，载《区域与全球发展》2021年第1期，第30-46页。也有学者梳理了英国在“印太”地区的历史做法，认为英国当前虽然从属和联动美国的“印太战略”，但仍有自己的利益诉求和路径。④朱献珑，池胜阳：《英国“印太政策”的历史渊源与现实诉求》，载《太平洋学报》2021年第8期，第23-34页。关于英国介入“印太”的利益诉求，目前研究表明的看法主要有增强英国在“印太”地区的影响力、经济和商业利益需求和海上航行自由与安全等。⑤胡杰：《“全球英国”构想在印太的投射：动向、思路与前景》，载《边界与海洋研究》2020年第4期，第95-112页。

第五，关于英国介入“印太”的可行性和路径，这一方面的研究主要集中在英国的智库，代表性的有英国皇家国际事务研究所开展的“2019-2024年印太地区地缘战略展望研究”项目，研究包括英国在内的七个国家（美国、英国、法国、印度、汤加王国、日本和中国）的印太战略观念，以寻求在志同道合的伙伴国间深入合作的路径。⑥Cleo Paskal，“Indo-Pacific Strategies，Perceptions and Partnerships：The View From Seven Countries”，Chatham House，March 24，2021.https：//www.chathamhouse.org/2021/03/indo-pacificstrategies-perceptions-and-partnerships.政策交流的代表性研究成果则反映在了“全球英国”的官方文件中，认为英国“向印太地区的倾斜”应围绕繁荣与安全两大目标，以安全保障繁荣。亨利·杰克逊协会（Henry Jackson Society）的一份研究报告认为英国的未来在海上，视中国为在“印太”的有限挑战者以及英国的国防支出不足以支持全球英国。⑦John Hemmings，“Global Britain in the Indo-Pacific”，The Henry Jackson Society，May 22，2018，https：//henryjacksonsociety.org/publications/global-britain-in-the-indo-pacific.

已有研究对理解英国介入“印太”的问题提供了很好的基础，不过却没有深入分析英国介入“印太”地区的本质、战略调整过程和介入方式特点。20世纪70年代，英国从苏伊士运河以东地区撤回驻军，并且加入欧盟，近半个世纪后的英国决意从欧盟退出，将目光投向范围更广阔的“印太”。值得注意的是，英国全球战略的收缩和扩张都伴随着美国因素，如今在美国对华战略大转变的背景下，英国必须重新规划其“印太”政策。然而，从上个世纪的苏伊士以东撤军到现在介入“印太”，英国一直面临选择欧洲还是选择世界的国防战略问题，这是英国自身有限的军事资源和雄心勃勃的国家利益定位之间的矛盾导致的。对于如何追求以及确保在“印太”地区的经济和安全利益，由于在海外大规模驻军的时代似乎已经一去不复返，英国已经有了新的思路和方式。

二、从“苏伊士以东”到“印太”：英国战略重心的调整

介入“印太”是英国在步入脱欧进程后实现其“全球英国”战略的关键步骤，因此从战略调整视角出发有助于深入理解英国“印太”政策的本质特点。自20世纪70年代的“苏伊士以东”撤军以来，英国的对外战略大致经历了收缩、扩张和扩张升级三个阶段的调整。

（一）回归欧洲的战略收缩阶段（20世纪70年代-1990）

以20世纪70年代的“苏伊士以东”撤军为起点至冷战结束是英国的战略收缩阶段。1968年英国政府发布战略防御评估，主张削减国防开支，将北约区域以外的国防承诺优先级降至最低，并相应地减少英国军队的机动性和灵活性以支持本土防御。①“Select Committee on Defence Eighth Report”，UK Parliament，10 September 1998，https：//publications.parliament.uk/pa/cm199798/cmselect/cmdfence/138/13804.htm.英国该阶段战略收缩的主要特点是通过放弃海外承诺以强化其在欧洲的防御能力，包括从新加坡等东南亚国家撤离英国驻军，关闭在印度洋建立的甘岛空军基地（Gan airbase）以及退出与南非的西蒙斯敦协议（Simonstown Agreement）等。英国的战略收缩一方面基于冷战“白热化”的国际形势，应对苏联的安全威胁是其国防战略的主要内容，另一方面英镑危机导致政府财政无力支撑海外大规模驻军，加速了英国的战略收缩。为顺利完成撤军，作为交换，1971年4月英国与新加坡、马来西亚、澳大利亚和新西兰签署了《五国防御协议》（Five-Power Defence Arrangements，FPDA），然而这份协议没有实质性的军事承诺，英国于1976年撤离了在新加坡的最后一批驻军。在印度洋和东南亚，英国最终只保留了在迪戈加西亚、文莱和香港（1997年移交中国）的小规模驻军。

80年代至90年代期间，英国总体上仍维持战略收缩状态，但是在此基础上稍做了变动。在美苏冷战以及国内经济衰退的背景下，1981年英国国防部进行了新一轮国防评估，决定削减海军，这将进一步降低英国的远征作战能力。①“Select Committee on Defence Eighth Report”，UK Parliament，10 September 1998，https：//publications.parliament.uk/pa/cm199798/cmselect/cmdfence/138/13804.htm.然而，1982年阿根廷趁机出兵占领英国的海外自治领土——福克兰群岛（即马尔维纳斯群岛），双方为争夺该群岛的主权进行了战争。通过此次海外冲突，英国重新意识到维持海军力量的必要性，改变了国防评估中过分削减海军力量的做法，主张军队回归“灵活性”和“机动性”以支持北约和其他地区的行动。这种改变表现在两伊战争爆发期间，英国选择重新担负起维护中东地区海上安全的责任，跟随美国军队对该地区进行军事干预，以及向阿拉伯国家大规模出口先进武器。②Gareth Stansfield and Saul Kelly，“A Return to East of Suez UK Military Deployment to the Gulf”，Royal United Services Institute，April 2013，p.6，https：//www.rusi.org/explore-our-research/publications/briefing-papers/a-return-to-east-of-suez-uk-military-deployment-to-the-gulf.但是，由于美苏冷战的国际形势没有发生重大变化，这种回归只是作为额外特征存在，并非英国军队的核心发展方向。

（二）转向“苏伊士以东”的战略扩张阶段（1991-2015）

冷战结束后，英国开始重新考虑战略扩张，将影响力推进至欧洲以外的“苏伊士以东”地区。苏伊士运河是英国全球军事存在转移的支点，即通过观察英国在苏伊士运河两侧地区的军事存在分布情况可以感知其对外战略的重要调整。该阶段英国战略扩张的特点是以北约组织为依托跟随美国对欧洲以外的地区冲突进行军事干预或参与战争。苏联解体后美国独大，新的国际格局形成，对英国而言国家威胁暂时消退，北约将长期保障英国本土和欧洲安全，然而美国是北约安全至关重要的提供者，因此美国的国际地位及其战略利益诉求与英国息息相关。一方面冷战后美国接管中东和中亚地区权力的利益诉求使英国意识到了“苏伊士以东”地区对维系英美“特殊关系”和集体安全的重要性，另一方面当时英国在中东也有巨大的能源需求。于是英国政府着手调整以欧洲为中心的战略，在对外政策上与美国步调一致。在1991年海湾战争中，英国作为北约成员国参与了美国对伊拉克的作战，这是冷战后英国首次越过苏伊士运河进行军事干预。根据冷战后国际安全形势的变化，托尼·布莱尔（Tony Blair）领导的英国工党政府于1998年发布了《战略防御白皮书》，这份文件认为，英国应追求欧洲之外的更广泛的利益，以提高其国际地位和影响力，国防外交重点应放在南部地中海、近东和中东，而非东欧和英联邦。①Tom Dodd and Mark Oakes，“The Strategic DefenceReview White Paper”，House of Commons Library，15 October，1998，https：//researchbriefings.files.parliament.uk/documents/RP98-91/RP98-91.pdf.布莱尔政府之后跟随美国参与阿富汗战争和伊拉克战争，在两地分别部署了中等规模的英国军队，并且支持美国在世界范围内打击基地组织（al-Qaida）及其衍生的恐怖主义组织。②“Securing Britain in an Age of Uncertainty：The Strategic Defence and Security Review”，GOV.UK，October 19，2010，p.15，https：//assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/62482/strategic-defence-security-review.pdf.与冷战期间相比，英国放松了欧洲的本土防御，转而关注全球化和相互依存带来的国际竞争和冲突问题。

2010年后英国开始意识到亚洲大国的经济战略价值。过度军事干预给英国财政带来了巨大压力，尤其是2008年金融危机之后，英国国债在金融危机的影响下膨胀至GDP的60%左右，结构性赤字占GDP的11%以上。③“Strong Economy，Strong Defence，Strategic Reach：Protecting National Security in the 21st Century”，Speech by Secretary of State for Defence at Chatham House，May 19，2011，https：//www.gov.uk/government/speeches/2011-05-19-strong-economy-strong-defence-strategic-reach-protectingnational-security-in-the-21st-century.因此，经济快速增长的亚洲新兴市场国家成为这一时期英国寻求经济机会的首选目标。2010年10月，英国政府发布国家安全战略文件，指出英国在战略上和经济上有必要与新兴经济大国建立更紧密的关系，尤其是将崛起成为全球性大国的中国和印度。④“Securing Britain in an Age of Uncertainty：The Strategic Defence and Security Review”，GOV.UK，October 19，2010，p.15，https：//assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/62482/strategic-defence-security-review.pdf.2010年7月，英国首相卡梅伦携代表团访问印度以推动双边贸易合作。同年11月，英中工商峰会举行，卡梅伦带领经贸代表团访华。到2015年时，英国申请加入中国倡议建立的亚洲基础设施投资银行，并且两国宣布构建面向21世纪全球全面战略伙伴关系。为保护贸易航线以及受到美国“重返亚太”的影响，英国在该地区的防务同步发展。英国皇家军舰勇敢号在2012年首次部署，与海上联合部队在中东地区开展了为期7个月的海上安全活动。①“HMS Daring stars in Middle East naval showcase”，GOV.UK，April 13，2012，https：//www.gov.uk/government/news/hms-daring-stars-in-middle-east-naval-showcase.2013年5月，勇敢号远赴太平洋参加五国联防演习，尔后前往日本、韩国、中国和泰国等多个国家港口进行访问。2015年9月底，英国计划在杜克姆港新建干船坞设施，为英国伊丽莎白女王级航母提供停靠点，使英国未来拥有在苏伊士以东且波斯湾以外的地区部署海军的能力。2016年12月，英国时任外交大臣鲍里斯·约翰逊访问中东地区国家，在巴林发表政策演讲，说英国以区别于往日全球军事大国的角色回到了“苏伊士以东”，宣布乔治·布朗（George Brown）观点的强势回归——历史上他反对英国苏伊士以东撤军，强调政治军事与贸易和经济增长的密切关系。②“Foreign Secretary Speech：‘Britain is Back East of Suez’”，GOV.UK，December 9，2016，https：//www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretary-speech-britain-is-back-east-of-suez.该演讲是英国政府重新审视欧洲之外广阔的“苏伊士以东”地区战略价值以及改变战略理念的一个缩影。

总体而言，这一阶段英国虽然重视与亚洲地区国家的政治和经济外交关系，但是其主要目的是与新兴大国建立经济联系以及巩固传统盟友关系，一方面没有升级传统盟友关系，另一方面对该地区其他国家例如处于五国防御协议之外的东盟成员国的关注度不高，因此还未形成系统性的介入政策。在地缘政治竞争未加剧的情况下，英国的外交政策主要以经济利益为导向。

（三）介入“印太”的战略扩张升级阶段（2016-2021）

英国战略扩张升级阶段基于两大背景，一是英国的脱欧进程，这关乎其未来经济发展态势，促使英国在欧洲之外寻找经济机会；二是中美竞争影响国际安全形势，与英国安全间接相关。对英国而言，“印太”地区在经济和安全等方面的战略价值全方位上升，是世界经济增长的引擎和21世纪的地缘政治熔炉。③“Global Britain in a Competitive Age：the Integrated Review of Security”，Defence，Develop⁃ment and Foreign Policy，GOV.UK，July 2，2021，p.66，https：//assets.publishing.service.gov.uk/govern⁃ment/uploads/system/uploads/attachment_data/file/975077/Global_Britain_in_a_Competitive_Age-_the_Integrated_Review_of_Security__Defence__Development_and_Foreign_Policy.pdf.“印太”地区是在“亚洲-太平洋”（Asia-Pacific）基础上的延伸，这一新出现的政治概念主要得到美国等西方国家的认可，对英国而言则强调了印度在其中的关键作用。①“Integrated Review 2021：The defence Tilt to the Indo-Pacific October”，House of Commons Library，October 11，2021，document CBP-9217，https：//researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-9217/CBP-9217.pdf.英国官方认为“印太”的地理范围包括南亚和印度洋的大部分地区、东北亚和东南亚、大洋洲和太平洋。②“The UK and China's Security and Trade Relationship：A strategic Void”，UK Parliament，September 10，2021，https：//committees.parliament.uk/publications/7214/documents/75842/default/.

实际上，在2014年俄罗斯吞并克里米亚后，英国就感知到国家威胁的卷土重来以及世界上其他国家之间的广泛竞争，计划升级和完善在亚太的防务安全网络。2015年11月，卡梅伦政府发布《国家安全战略和战略防务与安全评估》，该文件提到南亚和东南亚的经济重要性和政治意义持续增长，但是伴随着悬而未决的历史争端和紧张局势，文件还声称日本是英国在亚洲最亲密的安全伙伴，表示将深化与韩国和印度在安全方面的合作。③“National Security Strategy and Strategic Defence and Security Review 2015”，HM Government Document，November 23，2015，p.19；p57-58，https：//assets.publishing.service.gov.uk/government/up⁃loads/system/uploads/attachment_data/file/478933/52309_Cm_9161_NSS_SD_Review_web_only.pdf.这为英国在防务安全领域深入“印太”奠定了政策基础。根据战略文件要求，2016年英国在亚太地区的新加坡增设国防参谋部，完善了国防武官网络。同年11月，作为英国皇家空军演习“东方冒险”的一部分，英国“台风”战斗机分别与日本、韩国和美国空军进行了首次联合演习。④“Red Arrows Return to UK After Historic Tour”，GOV.UK，December 2，2016，https：//www.gov.uk/government/news/red-arrows-return-to-uk-after-historic-tour.

2016年脱欧进程的启动加速了英国对“印太”地区的资源投入。特蕾莎·梅任英国首相期间提出“全球英国”这一战略概念，其基本内涵之一是与欧洲以外的国家达成新的自由贸易协定，尤其强调了中国、巴西、海湾国家、澳大利亚、新西兰、印度和美国等，这些国家多数位于所谓的“印太”。⑤“The Government's Negotiating Objectives for Exiting the EU：PM speech”，GOV.UK，Feb⁃ruary 3，2017，https：//www.gov.uk/government/speeches/the-governments-negotiating-objectives-forexiting-the-eu-pm-speech.防务安全方面，特蕾莎·梅力主重振大西洋伙伴关系以应对全球秩序挑战，同时在美国、欧洲和“印太”地区这三个全球经济政治中心巩固伙伴和联盟关系。英国国防部依据安全战略文件在2017年更新了《国防参与战略》，大力支持英国在海外的国防外交、军事教育培训、国防出口和扶持能力建设。①“UK'S International Defence Engagement Strategy”，HM Government，17 February 2017，P11.其中在国防和安全出口上，英国赢得了在亚太地区的主要国防业务，该地区占英国国防出口的比例逐年增加，从2018年的2%上升至2019年的6%，②“Official Statistics：UK defence and security export statistics for 2019”，HM Government，6 October 2020，https：//www.gov.uk/government/statistics/uk-defence-and-security-export-statistics-for-2019/uk-defence-and-security-export-statistics-for-2019.2020年的比例为8%。③“Official Statistics：UK defence and security export statistics：2020”，HM Government，26 October 2021，https：//www.gov.uk/government/statistics/uk-defence-and-security-exports-for-2020/uk-defence-and-security-export-statistics-for-2020.2018年5月，英国政府时隔五年再次派遣三艘皇家海军军舰前往亚太地区分别参加美日韩海军演习以及FPDA海军演习。④House of Commons Library，“Royal Navy：A return to the Far East？”，UK Parliament，24 May，2018，https：//commonslibrary.parliament.uk/royal-navy-a-return-to-the-far-east/.英国还将人道主义援助和救灾、反恐和海上安全等新要素引入FPDA的活动领域，使该协议充分发挥作用。

2021年3月，约翰逊政府发布《竞争时代的全球英国：安全、国防、发展和外交政策综合评估》文件（7月更新），文件提及英国将通过贸易和外交深入参与“印太”地区事务，目标是作为欧洲伙伴在“印太”地区拥有最广泛和最一体化存在。⑤“Global Britain in a Competitive Age：the Integrated Review of Security”，Defence，Develop⁃ment and Foreign Policy，HM Government，2 July 2021，p6，p22，https：//assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/975077/Global_Britain_in_a_Competitive_Age-_the_Integrated_Review_of_Security__Defence__Development_and_Foreign_Policy.pdf.该文件实际上是对前任政府“全球英国”战略的继承和实施，决定了“向印太地区倾斜”政策在战略中的关键支柱地位。经济方面，英国在正式脱欧后继续推动与美国、澳大利亚、新西兰和印度等国家的双边贸易协定谈判，并且申请加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP），以追求更具弹性的关键商品供应链。另一方面，英国在该地区的防务安排持续化。除了五国防御协议等既有的防务安排之外，英国还与澳大利亚和美国构建了新的三边安全伙伴关系（AUKUS），该协议的核心内容是一项长达数十年的核潜艇计划。约翰逊称之为英国对“印太”地区安全的世代承诺。①HC Deb 16 September 2021［AUKUS］，UK Parliament，https：//hansard.parliament.uk/com⁃mons/2021-09-16/debates/4835BC3D-E0BF-43E0-9A3B-9BCC5B77DF7F/AUKUS#contribution-A21D616F-CBE0-402E-AEEA-AA147C887488.2021年英国在澳大利亚的堪培拉新建了国防参谋部，与此前2016年新加坡的国防参谋部共同协调“印太”地区的国防活动。为了维护航行自由和扩大在该地区的海上影响力，英国国防部计划自2021年起在“印太”地区部署近海巡逻舰，并且在此后陆续部署沿海反应队和31型护卫舰。此外，英国与日本的《日英安全合作联合声明》以及与东盟建立的对话伙伴国关系都有长期的双边防务合作内容。

通过三个阶段的调整，英国完成了从收缩到扩张和扩张升级的战略转变。介入“印太”正是英国全球战略扩张范围的进一步延伸，是在世界地缘政治和地缘经济中心向“印太”转移的背景下进行的，主要受到中国等新兴大国崛起的影响。2016年启动的脱欧进程则从内部加速推动了英国介入“印太”，使其强化与“印太”英联邦成员国之间的政治和经济联系。但值得注意的是，“向印太倾斜”虽是“全球英国”战略的关键支柱，却并不代表英国将注意力全盘放在“印太”，而是在以欧洲安全为核心的前提条件下，将英国在中东和部分非洲地区除经贸政策以外的领域降低优先级，然后全方位提升对“印太”的投入。②The Foreign Policy Centre（FPC Think Tank Ltd），“A‘Force for Good’？”，December 6，2021，https：//fpc.org.uk/publications/a-force-for-good/.

三、英国介入“印太”地区的方式

第二次世界大战结束后，英国原本计划维持其在苏伊士以东的影响，在中东地区的波斯湾以及新加坡和马来西亚等东南亚国家驻扎了一定规模的地面部队，直至1960年英国军队仍有10万人驻扎在中东和远东，而驻扎在欧洲地区莱茵河的人数已经减少至55000人。③“Select Committee on Defence Eighth Report”，UK Parliament，10 September，1998，https：//publications.parliament.uk/pa/cm199798/cmselect/cmdfence/138/13804.htm.当时英国介入“印太”地区的主要方式是依靠军事力量，最终由于国家实力的下降和资源限制选择放弃。时至今日，英国虽然依旧没有挣脱实力下降等现实因素的限制，但是转换了思路，不再以规模性的军事驻扎为筹码，而是通过外交、发展和军事等手段的综合实施以维护在该地区的利益。

（一）以地区地缘政治争端为突破口

在中美战略竞争的背景下，“印太”地区日渐成为世界地缘政治竞争的中心，尤其是西太平洋地区，美国与日本、澳大利亚和印度构建了“四边机制”（QUAD），由于其军事同盟的性质与北约类似也称为“亚洲版北约”。因此，围绕“印太”的安全和治理等问题衍生出了一些国际关注的地区性地缘政治争端，这是英国介入“印太”的关键。

“印太”的冲突与安全问题主要包括领土领海的主权纠纷以及海上通道安全。首先，近年来陆上领土纠纷较为瞩目的是中印边界问题，这是上个世纪英国殖民者造成的历史遗留问题，导致了1962年的中印边界战争。战争之后，中印双方希望采取协商谈判的方式解决问题，关系逐步缓和。令人遗憾的是，虽然建立了相对完善的边境管控机制，但是边境对峙事件时有发生，2020年6月15日中印边境的对峙更是上升为冲突事件，造成了伤亡。英国在中印边界纠纷中没有明确态度和立场，然而在英国介入“印太”地区的计划中，重新强化与印度之间的关系是关键，2021年5月英国与印度建立了新的全面战略伙伴关系，商定“2030年路线图（2030 Roadmap）”，确定了两国未来10年在各领域的全面合作。①“UK and India announce new era in bilateral relationship”，British High Commission New Del⁃hi，4 May 2021，https：//www.gov.uk/government/news/uk-and-india-announce-new-era-in-bilateralrelationship.

其次是海洋争端，主要集中在南中国海和东中国海，中国与周边的海洋邻国均存在不同程度的海洋权益纠纷，引发国际关注的事件有中日钓鱼岛争端和菲律宾单方面发起的南海仲裁案。英国以支持国际法上的航行自由原则为理由，插手南海争端。英国政府虽然声称在南海主权争端上不采取立场，但是承诺在该地区维护《联合国海洋法公约》，并根据《公约》认为英国享有在南海的无害通过权、飞越权和航行自由权，②“UK government's position on legal issues arising in the South China Sea”，UK Parliament，September 2020，https：//depositedpapers.parliament.uk/depositedpaper/2282460/files.还表明英国将挑战任何该地区沿海国家的过度海事主张以及对军舰的不当限制。③“China and the Rules-Based International System：Government Response to the Committee's Sixteenth Report”，UK Parliament，18 June 2019，https：//publications.parliament.uk/pa/cm201719/cmse⁃lect/cmfaff/612/612.pdf.以维护国际法为名，英国近年来增加了在南海的军事行动，2019年初，英国皇家海军与美国海军在南海举行了两次联合军事演习。除此之外，英国还认为台湾是中美在“印太”的一个潜在的冲突爆发点，拟加强与台湾地区的接触。①House of Commons Foreign Affairs Committee，“Oral evidence：Implementing the Integrated Review：Tilt to the Indo-Pacific”，HC 684，UK Parliament，https：//committees.parliament.uk/oralevi⁃dence/2877/pdf/.海上通道安全上，英国在东南亚的马六甲海峡已经做出了军事承诺，即五国防御协定。

（二）以强化外交网络为中心

在“全球英国”战略中，外交成为英国参与国际事务并实现其全球影响力的至关重要的工具。有限的军事能力决定了英国国防安全重点仍是欧洲，而出色的外交能力给予了英国在全球实现其利益的可能性。英国拥有世界第四大外交网络，与178个国家和地区建立了外交联系，总计拥有281个外交职位。②“Global Britain in a competitive age：The Integrated Review of Security”，Defence，Develop⁃ment and Foreign Policy，HM Government，March 2021，p8.英国在全球重要的多边组织中都占据一席之地，如在联合国的常任理事国地位。因此，英国注重优先利用自身优越的外交资源实施“向印太地区倾斜”的政策。

首先，与美国和欧盟协调介入“印太”的立场。对英国影响最为深刻的是与美国之间的关系，美国既是影响英国介入“印太”的因素之一，又是英国介入该地区的有力跳板。英国与美国之间关系的基石是象征跨大西洋联盟的北约组织，然而二者在北约之外还有其他形式的联系，例如同为情报共享组织“五眼联盟（Five Eyes Alliance）”的成员国，英国还参与了美国攻打阿富汗和伊拉克的志愿联军，以及美国进行的全球反恐战争等。冷战结束之后，英国就开始通过与美国共同行动达到了干预欧洲之外的国际事务的目标。因此，英国在介入“印太”的方式上如法炮制，先是效仿美国的做法在南海开展航行自由行动，之后又和美国一起与澳大利亚建立三边联盟，签订奥库斯协议（AUKUS），通过长达数十年的核潜艇计划牢固锁定了与美澳的关系，为长期介入“印太”奠定了基础。③House of Commons Library，“The AUKUS agreement，UK Parliament”，11 October 2021，https：//researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-9335/CBP-9335.pdf.除美国外，英国借助的外交伙伴是以法国和德国为中心的欧盟。在英国还没有正式退出欧盟时，欧盟针对“印太”制定的政策实际上也代表了英国的印太政策，这表示英国与法国和德国对待该地区问题的立场相似。三国合作成功的范例是伊朗核问题，英国、法国和德国团结一致构建了“E3（Eu⁃rope 3）”，以“E3”的名义与美国、中国和俄罗斯进行了“3+3”模式的会谈，最终促成了《联合全面行动计划》（Joint Comprehensive Plan of Ac⁃tion，JCPOA）的达成，即便2018年美国特朗普政府退出该协议，英国与法德的立场仍然一致。近年来“E3”也对“印太”的其他问题进行了发声，例如针对2019年发生在南海万安滩附近的中越舰船对峙事件，英法德三国发表了关于南中国海局势的联合声明，强调《联合国海洋法公约》的普遍约束性。①“E3 joint statement on the situation in the South China Sea”，Foreign&Commonwealth Of⁃fice，29 August 2019，https：//www.gov.uk/government/news/e3-joint-statement-on-the-situation-inthe-south-china-sea.2021年英国正式退出欧盟后仍然保留了“E3”模式，并且通过“E3”与美国拜登政府重新修复跨大西洋联盟关系，同时协调在“印太”事务上的立场。②“Iran and other international issues：statement from E3 and the United States”，February 2021，Foreign，Commonwealth&Development Office and The Rt Hon Dominic Raab MP，18 Febru⁃ary 2021，https：//www.gov.uk/government/news/statement-by-the-foreign-ministers-of-france-germa⁃ny-the-united-kingdom-and-the-united-states-of-america.

其次，加强与该地区国家和组织的双边和多边外交关系，尤其是英联邦成员国。自退出欧盟重新获得独立经济主权后，英国正加快推进与英联邦成员国之间的经贸联系。其中，实力较强或占据重要战略位置的英联邦成员国主要位于“印太”，例如印度是快速发展的新兴经济体，澳大利亚和新西兰是“五眼联盟”成员国，新加坡和马来西亚既是五国防御协议签署国，又是东盟成员国，这些国家都是“印太”区域事务的重要参与者。2018年以来英国在新加坡和孟买设立了区域贸易专员，2020年与新加坡签署了新的贸易协议，并着手推进与印度、澳大利亚和新西兰的自由贸易谈判。对东盟国家，英国自2018年起就开始投资东盟的经济改革计划和低碳能源计划，在格拉斯哥大会上继续承诺为东盟催化绿色融资基金（ASEAN Catalytic Green Finance Facility，ACGF）提供1.1亿英镑资金。③“UK-ASEAN factsheet”，HM Government，11 February 2022，https：//www.gov.uk/govern⁃ment/publications/uk-asean-factsheet/uk-asean-factsheet.2019年11月英国首次设立驻东盟使团，并且在2021年成为东盟的对话伙伴国。2021年5月，英印举行虚拟峰会商定了未来十年的双边合作路线图，合作领域包括卫生、气候、贸易、教育、科技和国防等各个方面，媒体宣称双方关系步入新时代。①“Prime Minister welcomes new era in UK-India relationship”，HM Government，4 May 2021，https：//www.gov.uk/government/news/prime-minister-welcomes-new-era-in-uk-india-relationship.通过外交关系的加强，英国在该地区获得了更多的经济机会，根据英国国家统计局数据显示，2021年英国从欧盟以外地区进口的比例首次超过了从欧盟进口。②“Total UK exports and imports（goods and services）by EU and non-EU，seasonally adjust⁃ed，current prices，million”，HM Government，https：//view.officeapps.live.com/op/view.aspx？ src=https%3A%2F%2Fassets.publishing.service.gov.uk%2Fgovernment%2Fuploads%2Fsystem%2Fuploads%2Fattachment_data%2Ffile%2F1108341%2Fuk-exports-and-imports-by-eu-and-non-eu-seasonally-ad⁃justed-current-prices.ods&wdOrigin=BROWSELINK.此外，在CPTPP的11个创始成员国中，英国已经与其中七个国家达成了双边自由贸易协定，有助于英国成功加入CPTPP。正如最终完成英国脱欧工作的前任首相约翰逊所指出的，英联邦这种独特的主权国家联盟正变得越来越重要和有价值。③“PM Boris Johnson：The Commonwealth gives Britain a boost”，HM Government，21 June 2022，https：//www.gov.uk/government/speeches/pm-boris-johnson-the-commonwealth-gives-britaina-boost.

（三）以发展援助为辅助手段

英国介入“印太”所倚靠的辅助手段是发展援助。英国是世界上重要的发展援助国家之一，曾承诺将国民总收入的0.7%用于国际发展援助，在促进国家利益的同时为世界发展援助工作做出了贡献。然而，近年英国的对外发展援助形势发生了两项重大变化：一是2020年6月英国首相约翰逊宣布将外交和联邦事务部（FCO）与国际发展部（Department for Inter⁃national Development，DFID）合并成为外交、联邦和发展事务部（Foreign，Commonwealth and Development Office，FCDO），目的在于使英国的发展援助与外交目标接轨，更好地为英国利益服务。另一项重大变化是对外援助资金缩减，从2021年开始，英国官方发展援助从占国民总收入的0.7%降至0.5%。

英国政府在分配对外援助资金额方面以及在援助资金使用方面更加配合本国的“印太”政策。为了迎合“向印太倾斜”的政策，英国官方发展援助计划将预算的三分之一用于“印太”，接受援助的具体国家包括阿富汗、孟加拉国、巴基斯坦、印度、尼泊尔、中国、印度尼西亚和缅甸，但是强调对中国的发展援助支出减少95%。①“Integrated Review：International Development”，House of Commons Library，28 April 2021，p9，https：//researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-9208/CBP-9208.pdf.英国发展援助在“印太”地区的优先事项是促进开放社会、加强贸易联系和气候变化合作。其中，部分受援国属于英联邦成员国中的发展中国家，如印度、巴基斯坦和孟加拉国，这符合英国强化与“印太”英联邦成员国外交关系的目标。对阿富汗和缅甸的发展援助出于当地动荡的政治局势，尼泊尔属于极其依赖国外援助的世界最不发达国家行列，而印度尼西亚则是东盟最大的经济体，对印尼的发展援助有助于促进英国与东盟之间的外交联系。除此之外，发展援助还是英国价值观的体现。在2022年最新发布的国际发展战略中，针对“印太”的发展援助，英国政府在方法上强调与该地区志同道合的国家合作，以及更有意识地采取地缘政治行动。②“The UK government's strategy for international development”，HM Government，16 May 2022，https：//www.gov.uk/government/publications/uk-governments-strategy-for-international-develop⁃ment/the-uk-governments-strategy-for-international-development#chapter-1-a-new-international-de⁃velopment-strategy.通过官方发展援助，英国能够进一步向全球投射其价值观。

（四）以军事介入为补充

英国介入“印太”的较为直接的方式是增加军事存在，以补充外交和经济手段无法达到的安全目标。二战后英国采用的是在海外驻扎大量地面军队的方式，结果在苏伊士运河危机爆发后，选择从东南亚和部分中东地区撤军，直至2001年阿富汗战争和2003年第二次伊拉克战争，英国才重新在欧洲以外的地方部署了一定规模的驻军。2001年以后英国的海外军事能力大多分布在中东和非洲的海湾地区，用于开展国际反恐行动以维护区域国家稳定，从而保证海上通道安全。因此，英国分布在海外的军事资源已经非常分散。

然而，与派驻地面部队的方式相反，英国根据“印太”海洋面积居多的地理特点，以及自身引以为傲的海上能力，决定以皇家海军为基础在该地区建立长期军事存在。2021年英国围绕皇家海军历史上最强大的水面舰艇伊丽莎白女王号部署了一支航母战斗群（Carrier Strike Group），伊丽莎白女王号航母战斗群穿过地中海前往印度洋和太平洋，与沿线40多个国家进行互动和军事演习，其中在“印太”的主要停靠点分别是新加坡、韩国、日本和印度，但是航母战斗群和护航军舰也与区域的其他国家进行军事联合演习，例如护卫舰里士满号与泰国海军在安达曼海的演习，航母战斗群与美国、澳大利亚、法国、日本、新西兰和韩国在菲律宾海的海军和空军联合演习，以及与五国防御协定成员国进行的五十周年演习。在航母战斗群的首次部署结束后，英国在“印太”留下了两艘永久性的近海巡逻舰，并由澳大利亚、日本和新加坡为其运营提供支持。①UK Carrier Strike Group to exercise with Indo-Pacific partners，Ministry of Defence and The Rt Hon Ben Wallace MP，19 July 2021，https：//www.gov.uk/government/news/uk-carrier-strike-groupto-exercise-with-indo-pacific-partners.除此之外，英国国防部还计划从2023年开始在“印太”海域部署沿海响应小组（Littoral Response Group），未来十年内继续部署31型护卫舰，以增加在“印太”的海上存在和维护航行自由。军事部署发挥了三个方面的作用，一是保障了英国海上贸易通道的安全，二是促进了国防工业合作和国防安全出口，三是向美国展示了自身的政治立场。

通过外交、发展和军事手段综合实施的方式，英国有限的军事资源和全球角色定位之间的矛盾并非不可调和。英国善于将自身利益与全球问题相互联系，从而一直将自身视为一个具有全球利益的欧洲国家。在“印太”地区日益成为二十一世纪大国政治熔炉的背景下，英国借助与美国、英联邦成员国以及地区盟友之间的外交关系获得了该地区的准入资格，目标是成为在“印太”地区拥有最广泛和最一体化存在的欧洲伙伴。以外交为主的方式弥补了英国军事资源不足的问题，依靠防务安全合作，英国一方面没有减弱对欧洲安全的承诺，另一方面又有能力履行国际防务承诺，维护其在“印太”的经济和安全利益。

四、结论

英国对“印太”地区的战略价值认知根植于经济利益，该地区广阔的市场正取代欧盟成为英国解决经济问题的出路。中美竞争的加剧又促使英国认识到“印太”已经成为大国政治的熔炉，影响英国的安全利益。在内外部因素的集中作用下，英国制定“全球英国”战略，进行冷战结束以来战略上的再扩张，完成从“苏伊士以东”到深入“印太”的战略调整。在欧洲与世界之间，英国再次选择了世界，与历史上不同的新思路是，英国通过以外交为中心并辅以发展援助和小规模军事存在的方式介入“印太”，扩大和升级民主外交网络，强化与传统盟友以及英联邦成员国之间的外交关系，为经济贸易创造良好环境，规避海外安全风险，同时有利于提升英国参与国际事务的能力。与此同时，以外交为主的方式也表明英国的核心利益仍在欧洲。英国向“印太”倾斜的资源相当有限，几乎没有实质性的军事承诺，与该地区国家的防务安全合作主要以军事培训、教育、国防安全出口和军事工业等内容为主，意在促进外交关系和带动经济贸易。英国对“印太”的介入以及对华态度的转变在很大程度上受到美国的影响，特朗普政府对跨大西洋联盟关系的损害直接威胁到英国以北约为基础的国防政策。因此，针对美国和英国等域外国家介入“印太”地区的行为，中国当前需要保持战略定力，加强与“印太”地区其他国家的对话与合作，坚持共建、共享和共赢的亚洲安全之路。

然而，在中美竞争的国际政治环境之下，英国以外交为中心的方式介入“印太”具有一些值得警惕的政治影响。第一，英国通过维护美国在远东的利益重新巩固了跨大西洋联盟。英国将以美国力量为主的北约视为国防安全的基石。然而，后冷战时期美国战略重心向“印太”地区转移，挤压了经营北约的战略资源。英国无法直接让美国的目光从“印太”地区移回欧洲，因此必须采取迂回的方式让北约与美国的印太战略挂钩。在介入“印太”的防务安全政策中，英国有意强调其北约成员国的身份。英国以及欧盟国家对“印太”地区事务的积极介入，一方面避免了美国在“印太”地区的投入过分挤压北约能力，另一方面凭借自身在“印太”地区的外交根基以及北约第五条防御承诺促使美国重新重视跨大西洋伙伴关系，2021年英国部署的航母战斗群就由美国与荷兰的军舰保驾护航，美国拜登政府上台后也将修复跨太平洋伙伴关系提上议程，与“E3”会晤协商重返伊朗核协议。

第二，英国介入“印太”可能激化该地区的海洋权益纠纷，比如南海问题。美英等西方国家意欲使南海问题国际化，试图把南海问题变成一个多边参与的问题，从而损害中国利益。美国和英国等域外国家将航行自由议题强行纳入南海争端，要求争端各方遵守西方国家声称的“基于规则的国际秩序”，并且罔顾事实将中国对南海主权的合法要求颠倒为改变现状。另一方面支持中国以外的其他国家对南海权益的声索，扰乱南海局势。实际上近年来南中国海局势总体趋于缓和，然而美国以及介入“印太”后的英国不断渲染和夸大南海的紧张局势。英国的态度与美国相比更为含蓄，但是在实际行动上日益向美国靠近。2018年英国军舰“阿尔比恩”号（HMS Albion）驶入西沙群岛开展了美国式的航行自由行动，“里士满”号（HMS Richmond）作为该航母群的一部分效仿美国在2021年9月公然穿过台湾海峡。英国介入南海纷争虽然也有确保海上通道安全方面的考虑，但更为重要的是，支持力量相对弱势以及有共同立场的东盟成员国符合英国的利益，即增强影响力以及应对更加自信的中国。英国在太平洋为自身构建了一个“为那些无法自己挺身而出的人挺身而出”的角色，①“Carrier Strike Group Deployment”，UK Parliament，Volume 693：debated on Monday 26 April 2021，https：//hansard.parliament.uk/commons/2021-04-26/debates/B031A667-3FCC-47C9-8185-4BA6A6B8AF9A/CarrierStrikeGroupDeployment.尤其适用于南海问题。无论是五国防御协议还是英国与东盟成员国的防务安全合作都为与中国有海洋权益矛盾的东南亚国家增加了谈判筹码，有侧面鼓动他们积极与中国争夺南海资源的倾向。

第三，英国介入“印太”将在美国煽动的基础之上进一步削弱该地区国家间的安全互信。2017年美国宣布对华竞争，其构建的“美日印澳”四边机制在地缘上形成围堵中国之势，为“印太”地区国家间的安全互信蒙上了一层阴影。英国与印度、澳大利亚和日本等国家的防务安全合作则加深了“印太”地区国家间的不信任，进一步鼓动了“印太”国家的军备竞争。“印太”国家的军费开支自2016年起呈现上升趋势，中国、印度、日本、韩国和澳大利亚的军费开支占据地区前列，相较于2016年，各国军费开支在2021年均出现较大幅度的上升，期间印度的军费开支增加了大约20亿，上升幅度最大。军费开支的上升侧面表明国家对周围安全环境的警惕性提高，不利于营造国家之间的安全互信。