政府会计制度实施对高校财务的影响及对策分析

张 昕

（作者单位：国防科技大学）

党的十八届三中全会提出了“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”，拉开了政府会计改革的序幕。经过“十三五”期间的改革发展，我国构建了财务会计和预算会计适度分离又相互衔接的政府会计核算模式，基本建立起一套具有中国特色的政府会计标准体系。高校执行的是政府会计制度，引入权责发生制后，高校构建了财务核算的新模式，更加准确地反映了资产负债和收入费用情况，较好地反映了受托责任履行情况。然而由于高校存在经费来源渠道多、经费事项复杂多样等特点，在执行政府会计制度过程中还面临一些问题和难点。本文针对问题和难点，结合高校业务特点和管理实际，提出高校更好地推动和落实政府会计改革的有效策略。

一、高校执行政府会计制度取得的成效

高校执行政府会计制度后，改变了原有的单一核算模式，会计功能得到进一步拓展，资产负债存量情况进一步摸清，财务信息和预算信息反映更加全面准确。主要成效包括以下四个方面：

（一）真实完整反映预算和财务信息

政府会计改革构建了财务会计和预算会计“双功能”“双基础”“双报告”的核算模式。财务会计以权责发生制为基础，核算要素具体包括资产、负债、净资产、收入、费用等。其中，资产的确认特别强调“服务潜力”，负债的确认强调现实义务，收入的确认强调收款权利，费用的确认强调付款义务，并以此核算经济事项，生成财务报表。预算会计以收付实现制为基础，核算要素具体包括预算收入、预算支出和预算结余，并以此核算预算收支情况，生成决算报表。高校通过平行记账的方式，既能反映本单位的财务状况和运行情况，又能反映本单位的预算收支执行情况，从而更加完整、准确地反映预算信息和财务信息[1]。

（二）进一步摸清单位“家底”

按照政府会计核算的要求，很多高校开展了资产和负债清查工作，大量应入账未入账的国有资产得以入账处理，资产、负债等存量信息进一步摸清。按照政府会计改革要求，资产核算内容增加了公共基础设施、政府储备物资、自然资源资产等，负债核算内容增加了预提费用、预计负债等，资产负债的核算范围进一步扩大。同时，对高校现存比较多的仪器设备、实验装置等固定资产，按照政府会计制度要求要计提折旧，对高校的知识产权、专利技术等无形资产，按照政府会计制度要求应计提摊销，并将计提的折旧、摊销金额计入当期费用，从而更加准确地反映高校控制的各类资产价值。

（三）强化预算会计功能

预算会计主要功能在于服务预算管理需要。政府会计改革之前，预算会计主要反映资金收支情况，功能比较单一。政府会计改革进一步拓宽了预算会计的核算范围。在原有预算会计核算模式下，有些发生了资金收付但未进行预算会计核算的项目，比如预收款项和预付款项等，在新的预算会计核算模式下要核算预算收支情况。此外，新的预算会计在反映资金收付情况的同时，还要反映高校各项教学科研经费预算执行效率和预算执行效果，反映预算收支的匹配度，结合权责发生制下成本费用核算和考评的要求，为高校全面实施预算绩效管理打下了基础，进一步提高了经费的使用效益[2]。

（四）推进财务信息化建设

按照政府会计改革要求，很多高校组织对会计信息系统进行更新迭代。升级后的会计信息系统能够较好地满足平行记账要求，在进行财务会计核算的同时能够自动生成预算会计分录，有些高校的会计信息系统能够实现财务会计和预算会计自动记账功能，会计人员只需要进行事后审查和校正，大大提高了会计核算效率。同时配合预算一体化建设，有些高校的信息系统初步打通了预算管理、会计核算、资金支付、决算管理的全过程链路，使得会计核算与预算指标的契合度进一步提升，会计核算到资金支付的环节进一步简化，经费使用管理更加透明规范[3]。有些高校将内部控制嵌入会计信息系统，通过信息化手段加强会计控制、票据控制、收支控制等功能，显著提升了内部控制水平和财务管理效率。

二、高校执行政府会计制度存在的问题

通过对部分高校执行政府会计制度情况进行调研了解，发现其还存在下列问题。

（一）财务管理理念转变不够

虽然政府会计改革对推动高校财务转型、促进高校财务管理高质量发展起到了促进作用，但是受旧的核算模式影响，财务管理理念转变还不够彻底。有的单位领导认为政府会计改革只是财务部门的事情，没有认识到政府会计改革涉及单位预算管理、资产管理、合同管理、内控建设等方方面面，是一项系统工程，也没有认识到实施新的政府会计制度对于提升单位管理水平的重要意义，对政府会计改革的重视程度不够。有些高校财务人员面对政府会计改革带来的新情况、新变化，思想观念未能及时转变，还在用惯性思维、惯性做法处理经济事项，对政府会计改革的推动力度不够。

（二）财会人员素质有待提升

在政府会计改革之前，高校主要执行的是旧的高等学校财务制度，实行收付实现制，流程较为简单，业务不复杂。政府会计改革要求按照权责发生制进行账务处理，一级的会计核算科目由原来的54 个增加到103 个，并且对于具体经济业务还要下设更多的明细科目。同时，对于纳入预算管理的现金收支业务要实行平行记账，并以此编报会计报表和决算报表，增加了记账难度和报表编报难度，有些高校财务人员对哪些经济事项该平行记账、如何实行平行记账、如何准确计提折旧和摊销、如何准确区分财政拨款结转和财政拨款结余、如何编报合并财务报表等业务还不够熟悉。

（三）权责发生制应用不到位

部分高校收入、费用的核算还没有完全执行权责发生制要求。按照财政部规定，高校的科研事业收入按照累计实际发生的合同成本占合同预计总成本的比例、已完成的合同工作量占合同预计总工作量的比例、已完成的时间占合同期限的比例、实际测定的完工进度四种方法确定。实际执行过程中，由于科研合同管理部门与财务部门信息不对等，加之高校科研经费具有来源渠道多、经费体量大、管理较为复杂等特点，财务部门无法确认每一个科研项目的合同执行进度，大部分高校仍是按照原收付实现制的核算方式，在收到科研款项时全额确认收入[4]。对于费用的确认，像工程项目、科研项目等，合同签订时财务部门往往不参与、不知情，等项目完工或期末，使用部门才带着票据、合同等来报销，很多应计提或分摊的费用未按要求计提或分摊，而是期末一次性核销处理，造成期末费用虚高的情况。

（四）成本核算的体系还未形成

虽然财政部于2021 年印发了《事业单位成本核算指引》，并于2022年印发了《事业单位成本核算具体指引——高等院校》，但是成本核算在高校尚属于起步阶段，人员成本效益的观念还未形成，对各类经济事项往往只注重合规性和程序性，对于如何控制成本、节约成本、提升经费使用效益等方面还没有深入的认识。同时，高校成本核算的体系还未建立，对于如何结合本单位业务特点，确定成本核算对象的成本范围和成本项目、做好成本归集和分配、根据成本核算的结果编制成本报告等方面还未形成有效的流程标准，推动成本核算指引在本单位落实的方法和手段不够多，这也对高校全面实施绩效管理带来影响。

（五）信息化建设标准不统一

从调研情况看，虽然各地高校结合平行记账的需要，纷纷升级优化了财务信息系统，但是不同高校使用的财务信息系统不统一，甚至有些高校内部二级单位也在使用不同的财务信息系统，这就造成核算的标准和要求不一致，不同单位的财务信息可比性差。同时，高校各业务部门使用的信息系统也相互独立，资产、采购、基建、科研、教学、人事薪酬等系统很难与财务信息系统进行互联对接，数据的共享程度差，“信息孤岛”的局面难以打破，将直接影响高校财务会计核算的质量[5]。

三、高校有效执行政府会计制度的优化策略

为解决上述问题，按照财政部印发的《会计改革与发展“十四五”规划纲要》等文件要求，结合高校财务管理工作实际，提出下列优化策略。

（一）加强财会人员队伍建设

人才是推动政府会计改革的中坚力量。为推动政府会计改革在高校顺利落地，依据财政部印发的《会计行业人才发展规划（2021-2025 年）》要求，要加强新时代财会人才队伍建设，一方面要持续加强高校财会人员培训，实行制度宣讲、案例分析、考核考评等形式，加深高校财会人员对新准则、新制度的理解，使高校财会人员真正能够胜任权责发生制模式下的政府会计核算工作；另一方面要持续开展高端会计人才培养工程，选拔高校的优秀中青年人才重点培养，着力打造具有较高的理论功底和业务水平的高端财会人才，充分发挥人才在政府会计改革中的“领头雁”作用。同时，也要向单位领导做好宣传解释，讲清政府会计改革对于优化高校管理运行、提升高校整体经济效益的重要意义，让单位领导真正重视并积极推动政府会计改革工作。

（二）进一步完善配套制度机制

虽然政府会计改革基本建立起一套具有中国特色的政府会计核算体系，但是在执行层面，还是有很多需要细化和完善的地方。对于教育主管部门，要做好权责发生制原则下高校复杂经济业务的研究，开展相关政策的配套和指引，做好会计准则制度在高校执行层面的完善工作，提高会计信息的可比性和实用性；对于高校单位自身，要结合本单位业务特点，梳理所有经济事项及重难点问题，制定符合本单位实际情况的实施细则或业务操作手册，加强固定资产折旧、无形资产摊销、坏账准备计提、收入分类、结余经费管理等问题的研究处理，制定相关的指导案例，用制度管理取代人为管理，真正推动会计业务规范化处理、标准化运行。

（三）持续加强高校合同管理

按照权责发生制的核算要求，经费的收支核算业务很多时候需要以合同的完成进度来确认，这就需要高校进一步加强合同管理，构建合同管理部门和财务部门之间相互配合、相互衔接的管理体系。一方面，合同管理部门要重点关注合同履行情况，配合财务部门做好收入和费用的确认，并将合同签订、合同履行、合同终止等情况及时向财务部门报备；另一方面，财务部门应以合同为依据，合理确认收入和费用归集核算方法，保持会计核算的连贯性，同时依据合同及时做好预收款、借垫款等往来款项的清理，确保政府会计改革的要求有效落实[6]。

（四）积极推进成本核算管理

2022 年9 月26 日财政部印发的《事业单位成本核算具体指引——高等院校》，为高校核算教育成本提供了指引和遵循。高校要进一步探索和深化成本核算工作，根据单位业务特点和信息需求确定成本核算对象，成本核算对象可以按照管理层次确定，如学院、部门、学科、专业等，也可以按照业务活动类型确定，如教学、科研以及其他活动。按照成本核算对象科学设置成本项目，将发生的直接费用直接归集至成本核算对象，将发生的间接费用采取科学、合理的分配方式分配至成本核算对象，以此确定成本信息，生成成本核算报告，为高校进一步优化成本结构、服务学费等成本定价、全面实施预算绩效管理提供有力支撑。

（五）优化信息系统功能水平

信息化手段是推动政府会计改革落地的有效抓手，高校要进一步加强信息系统的优化升级，提升会计核算自动化、智能化水平。一方面，高校之间和高校内部要尽量统一会计核算系统，统一会计核算标准，规范业务处理程序，提高财务数据的可比性和数据共享能力；另一方面，高校要积极适应平行记账的核算模式，按照分类汇总、各自记录的原则，实现财务会计和预算会计自动对接、自动记账和差错校验等功能，减轻财会人员的工作负担。同时，高校还要借助大数据、人工智能、云计算、移动互联网等新技术，进一步升级优化现有财务信息系统功能，提高财务工作和数据处理的时效性，积极适应会计档案电子化发展需要，推动电子发票报销、入账、归档等工作，积极推动业财融合深度发展，实现高校会计数字化 转型。