拜登政府南海政策的特点

王 森

从奥巴马政府开始，美国越来越强调中美关系的竞争性，对华政策趋于强硬，中美两国以南海为重心的海权竞争渐趋激化。①王森、杨光海：《美国南海政策：历史考察与趋势评析》，载《战略决策研究》2017年第6期，第65页；鞠海龙、林恺铖：《拜登政府的南海政策：地区影响及其限度》，载《国际问题研究》2022年第2期，第102-103页。特朗普政府秉持“美国优先”政策，全面降低对盟友的承诺，并将对华政策关注点转向经贸议题。不少中国学者据此认为，南海问题在特朗普亚太政策议程中的重要性大幅度下降。②韦宗友：《特朗普政府南海政策初探》，载《东南亚研究》2018年第2期，第123-136页；陈慈航：《美国在南海问题上的对华政策转向——基于强制外交与威慑理论的考察》，载《当代亚太》2019年第3期，第95-128页。实际情况是，2020年7月国务卿蓬佩奥发表声明，几乎否定中国在南海的所有主张，南海政策呈现激进化趋势。③Michael R.Pompeo，“U.S.Position on Maritime Claims in the South China Sea”，Department of State，July 13，2020，https://www.state.gov/u-sposition-on-maritime-claims-in-the-south-chinasea/.拜登政府继承了特朗普政府南海政策的核心逻辑，延续了对华强硬政策，对南海问题的介入持续加强，同时又适度向多边主义回归，从外交、军事和国际法理上全面构建具有自身特色的南海政策。与之前相比，拜登政府的南海政策有哪些新的动向和特点？

拜登政府胜选之初，围绕其南海政策的走向就有很多预测。澳大利亚南海问题专家卡尔·塞耶（Carl Thayer）认为，拜登很可能继续坚持特朗普政府时期的南海政策。①Raissa Robles，“Joe Biden won't soften US stance on South China Sea，experts say”，South China Morning Post，November 9，2020，https://www.scmp.com/week-asia/politics/article/3109130/joebiden-wont-soften-us-stance-FEB 2021 FRONTIERS 87 south-china-sea-experts-say.菲律宾评论家却担心，拜登的南海政策有可能回到克林顿政府和奥巴马政府时期，拒绝介入和军事干预。②Richard Javad Heydarian，“South China Sea:A Biden-Dutere Reset”，The Asia Maritime Transparency Initiative，January 8，2021，https://amti.csis.org/south-china-sea-a-biden-duterte-reset/.各方对拜登政府南海政策的调整方向并没有达成共识，需要重新审视美国新一轮南海政策调整的动因和可能的方向。

经过一年多的运行，拜登政府的南海政策逐步成型，学界对此进行了有益的探索。傅梦孜和陈子楠通过对拜登执政百日的政策研究，认为拜登政府在南海问题上对华战略竞争总基调不变，但具体手段上将转为构建“竞争为主调+合作”并存的双边关系、调整美军地区部署战略和战术、避免单打独斗、突出借力欧洲盟友实现对华“再平衡”。③傅梦孜、陈子楠：《拜登政府南海政策的调整方向与限度》，载《边界与海洋研究》2021年第3期，第41-56页。成汉平认为，在特朗普政府的南海政策基础上，拜登治下的南海问题出现了“泛国际化”趋势，认为此举意在精准且全方位对中国实施海上围堵和挤压,并争夺地区安全秩序主导权。④成汉平：《从特朗普到拜登:南海问题“泛国际化”及其影响》，载《亚太安全与海洋研究》2022年第2期，第36-49页。鞠海龙和林恺铖指出美通过强化在南海的军事活动，邀约域外国家介入南海地区安全事务，拉拢菲、越、印尼等国，推动国际媒体塑造南海问题国际话语，试图营造其对南海地区安全的主导权。⑤鞠海龙、林恺铖：《拜登政府的南海政策：地区影响及其限度》，载《国际问题研究》2022年第2期，第102-118页。郑安光和闫岩则更加聚焦具体问题，分析了美国海岸警卫队在南海开展活动的动因、影响以及法理基础等。①郑安光：《美国海岸警卫队部署南海:动因与影响》，载《国际问题研究》2022年第2期，第119-131页；闫岩：《美国海岸警卫队在南海实施随船观察员项目的可能性及法理分析》，载《国际问题研究》2022年第2期，第132-152页。美国学者傅泰林（Taylor Fravel）和查尔斯·格拉泽（Charles L.Glaser）为美国的南海政策提供了三种选择模式，一是对华高强度军事对抗，二是局部收缩，三是中庸的政策，并认为当前美国的政策是第三种模式，且较符合美国在南海的有限利益，并认为下阶段应保持当前强度，避免与中国发生摩擦和冲突。②M.Taylor Fravel,Charles L.Glaser，“How Much Risk Should the United States Run in the South China Sea?”，International Security，Vol.47,No.2,2022,pp.88-134.

相关研究基本涵盖了拜登政府南海政策演进的主要方面，但是分析的程度有待深化，对拜登政府的南海认知也缺乏相关研究，这些都为进一步的挖掘探讨提供了空间和动力。

一、拜登政府对南海问题的认知

通过对拜登政府一年多来的政策行为的观察，针对拜登政府时期南海政策变化的特殊性同时兼顾长期以来美国南海政策演进的逻辑，分析美国南海政策的特点，至少有以下两个方面值得强调。

第一，美国政府认为，南海是美国维护有利于自身的“基于规则的海洋体系”的重要区域。长久以来，美国一直视自己为一个海洋国家，认为“如果不能明智地利用占地球表面70%以上的海洋，美国安全和繁荣的前景将会变得黯淡无光。世界上很少有国家像美国这样在过去紧密地与海洋联系在一起、在将来还将紧紧依靠海洋”。③Gerard J.Mangone，Marine Policy for America:The United States at Sea（Lexington:D.C Heath and Company，1977），p.1.作为一个海洋强国，美国积极维护“基于规则的海洋体系”，这是其领导世界、主导国际体系意图的重要组成部分。所谓“基于规则的海洋体系”，本质是海洋秩序与海洋法两者的关系问题。相比较而言，海洋法具有较为明确的概念共识，是指有关海域的法律地位和调整各国在各种海域从事航行、资源开发和利用、科学研究以及海洋环境保护的原则、规则和规章制度的总称。④梁西、王献枢：《国际法》，武汉大学出版社2003年版，第127页。换句话说，海洋法体现维护海洋秩序的行为规范，这种行为规范在当代最显著的体现就是1982年诞生的《联合国海洋法公约》（以下简称海洋法公约）。

美国虽然积极推动海洋法公约的诞生，其本身却一直徘徊于海洋法公约的门外，以惯例法而非缔约国身份享受海洋法公约所赋予的海洋权利。介入东亚海洋争端特别是南海问题，建立符合美国利益的区域海上规则并按照规则行事，是美国建立有利于自己的海洋秩序的主线，同时与从奥巴马政府的“亚太再平衡”战略到拜登政府的“印太战略”密切联系在一起。

美国维护基于法理的海洋体系的主要行为内含着双重矛盾：一方面是强调各国尊重国际法与自身尚未加入海洋法公约的矛盾；另一方面是在国际法解读上与沿海国家存在矛盾。主权原则与不加限制的航海自由原则之间的对抗，构成了中美海上秩序之间的根本分歧。①师小芹：《论海权与中美关系》，军事科学出版社2012年版，第227、229页。而向历史深处溯源，则是自荷兰海上霸权兴起开始，沿海国，特别是中小沿海国，与海上霸权国之间关于“开放的海洋”和“封闭的海洋”之间的冲突。②Charles E.Pirtle，“Military Uses of Ocean Space and the Law of the Sea in the New Millenni⁃um”，Ocean Development&International Law，Vol.31，Iss.1-2，2000，pp.7-45.这也始终是左右海上秩序发展的主旋律。而最终起到决定性意义的仍然是国际海上实力的对比。2021年5月拜登总统在美国海岸警卫队学院第140届毕业典礼上讲话中公开表示，“超过四分之一的美国GDP都是通过保护我们安全的水域运输的。几十年来，美国一直为国际海上安全提供保障。我们制定了明确的规则——行为是有限度的——以确保我们能够和平地分享海洋的自然资源。几十年来，这些规则支撑着全球经济实力，但是,这些规则越来越多受到像中国和俄罗斯这样的国家的挑战。长期以来，海上航行自由等基本原则是全球经济和全球安全的基石。当一些国家试图玩弄这个体系或使规则偏向他们的时候，一切都会失去平衡。确保全球贸易畅通对美国的外交政策至关重要。如果我们不采取积极的行动来制定行为规范，以民主的价值观而不是独裁者的价值观来塑造它们，这一切就不会发生。正因为如此，我们将继续支持《联合国海洋法公约》，该公约概述了许多关键原则，以确保我们地球上的水不被任何一个国家利用，而是为所有国家的利益而得到保护。”①“Remarks by President Biden at United States Coast Guard Academy's 140th Commencement Exercises”，the White House,May 19，2021，https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-re⁃leases/2021/05/19/remarks-by-president-biden-at-united-states-coast-guard-academys-140th-com⁃mencement-exercises/

由于美国全球战略的实现得益于其在各地无阻碍地投放兵力的能力，海上航行自由是其实现全球霸权最为重要的环节。②周琪：《冷战后美国南海政策的演变及其根源》，载《世界经济与政治》2014年第6期，第23页。这使它与海军有了特别的关系。③杰弗里·蒂尔著，师小芹译：《21世纪海权指南》（第2版），上海人民出版社2013年版，第1-4页。美军以“航行自由”和“自由飞越”等名义在南海海域、空域进行所谓的“无害通过”行动，实际上也是美国全球霸权的重要体现和组成部分。④张蕾蕾：《美国特朗普政府南海政策分析》，载《国际论坛》2019年第1期，第94页。当前美国维护对其有利的海洋秩序是与其主导国际经济秩序、安全秩序的战略布局高度统一的。美国的行为支撑了其全球霸权地位，维护了其海洋利益，扩大了美国对于国际规则制定权的影响，一定程度上塑造了对自己有利的海洋秩序，而与此同时，不可避免地会刺激南海周边国家的相关海洋活动出现明显的升级和扩大化。在美国及其或明或暗支持下的南海其他声索方和域外大国活动强度上升的情况下，中国不得不相应提升海洋活动的力度，以更加有效地维护自己的合法权益。这一互动行为的结果就是南海地区局势在近年来不断引起国际社会的担忧。⑤王森、冯梁：《对美国维护“基于法理的海洋体系”的批判研究》，载《亚太安全与海洋研究》2018年第2期，第11-31页。

第二，美国政府认为，南海是美国与中国战略竞争、尤其是争夺海权的重要角力场。美国的南海政策要作为“美中战略竞争以及处理美中关系的宏观战略的组成部分。”⑥“U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas:Background and Issues for Congress”，Congressional Research Service，March 18，2021，https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R42784/129.拜登政府的南海政策不断展现出其作为美国对华“极限竞争”有机组成部分的特质。从美国启动对华战略辩论，到美军宣布将更多战略资产部署到“印太”地区，美国此次对华战略的调整类似二战结束后美苏从合作走向对抗的过程。⑦樊吉社：《美国对华决策：机制调整与团队转换》，载《当代美国评论》2021年第4期，第19页。经历了2015-2017年的对华政策大讨论，实际上美国两党精英在对华战略问题上取得了相当程度的共识，从2018年以来，美国对华政策就进入了一个战略竞争阶段，或曰“争胜”。

特朗普政府对华政策质变的一个主要特征是，否定尼克松时期以来对华的接触和融入政策，采用“脱钩”方式重新界定中美关系的竞争性。①钟飞腾：《理解美国南海政策转变的三个维度——霸权衰落、权力转移与美国国内政治》，载《人民论坛·学术前沿》2021年2月上，第73-91页。对于一个力图恢复奥巴马政府时期多边主义框架的新政府而言，尽管拜登政府在竞选中宣称在外交政策等各方面都与特朗普政府“不同”，但中国和“印太”问题是拜登政府忠实追随前任政府的一个关键问题。②Salman Rafi Sheikh，“The Biden Administration Heats Up the South China Sea”，New Eastern Outlook ，January 20,2022，https://journal-neo.org/2022/01/20/the-biden-administration-heats-up-thesouth-china-sea.经历了特朗普时期的战略转向和国内战略界新的对华共识的形成，即便是民主党上台也不可能彻底抛弃这一战略逻辑而试图彻底回归传统意义上的美国对华政策。特朗普与拜登两届政府在具体政策上有一定差别，但是核心逻辑相同，即中国同美国逐渐成为等量齐观、平起平坐的竞争对手。所以美国要通过各种办法在竞争中获胜。美国国家安全战略视阈内的中国以及中美关系全面转向消极。③达巍蔡泓宇：《美国国家安全战略视阈下的中美关系50年》，载《国际安全研究》2022年第1期。

关于中美关系的性质，拜登政府最正式的判断，来自于2021年3月布林肯国务卿的首次对外政策演讲。他认为，“中国是唯一有经济、外交、军事和技术权势去严重挑战稳定和开放的国际体系的国家，挑战使世界以我们希望的方式运作的所有规则、价值和关系”。④Antony J.Blinken,“A Foreign Policy for the American People”,U.S.Department of State,March 3，2021，https://www.state.gov/a-foreign-policy-for-the-american-people/2022年10月拜登政府发布《美国国家安全战略报告》，再次表达了这种观点。该报告声称，“中国是唯一一个既有重塑国际秩序意图的竞争者，也逐渐拥有经济、外交、军事和科技力量来日益推进这一目标的国家”，并表示“未来十年是美国与中国竞争的决定性十年”。⑤“National Security Strategy 2022”,the White House,October 12,2022,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf2014年至2022年的8年时间里，世界局势发生了极大的变化，美国担心它在西太平洋地区的主导权正在缓慢丧失。美国在西太平洋地区的权力地位，“过去、现在乃至将来很大程度上都是由海权界定的”。①David C.Gompert，“Sea Power and American Interests in the Western Pacific”，Rand Corpora⁃tion，http://www.rand.org/content/dam/rand/pubs/research_reports/RR100/RR151/RAND_RR151.pdf.所以东亚权力转移的突出表现就是中美海权竞争的激化，而这一竞争本质上是中国海洋权益追求与美国海洋霸权护持的矛盾。②王森：《从幕后走向中央—中美海权竞争激化背景下的美国南海政策》，载《亚太安全与海洋研究》2016年第2期，第42页。

中国是典型意义上的陆海复合型大国，但真正意义上的将海权纳入中国的国家战略视野至今也不过才20年。2003年5月，国务院公布的《全国海洋经济发展纲要》第一次明确提出了“逐步把中国建设成为海洋强国”的战略目标。2012年11月十八大报告再次明确重申了“建设海洋强国”的目标。③胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，中华网，2012年11月18日，http://news.china.com/18da/news/11127551/20121118/17535254_10.html.海洋强国自此正式上升为中国的国家战略。2015年5月，国务院新闻办公室发表的《中国的军事战略》白皮书首次提出“近海防御、远海护卫”的战略要求，要求海军战略“逐步实现近海防御型向近海防御与远海护卫型结合转变，构建合成、多能、高效的海上作战力量体系,提高战略威慑与反击、海上机动作战、海上联合作战、综合防御作战和综合保障能力。”④中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的军事战略》，新华网，2015年5月26日，http://news.xinhuanet.com/2015-05/26/c_1115408217_2.htm.2019年4月，习近平主席提出构建海洋命运共同体的重要倡议。“我们人类居住的这个蓝色星球，不是被海洋分割成了各个孤岛，而是被海洋连结成了命运共同体，各国人民安危与共。海洋的和平安宁关乎世界各国安危和利益，需要共同维护，倍加珍惜。”⑤《习近平集体会见出席海军成立70周年多国海军活动外方代表团团长》，新华网，2019年4月23日，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-04/23/c_1124404136.htm

中国海洋强国目标的确立和海洋命运共同体理念的提出，被美国视为威胁和挑战，因为确保制海权是美国保持霸权地位的关键。美国战略界认为，霸权的更替与海上力量的兴衰密不可分，⑥George Modelski and William R.Thompson，Seapower in Global Politics，1494-1993（Mac⁃millan，1988），P.17.转引自杨震、周云亨、朱漪：《论后冷战时代中美海权矛盾中的南海问题》，载《太平洋学报》2015年第4期，第44页。中国不会安于现状，其最终目的是要将美国逐出亚洲，要挟并控制邻国以及该地区的海空领域。一旦允许中国控制南海，不仅美国在该海域的“航行自由”无法得到保障，美国在亚太的海权优势受到削弱，也将使周边其他国家屈服于中国，使美国在亚洲盟国和伙伴中信誉扫地，最终将被中国排挤出西太地区。①理查德·内德·勒博著，陈定定等译：《国家为何而战？过去与未来的战争动机》，上海世纪出版集团2014年版，第144-145页。更有甚者认为，“在可预见的未来，制定与中国竞争的战略应该是重中之重。任何在西太平洋和其他地区与中国竞争的战略，都将被定义为海上战略:在海上、通过海上和从海上采取行动将发挥核心作用。”②Thomas G.Mahnken，“A Maritime Strategy to Deal with China”，U.S.Naval Institute，Febru⁃ary 2022,https://www.usni.org/magazines/proceedings/2022/february/maritime-strategy-deal-china所以诚如美国国会研究服务部（CRS）持续更新的报告所声称的那样，南海地区是“美国履行其在西太平洋的安全承诺的重要领域；维持和加强美国主导的西太平洋安全架构，包括美国与其盟国的安全关系；维持有利于美国及其盟国的地区实力平衡；阻止中国成为东亚地区的霸主”。③“U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas:Background and Issues for Congress”，Congressional Research Service，March 18，2021，https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R42784/129.这就是美国强势介入南海争端的现实主义动力。

就南海地区安全平衡而言，中国海军崛起的势头十分明显。与中美贸易逆差或者朝核问题等不同，南海问题具有多层次性，既涉及到海洋交通和全球贸易的通行，也牵涉该区域的地区主导权和秩序的竞争。④钟飞腾：《理解美国南海政策转变的三个维度——霸权衰落、权力转移与美国国内政治》，载《人民论坛·学术前沿》2021年2月上，第78页。客观地讲，近年来主要基于军事和海上力量的大力发展，中国开始以更加主动、大胆的姿态开展海上维权。在美国看来，这是危及地区和平与稳定、危及海上航行自由、不遵守国际准则的具有“敌意”的行为。拜登政府的《印太战略》报告至少十处提到“海洋态势感知”和“海洋安全”，两次特别强调“南海”。2022年2月，美国国家情报总监办公室发布的年度威胁评估报告认为，“在南中国海，北京将继续使用越来越多的空中、海军和海上执法平台来恐吓其他国家，并发出信号，表明中国对有争议地区拥有有效控制。”⑤“Annual Threat Assessment of the U.S.Intelligence Community”，Office of the Director of Na⁃tional Intelligence，February 7,2022，https://www.dni.gov/files/ODNI/documents/assessments/ATA-2022-Unclassified-Report.pdf，pp.6-9.2022年3月，美“印太”司令部司令阿奎利诺在巡逻南海的侦察机上受访时声称，中国已彻底将南海至少3座岛屿军事化。在美国看来，中国的举动无论对于南海战略格局、美国所支持的海洋法和所看重的海洋秩序，还是对于美国在该海域和西太平洋的战略利益所造成的影响都将是非常重大和深远的，对其在南海乃至整个西太平洋的海上优势和主导地位会造成巨大的冲击，这才是中美南海矛盾的焦点所在。

二、外交手段的变化

拜登政府的南海政策甚至整个对外政策有一个显著的变化，即在于“联盟回归”。在经历了“特朗普冲击”所造成的与盟友及伙伴关系的波动起伏后，在拜登政府内，美国调整方向，开始积极修复乃至强化与盟友及伙伴的合作。

拜登政府对东盟国家发起外交攻势，东盟国家成为了拜登政府官员出访的重点国家。拜登政府刻意把美国塑造成面对中国压力的“保护者”，加大政治、经济与军事力度拉拢东盟国家。在2021年10月的美国-东盟首脑线上峰会上，拜登提出了“印太经济框架”倡议，提出要进一步加强美国对东盟国家的投资、贸易和高科技支持，谋求削弱东盟对中国的贸易与市场依赖，从安全和经济两方面试图迫使东盟国家在中美战略竞争中“选边”美国。

东南亚地区的南海声索国是拜登政府拉拢的主要对象。拜登政府先后利用牛轭礁事件、“南海仲裁裁决”五周年、中国颁布《海警法》等时间节点，多次向菲律宾表达否定中国的南海主张，支持“南海仲裁裁决”，强调美国对菲律宾海洋安全的承诺。越南是美国南海政策重点打造的新合作对象。为强化与越南关系，美国副国务卿谢尔曼、国防部长奥斯汀、副总统哈里斯等人先后访越，并表达加强美越安全合作的愿望。为加强与印尼、马来西亚等国关系，布林肯国务卿宣称，美国为成为印尼最大防务伙伴而自豪，将支持印尼在包括纳土纳群岛海域在内的南海地区对抗中国；①“The United States-Indonesia Relationship”，U.S.Embassy&Consulates in Indonesia，De⁃cember 13，2021，https://id.usembassy.gov/the-united-states-indonesia-relationship/.美国将向马来西亚提供2.2亿美元的安全援助，以支持马来西亚不受任何威胁地开发海洋资源。①“The United States-Malaysia Relationship”，U.S.Embassy in Malaysia，December 14，2021，https://my.usembassy.gov/the-united-states-malaysia-relationship/.

日澳印和英法德是拜登政府构建南海域外国家政策同盟体系的主要对象。②鞠海龙、林恺铖：《拜登政府的南海政策：地区影响及其限度》，载《国际问题研究》2022年第2期，第106页。拜登南海政策依托“印太战略”，把美国对华策略嵌入“多边主义”架构，引导域外大国深度介入南海地区安全事务。为构建这一政策体系，拜登上台后一直强调“与盟友和伙伴共同建立对华统一阵线”的重要性。③Joe Biden，“Why America Must Lead Again:Rescuing U.S.Foreign Policy after Trump，”For⁃eign Affairs，March/April 2020，https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-01-23/whyamerica-must-lead-again.2021年9月，美英澳签署安全伙伴关系协议（AUKUS），强化三国在外交和防务能力等方面的合作。这意味着美国在南海与中国的对峙中重启冷战资产，不惜以核扩散的方式增强针对中国的多边核威慑力量建设。

2022年2月，拜登政府发布《印太战略》报告，这是美国政府发布的第二份“印太”战略报告。这份由白宫代替国防部发布的新报告，介绍了美国对“印太”地区的总体战略及未来1-2年内的行动计划。拜登政府称，中国在南海“欺凌”周边国家，美国将支持在南海建立基于国际法的规则秩序。④“FACT SHEET:Indo-Pacific Strategy of the United States”，The White House，February 11，2022， https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/02/11/fact-sheet-indo-pacif⁃ic-strategy-of-the-united-states/报告显示，拜登政府主导和支持的小多边机制将整合成为美国在南海实施“盟友和伙伴”战略的主要策略。新战略特别提出，将探索四国安全机制与东盟的合作。这一表态意味着，拜登政府已经开始酝酿将四国安全机制从讨论涉南海问题向介入南海局势转变。⑤陈相秒：《二月的这份报告，暴露了美国在南海的新策略》，澎湃新闻，2022年2月28日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_16898898

在中美对立和竞争的所有重大问题领域，拜登政府致力于最大限度地取得欧洲盟国的支持和协作。⑥时殷弘：《拜登政府对华态势考察：非战略军事阵线》，载《国际安全研究》2021年第6期，第16页。2022年6月，北约马德里峰会通过新的“战略构想”，首次强调中国对北约的价值观、利益和安全造成了挑战，将指导保障欧洲-大西洋安全的努力，以应对中国构成的系统性挑战和俄罗斯与中国之间日益加深的战略伙伴关系。峰会还首次邀请日本、韩国、澳大利亚、新西兰等国领导人参会。①“FACT SHEET:The 2022 NATO Summit in Madrid”，The White House，June 29，2022，https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/06/29/fact-sheet-the-2022-natosummit-in-madrid/

三、军事手段的变化

在防务安全举措上，拜登政府从军事力量运用到安全战略谋划多层次推进，通过增强前沿军事存在和针对性行动，针对中国采取威慑战略。

首先，最突出的表现是在南海针对中国军事活动的频次和烈度持续显著提升。相较于特朗普执政时期，拜登执政以来，美军围绕南海的战略及行动的最大特点是高度强调对华威慑。2021年，美军除了在南海开展的“航行自由行动”比特朗普时期的次数有所降低以外（2021年是5次），其在南海的大部分军事行动明显增强，大大推高了中美发生海空摩擦冲突的风险。②一项有关美军事活动的更加详细的研究参见南海战略态势感知：《2021年美军南海军事活动不完全报告》，2022年3月27日。

第一，战略平台活动强度大幅提升。2021年，美军先后向南海地区部署4个航母打击群、2个两栖戒备群，航母打击群和两栖戒备群12次进入南海，较2020年至少翻了一番，其中双航母编队进入南海就有5次。2022年新年伊始，美军就开始在南海展开活动。1月11日晚间，美国“卡尔·文森号”航空母舰和“埃塞克斯”号两栖攻击舰以及各自的护卫舰进入南海南部水域。2021年以来，美军攻击型核潜艇至少有11艘先后出现在南海及其周边海域，“海狼”级“康涅狄格”号甚至在南海北部发生了“撞山”事故。值得注意的一个特点是，拜登政府时期，美国利用“海岸警卫队”进行灰色地带斗争成为了配合军事力量运用的重要抓手。2021年5月，拜登总统在美国海岸警卫队学院毕业典礼上的讲话中，热情鼓吹海岸警卫队对全球海洋秩序的重要作用，特别强调了对于“印太”地区的意义，认为“海岸警卫队将日益成为我们在印太地区参与的核心元素，以保护生命，保护环境，维护整个地区的主权。”①“Remarks by President Biden at United States Coast Guard Academy’s 140th Commencement Exercises”，The White House,May 19，2021，https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-re⁃leases/2021/05/19/remarks-by-president-biden-at-united-states-coast-guard-academys-140th-com⁃mencement-exercises/2022年发布的《印太战略》首次将海岸警卫队纳入其中，毫不隐晦地宣布，将加强与东南亚国家在海警训练和能力建设领域的合作。

第二，海空抵近侦察大幅增加。2021年，美军大型侦察机前往南海开展抵近侦察约1200架次，较2020年同期增加超过20%，数次进逼至距中国大陆领海基线20海里，不断刷新抵近中国海岸距离，潜在军事风险持续走高。美军海洋监视船、海洋测量船等侦察船也频频前往南海开展作业，累计达419舰日。

第三，演习演训规模及频次空前。2020年，受新冠疫情影响，美军的一系列训练和演习活动规模缩减甚至取消；2021年，美军一方面在军内加快推进疫苗接种，另一方面在演习中继续限制人员接触，演习全面恢复，甚至在原有数量和规模的基础上得到进一步提升。据公开数据统计，美军在南海及周边地区累计开展演习演训95次，实际超过百次，在数量和规模上都超过了疫情前的2019年的85次。同时，美国还加大力度拉拢其他域外国家军事力量介入南海。2021年，美国与域外国家在南海及周边地区开展的演习数量多达75场，较2019年的39场增加近一倍，无论是演习的频率还是规模都达到了一个新的高度。2022年3月28日至4月8日，美国与菲律宾在吕宋岛举行30年来规模最大的“肩并肩”联合军事演习，参演兵力多达8900人，远超2021年的1700人。美驻菲大使馆声称，“面对中国日益增长的自信，美菲两国渴望通过军演来展示双方国防关系的实力。”②《外交部回应美菲30年最大军演：中菲之间不存在紧张关系，希望有关方面不要人为制造紧张》，环球网，2022年3月24日，https://world.huanqiu.com/article/47JazNRTUOR

拜登政府的军事战略针对中国调整国防布局，从“战略竞争”转向“一体化威慑”。2018年《美国国防战略报告》关于与中俄进行战略竞争的提法备受质疑。③Becca Wasser，“Why the Pentagon Should Abandon‘Strategy Competition’”，Foreign Policy，October 19，2021，http://foreignpolicy.com/2021/10/19/2022-us-nds-national-defense-strategy-strate⁃gic-competition/.2021年8月，美国“印太”司令约翰·阿奎利诺上将表示，对中国在南海和台湾等问题上的行动“感到担忧”，有必要对中国实施“一体化威慑”。①2021 Aspen Security Forum，The View from U.S.Indo-Pacific Command，August 4，2021转引自南海战略态势感知：《2021年美军南海军事活动不完全报告》，2022年3月27日。2022年10月，时隔四年后，美国国防部发布新版《美国国防战略报告》，延续其《国家安全战略报告》“威胁驱动”的论调，认为“对美国国家安全最全面和最严重的挑战是中国为重塑印太地区和国际体系以适应其利益和威权偏好而进行的胁迫性和日益咄咄逼人的努力。”与之相比，俄罗斯是“则对美国在国外和本土的重要国家利益构成了严重威胁”。为此美国正式推出“一体化威慑”概念，“通过在作战领域、战区、冲突范围、美国国家力量的其他工具以及我们无与伦比的联盟和伙伴关系网络之间无缝合作，最大限度地发挥作用。”②2022 National Defense Strategy ，U.S.Department of Defence,October 27，2022，https://www.defense.gov/National-Defense-Strategy/

为了威慑中国，美国“2021年国防授权法案”首次设立“太平洋威慑倡议”，计划在2021、2022财年先行投入69亿美元，提升部队联合作战能力，优化军力结构、强化盟友与军事伙伴关系，改善互操作性与信息共享。美国还酝酿重建第一舰队，重点负责南海与东印度洋地区，美国五角大楼甚至还提出参照冷战时期做法在太平洋地区建立一支直接针对中国的“海军特遣部队”。③Lara Seligman，“Pentagon Considering Permanent Naval Task Force to Counter China in the Pacific”,Politico，June 15，2021，https://www.politico.com/news/2021/06/15/pentagon-navy pacifictask-force-china-494605.转引自鞠海龙、林恺铖：《拜登政府的南海政策：地区影响及其限度》，载《国际问题研究》2022年第2期，第104-106页。

美国牵头在南海频繁组织的高密度、实战性升级的各种舰机巡弋和演习，以及其背后所蕴藏着的安全战略的直接变化不仅持续加剧了南海地区的紧张局势，更是对中国与南海周边国家共同致力于南海的维稳行动带来持续的破坏和挑战。④朱锋：《威慑、施压与妖魔化中国——拜登政府的南海新政》，中国南海研究协同创新中心网站，2022年2月18日，https://nanhai.nju.edu.cn/91/3c/c5320a561468/page.htm

四、法理手段的变化

在法理层面，美国持续强化对中国南海岛礁主权与海洋权益主张的质疑与攻击，煽动国际舆论支持南海仲裁案，争夺国际法理话语权。

美国一贯宣扬要维护“基于规则的国际秩序”。2020年7月，美国国务院发表南海政策声明，几乎完全否定了中国在南海的相关主张，引发其他域内和域外国家也把矛头对准中国，轮番向联合国提交涉南海问题外交照会及信函，高频援引菲律宾“南海仲裁案”裁决，围绕南海问题的法律斗争愈演愈烈。①《大变局下的美国南海政策研析》，载《学术前沿》2021年第2期（上），第14页。美国迫切希望通过对华施压，逼中国“采用美国或西方关于海洋自由的定义，接受并遵守2016年7月南海仲裁案中涉及菲律宾和中国的仲裁裁决。”②“U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas:Background and Issues for Congress”，Congressional Research Service，March 18，2021，https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R42784/129.

2021年2月，美国国务院发言人普瑞斯重申2020年7月南海声明的立场，声称中国在南海的权益声索“完全非法”。③“Department Press Briefing”，U.S.Department of State,February 19，2021，https://www.state.gov/briefings/department-press-briefing-february-19-2021/3月，美国驻菲大使馆发表声明，支持菲政府要求一支约200艘主要由大中型船只组成的中国渔船队离开中国声索的主权岛礁牛轭礁，称中国使用“海上民兵恐吓、挑衅和威胁别国，损害区域和平和安全”。该声明表示，“我们站在我们在亚洲的最久远的条约盟国菲律宾一边”。④“‘We Stand with the Philippines’，US Slams Presence of Chinese Militia Vessels in West PH Sea”，ABS-CBN,March 23,2021,https://news.abs-cbn.com/news/03/23/21/we-stand-with-the-philip⁃pines us-slams-presence-of-chinese-militia-vessels-in-west-ph-sea转引自时殷弘：《拜登政府对华态势考察：侧重于战略军事》，载《云梦学刊》2021年第4期，第3、4页。一周后，总统国家安全事务助理沙利文与菲律宾国家安全顾问赫莫基内斯·埃斯佩伦通电话，双方“同意美国和菲律宾将继续密切协调，回应在南海的挑战”，“强调美国站在我们的菲律宾盟友一边，维护基于规则的国际海洋秩序，并且重申美菲共同防御条约适用于南海”。⑤“Statement on National Security Advisor Jake Sullivan's Call with National Security Advisor Hermogenes Esperon of Philippines”，Mirage News，April 1，2021，https://www.miragenews.com/state⁃ment-on-national-security-advisor-jake-538339/7月，“南海仲裁案”五周年之际，美国国务院再次发表南海政策声明，指责中国在南海的维权与维稳行动是“侵略者、欺负者和修正主义者，胁迫和恐吓东南亚沿海国家”，并重申“在南海对菲律宾武装部队、公共船只或飞机进行武装攻击，将援引美国的共同防御承诺。”①“Biden backs Trump rejection of China’s South China Sea claim”，ABC News，July 12，2021，http://abcnews.go.com/Politics/wireStory/biden-backs-trump-rejection-chinas-south-china-sea-7879072111月16日，菲律宾两艘补给船擅自闯入中国南沙群岛仁爱礁附近海域。中国海警船依法执行公务，对其实施拦截。11月19日，美国国务院发表“关于南海形势的声明”，重申针对菲律宾南海公务船的攻击将触发1951年《美菲共同防御条约》第四条，并再次指称海牙国际仲裁法庭2016年决议否认了中国关于仁爱礁的主张，称菲律宾是在本国专属经济区内进行“合法活动”，中国的拦截是“非法活动”。12月，布林肯国务卿在印尼访问期间发表演讲，批评中国的南海主张是“挑战”现行国际秩序。

2022年1月，美国国务院发表关于中国在南海权利主张的第150号《海洋界限报告》，全面否认中国在南海的合法海洋权利主张，声称“中国非法主张对南中国海大部分地区拥有主权或某种形式的专属管辖权。”“这些主张严重削弱了海洋法治和《公约》所反映的众多公认的国际法规定。基于上述原因，美国和许多其他国家驳回了这些主张，而是支持在南中国海和世界范围内基于规则的国际海洋秩序。”②“Limits in the Seas No.150（ People’s Republic of China:Maritime Claims in the South China Sea）”，U.S.Department of State，January 2022， https://www.state.gov/wp-content/uploads/2022/01/LIS150-SCS.pdf这是在2014年第143号报告针对中国南海主张进行批评指责的基础上，时隔8年美国国务院发布的最新的、也是更为详尽的报告。副助理国务卿朴正铉表示，“这项最新研究聚焦中国在南海的海洋主张，认为中国的主张不符合国际法，严重破坏海洋法治。近年来，中国加强了在南海的强制活动，增加了海上民兵的部署，这些民兵与中国执法和军事一起行动，骚扰和恐吓其他索赔国。中国的这些行动是有系统、有计划地干涉所有国家根据国际法享有的权利和自由，包括航行权和自由。而中国在南海的这些强制性活动，正是中国在世界各地的所作所为的反映。美国和所有守法的国家在维护自由开放的南中国海方面有着共同的深切利益。所有国家，不论其军事和经济实力如何，都应自由地享有1982年《海洋法公约》所反映的国际法保障给它们的权利和自由，而不必担心胁迫。美国与东南亚国家站在一起，寻求根据国际法捍卫它们的主权权利和利益。”①“China's Maritime Claims in the South China Sea”，U.S.Department of State，January 24，2022，https://www.state.gov/briefings-foreign-press-centers/chinas-maritime-claims-in-the-south-chi⁃na-sea值得注意的是，美国国务院的报告还专门提供了越南语版执行摘要。

五、结论

尽管拜登政府对亚洲局势有更深入了解，主张以外交手段协调对华关系，但是并没有从特朗普政府全面否定中国南海主张的立场上后退，而是坚持了这一激进立场，这实际上是对奥巴马时期持中立立场的南海政策主张的一种背离。可以预见的是，南海问题上的中美战略竞争将长期化，但随着时间的推移，中国的实力在不断提升，在南海的反介入能力也在不断增强，而美国的实力则呈相对下降的态势，其介入的成本在不断攀升，边际效益则逐渐下降，因此，与中国合作更有利于维护其在南海的合理权益和地位。但是，当前中国海上力量的发展已经成为美国战略家关注的焦点。作为典型的海洋霸权，美国对中国“走向深蓝”的趋势尤为敏感，因此，这种战略猜疑对中美关系的发展已经造成了不利影响，而且这一影响还会持续。