对行政事业单位内控建设的思考

李 婧

（作者单位：重庆市血液中心）

一、我国内控的发展

内控的起源可以追溯到人类几千年前。最原始的内部控制的雏形来自内部牵制。而内部控制作为一个专用名词和完整的概念，是从20 世纪30 年代提出并发展成 熟的。

中华人民共和国成立后，对内部控制定义提出是在1996 年。1996 年12 月颁布的《独立审计具体准则第9号——内部控制与审计风险》标志着我国内控建设拉开序幕。2001 年6 月22 日，财政部发布《内部会计控制规范——基本规范（试行）》《内部会计控制规范——货币资金（试行）》，明确了单位建立和完善内部会计控制体系的基本框架和要求，以及货币资金内部控制的要求。至此，内部控制规范标准的建设开始进入决策者的视野，内部控制体系初步得以建立[1]。

2008 年财政部等五部委颁布的《企业内部控制基本规范》（财会〔2008〕7 号）是我国第一部全国性内部控制规范；2010 年五部委颁布的《企业内部控制配套指引》（财会〔2010〕11 号）标志着中国企业内部控制规范体系基本建成。2012 年财政部颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21 号），为行政事业单位内部控制体系建设提供了基本遵循。它的颁布与实施，进一步完善了我国社会主义市场经济体制。

二、行政事业单位内控管理的特点

相比企业内部控制，行政事业单位内控有以下3 个特点：

（一）更强调社会职能，注重社会效益

行政事业单位代表政府履行其职能，是提供公共服务和对社会事务进行监管的组织[2]。如何通过内控将党和国家的方针、政策、法规执行好，并有效地遏制各种违法违纪行为，是行政事业单位更关注的内容，所以行政事业单位内控的最终目标是提高行政事业单位公共服务和管理能力。而企业的目标更体现出企业自主经营效率和效果，其最终目标是实现其战略，以获取更大经济和社会效益。

（二）更强调自我评价，注重监督职能

行政事业单位代表国家行使一定的权力，相较企业而言，更多是确保行使权力的公平、公正，及如何正确、有效地使用财政资金。因此，行政事业单位的内控更强调制衡，更注重监督职能的发挥，杜绝“一支笔”“一言堂”的发生，让国家赋予的权力处于公众的监督之中。

（三）更强调制度建设，注重预防腐败

行政事业单位的内控侧重于通过制度的制定，制度执行、流程设计等对经济活动的风险进行防范和管控。包括财务、人事、审计、采购、合同、资产管理，涵盖管理的全过程，在制度制定中确定风险点，并通过措施规避，督促工作人员认真执行规定。通过科学的制度、合理的流程来规避舞弊和贪污行为的产生。

三、行政事业单位内控存在的问题

（一）政策上未形成行政事业单位内部控制管控合力

2012年财政部出台了《行政事业单位内部控制规范》，2015 年财政部印发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24 号），强调了内控建设的要求、任务以及保障措施。随后各行业针对本行业特点也陆续出台了本行业的内控管理办法，但是在执行过程中，却忽略了对本行业进行分类指导，未完全做到“制订完善—指导实施—监督评价”的闭环管理[3]。

（二）单位重视度不够，内部未形成从上到下的整体内控意识

内控建设通常未纳入单位考核，有的单位仅仅是为了达到上报内部控制报告的目的来开展内控建设。所以，不少单位就形成为内控而内控的情况，造成内控管理有名无实。如内控领导小组形同虚设、牵头部门不愿牵头、其他职能管理部门不配合等情况。有的单位更是嫌麻烦，直接找会计师事务所来为单位设计内控体系，由于第三方往往不太熟悉单位情况，常常照搬其他单位模板，这样制定的内控制度当然是不能完全满足本单位管理需要的。有些单位简单地制定了内控制度，却没有全面严格地按内控制度执行，内控体系形同虚设。

（三）难以打破原有的模式，职责划分不清晰

人们习惯于保持现存管理及运营模式，对改变往往需要打破某些固有的思维和习惯。而内控系统建设中对流程梳理，需要对内控流程中的操作单位及其工作职责进行统一与明确，保证权责对等、分工明确，并相互制约，所以需要在组织架构梳理与权责体系建设完善的前提下，才有可能高效完成内控工作。在实际工作中，单位为了减少矛盾，想着只要能把日常工作推进就行，不愿打破原有的模式，所以在一些需要几个部门交叉配合的环节，不能很清晰地确定职责，往往存在遇事才议，工作又互相推诿的情况。

（四）未进行有效的风险评估

有些单位领导重视业务规模的扩充，对各项风险没有充分的认识，未建立经济活动定期评估机制，或者虽然建立，但也是走过场。比如，在实际工作中，对一些建设投资未进行充分风险评估和调研，导致工程匆忙开工，却因为调研不足，未充分考虑某些原因导致无法继续施工，造成资金的浪费，或者面临法律合同纠纷，给单位发展造成不良影响。在设备投入上也有这种情况，在设备采购时未充分考虑设备的有效使用率，没有科学计算投入产出比率，设备购进后，大部分时间闲置，造成财政资金浪费。

（五）未把握好控制的尺度，导致控制过度或控制不足

由于行政事业单位常需面对国家审计、巡视巡察，所以不少单位在内控流程设计上表现为过度控制，经办部门在办事时要求多个签字、多人负责，存在程序烦琐、效率低下的问题。以采购年度常规物品为例。对于年度常规物品的品种数量在每年提交预算时已通过预算管理委员会、主任办公会、党委会讨论，且在次年的预算下达分配时也再次明确采购物品数量、品种，仅需按采购要求采购。但在每次采购时，还需部门申请、分管领导审批、主要领导审批。多审未必是好事，存在降低效率、增加成本、责任难以明晰和追究等弊端。但是如果控制不足，在内控设计时未充分明确职能职责，未考虑控制闭环管理，存在监督漏洞，也会导致风险增加。

（六）信息化滞后，未形成统一的内控闭环

现在，不少单位都购置了不同的软件，这些软件相继满足了各部门的管理需要。比如：财务有专门的财务核算软件，业务有专门的业务操作软件，人事也有人事的软件，行政办公室也有自己的系统。虽然这些软件是随着信息化要求不断提高而在不同时期使用的，但是，现阶段这些软件在单位层面未形成有效的闭环控制，各部门数据需要人工进行复核，导致数据重复操作，而且容易造成审核遗漏，面临一定风险。

（七）内控制度不系统、不到位、不统一

现在各单位的规章制度通常由职能归口管理部门为了本部门管理需要提出，看似有许多的管理规定，但是单位层面往往缺乏对单位规章制度的系统化整体设计，导致制度分散、存在前后矛盾、政出多门的情况，在实际中才发现有管理空白或有多重标准管理的情况。一些制度在内容规定上粗放，未结合流程设计，过于简单，操作性不强，难以有效执行并监督。从单位整体层面看，管理制度名称混乱，有“制度”“管理办法”“规定”“规则”等，缺乏名称的统一性。

四、行政事业单位内控的必要性

（一）有利于单位进行有效管理和权力制衡监督

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“健全分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗制度，明晰权力边界，规范工作流程”，“推动广大干部严格按照制度履行职责、行使权力、开展工作”。全面且合理的制度流程设计，可充分提高工作效率，提升单位内部管理水平。李克强曾指出，要用制度管权、管人、管钱，给权力涂上“防腐剂”，戴上“紧箍咒”，真正形成不能贪、不敢贪的反腐机制。内部控制通过建立风险评估机制，发现风险点、持续不断完善制度、规范流程，将风险尽可能降低，有利于单位权力制衡和进行有效管理。

为此，应通过持续完善内部控制体系，形成科学有效的权力制约和监督机制，减少权力自由度的空间，用制度管权管事管人。

（二）有利于规避风险和保护干部

有些单位出现的违法违纪问题采用的方式并不复杂，手段也不高明，只要把单位制度规定细一点、制度执行严一点，是完全可以避免的。通过建立健全决策机制、关键岗位相互牵制、监督评价等内部控制制度，明确流程上的风险点及控制措施，进一步明确各部门的职责权限和按流程办事的原则，能够强化制衡与监督机制，把“人治”管理从根本上转向“法治”管理，从而规避风险。所以内控制度也是管理者规避个人责任和风险的有效 工具[4]。

（三）有利于会计职能的拓展升级

新时期，对会计的要求更多的应该是履行好管理职能，而不仅仅是做好账务处理，需要会计人员利用会计信息参与内部经营管理决策、加强风险管控。会计人员应通过强化内控规范与实施充分发挥内控在辅助管理决策、风险管控等方面的职能作用，助力会计工作转型升级，拓展会计职能。

五、如何提升内控水平

（一）党政领导的重视是内控的保障

内控的建设与有效实施涉及单位内部的所有科室和岗位，需要单位各部门的相互沟通和通力合作，形成联动机制。所以，在工作中需要领导的大力支持。内控规范在第一章第五条明确提出：单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。行政事业单位内部控制建设，离不开单位领导的高度重视和大力支持。这样的内控建设才能真正地发挥作用，否则往往会流于 形式。

（二）合理的组织架构是实现内控的基本要素

内控建设主要是以风险为导向，在把握效率与控制平衡的同时把风险控制在可接受水平。所以，内控建设时设计合理的组织架构是实现内控的基本要素。合理的组织架构需要满足几个原则。一是关口前移，做到前位控制。将组织序列控制上移、将时间控制前移。例如，工作中更关注预算提出的合理性、科学性、必要性，事前审批的权限控制，合同订立前的市场询价、洽谈等。二是适度制衡。所谓制衡，就是在单位的岗位设置、权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督的机制设计。制衡与牵制有不同之处，牵制是制衡的一种方式，牵制更多强调“分”而制衡除了“分”外还有“合”。就是我们常说的“分工合作”[5]。三是突出重点。内控建设不能事无巨细面面俱到，要把握控制与效率的关系。对风险点较多的部门或工作、金额较大的事项、重点业务等需要多一点的控制程序；对日常的差旅费报销、奖金奖发、常用物资零星购置等则可将审批权下放。

（三）加强宣传和培训促进内控有效实施

内控建设是否能有效实施，部门协调配合、职工认可并执行是很关键的。所以，在内控建设的同时，应加强宣传和解释工作，让职工明白单位内部控制的理念，在单位内部从上至下形成注重风险防范、强化责任意识的风气，在单位形成良好的内部环境。同时，还需加强对职工的专业培训和继续教育，让员工更了解自己的工作重点、工作中风险点，提高员工职业素养。

（四）形成内控沟通联动机制

做好内控应建立各部门各岗位之间的协调联动机制，确保形成内控沟通联动机制。定期召开内控工作协调会，是畅通内部信息沟通的一种方式。通报近期内控的不足，了解各部门在工作中的困难，听取部门提出建议、想法，通过协调会，为部门提供沟通渠道，为部门间有效合作提供相应的基础。

（五）做好信息化建设是有效实施内控的重要手段

信息化是实施内控的重要手段。一套完整、设计得当的内控信息涵盖单位所有的经济环节，需要将财务、业务、资产、预算都实行无缝衔接。这样一来，既规范管理又节约了人力成本。信息化是内控体系建设的必经之路，通过信息化将原来的单个管理模块连接成一套系统，数据资料共享，改变信息分割、孤立的局面，使管理人员从繁杂的日常管理中脱离出来，集中精力办重要的事。以“内控制度化、制度流程化、流程表单化、表单信息化”来确保内控规范的运行[6]。

（六）营造和谐的单位文化

单位文化是单位在存续过程中形成的共同的信念、价值观、态度、标准、目的和行为准则，其中价值观是单位文化的核心。单位文化渗透于内部控制活动中，是一种精神状态文化，不能借助物质形态的技术手段进行控制和操纵。加强文化建设，是必要的也是艰巨的。通过文化建设，可建立良好的行为规范，营造健康有序的工作环境，从而增强单位软实力。良好的文化建设，需要领导身体力行，需要全体职工共同努力，当然还需要一定的物质基础和激励措施。