基于PMC指数模型的福建省老年康复产业政策评价体系构建研究

冯 杰，吴心怡

(福州大学 经济与管理学院，福建 福州 350108)

1 引言

随着“银发浪潮”的到来，我国公共卫生康复医疗服务体系面临严峻挑战。长期的医疗康复实践证明，政策体系支持对于老年康复医疗事业的发展至关重要。尤其在党的十九大召开后，全国各级政府和相关部门陆续出台了多项关于医疗康复的重要政策文件，积极开展老龄人健康促进行动。为提高福建省老年康复产业政策体系的科学性和可行性，文章在政策文本分析的基础上，采用PMC指数模型建立康复发展政策的量化评价指标体系，通过比较分析中央和地方政府政策，深入剖析福建省老年康复产业发展政策规划的科学性与完备性，对后续完善福建省老年康复产业政策体系、实现福建省老年康复跨越式发展具有一定的现实指导意义。

2 老年康复产业政策的PMC指数模型构建

文章采用的PMC指数模型是对政策一致性进行检验的政策量化评估方法。国内学者张永安首次引进PMC指数模型用于区域科技创新的政策评价中[1]，此后PMC指数模型便被广泛应用于不同领域的政策文本量化分析研究，包括房地产业[2]、机器人[3]、数字经济[4]和中医药[5]等产业，但目前并未有研究针对康复产业政策展开综合量化评价。基于此，文章首次将PMC指数模型引入老年康复政策的评价研究中，以期通过全方位的定量分析，客观评价福建省老年康复相关产业政策，探讨其优化升级路径。

2.1 政策筛选与文本挖掘

为保证政策收集的完整性，在中国政府网及国家卫健委网站搜索“康复”进行全文匹配查找。为保证政策的时效性，选取“十三五”以来的相关政策，去除报道、复函和公告类文件，并排除残疾人及幼儿康复等专项政策，最终得到有效政策9项。而针对福建省的老年康复政策，在中国知网的政府文件中，先以“康复”和“福建省”为关键词搜索，后通过时间范围、政策内容限定，最终得到相关政策9项，如表1所示。

表1 中央和福建省康复政策文件

2.2 变量选取及参数设置

根据PMC指数模型构建原理，以张永安[1]、Kuang[6]、Yang[7]等学者关于PMC参数设置的研究为基础，综合老年康复政策实际特征以及前文对老年康复政策文本挖掘的分析结论，本研究构建起9个一级变量以及39个二级变量的老年康复产业政策评价体系(见表2)。

表2 老年康复政策评价指标

2.3 构建多投入产出表

多投入产出表是一个多维度数据分析框架，其中所有二级变量权重均等且参数值均为0、1变量：

X～N[0，1]

(1)

即如果某项政策文本包含了对应二级变量含义的内容，则将此二级变量参数值标定为1，否则为0：

X={XR：[0，1]}

(2)

2.4 计算PMC指数

根据建立的多投入产出表，并依据二进制法赋予二级变量具体数值，计算一级变量值：

(3)

式中，t为一级变量，j为二级变量。

将得出的一级变量赋权后进行加总，得出该政策的PMC指数：

(4)

此外，参考Estrada[8]的观点，进行老年康复政策的一致性评定，将总分为9的PMC指数划分为4个等级，其中优秀(9.00～7.20)；良好(7.19～6.30)；及格(6.29～5.40)；较差(5.40～0)。

2.5 构建PMC曲面

为清晰呈现出PMC指数量化评价的结果，采用曲面图的形式直观得出老年康复政策体系的优势和缺陷。其中，曲面凸出的部分表示该项政策对应指标得分较高，凹陷部分则反之[9]。构建PMC曲面需建立一个3×3的矩阵，由9个一级变量数值组成。

(5)

3 老年康复产业政策评价与分析

3.1 全国老年康复产业政策量化评价

详细阅读中央康复相关政策的全文，编制投入产出表，测算中央康复政策的PMC指数并进行政策等级评估，如表3所示。

此外，据表3可知P8排名第一，且处于优秀等级，仅有政策性质X1低于均值，其他均高于平均值，充分说明这一政策的设计相对合理，对各个维度的考虑较为均衡。该政策力求通过加强组织领导、培养康复医疗人才培养和队伍建设、创新康复医疗服务模式，以实现人民群众享有全方位全周期的康复医疗服务，这无疑对老年的康复具有重大意义。P2作为排名第二的政策，在政策评价X3、政策受众X6、政策作用X7和政策创新X8上均为满分，但其政策重点X5的得分低于均值，说明其在康复政策上的侧重点较为单一。该意见针对康复辅助器具产业中存在的产业体系不健全、自主创新能力不够强等问题，坚持市场主导、政府引导、自主创新，旨在通过加快康复辅助器具产业发展，来应对人口老龄化，满足老年康复服务需求，推进“健康中国”建设。而评分位于倒数第一的P6虽有利于推进康复外科发展，提高外科诊疗规范化水平，但其作为开展试点工作的通知难免会受制于政策持续性X2和受众范围X6，若要进行政策升级，可重点考虑优化X2指标，即在试点获得成效后转变为长期执行的政策，也可进一步加大政府的支持力度X4，将更多康复相关科室纳入提升范围，扩大政策的适用性。

根据表3可知，中央PMC指数均值为6.33，处于良好范围，通过绘制出的曲面图(见图1)，可以清楚地看出若想提升中国康复产业政策效力，可以从提高政府支持的力度、扩大政策覆盖范围、延长政策执行的时效、创新政策视角等方面入手。

图1 中央康复政策曲面

图3 福建省康复政策曲面

3.2 福建省老年康复政策量化评价

同中央级政策评价流程，得出福建省康复政策投入产出表后计算出福建省康复政策的PMC指数，并进行排序和等级划分，得到表4。

续表

表4 福建省康复政策的PMC指数

其中P17排名第一，各项指标均超过均值，其确立了全省“十四五”时期卫生健康事业发展的主要目标和具体任务，政策措施全面，监管考核措施完善，但存在广而不专的情况，并没有针对老年康复议题提出具体完备的改善措施，针对性较弱。排名第二的P11肯定了发展康复产业对福建经济发展的重要性，需继续推进医疗领域改革，让福建人民享有完整的防治康养等健康服务。且其作为落实《国务院关于加快发展康复辅助器具产业的若干意见》(国发〔2016〕60号)的地方性政策，为加快康复服务产业发展，提出了详尽的相关措施，但其在政策重点X5聚焦于中观层面，在政策惠及范围上有待扩展。

此外，排名在最末的三项政策指数评分较低的主要原因是政策重点并不是面对康复相关的主体，其实施对象分别为中医药行业、养老机构和纳入医联体的相关医疗机构，涉及构建老年康复服务保障体系、激发康复服务市场活力、建立康复行业标准和信用体系以及健全老年康复服务综合监管方面着墨较少。在政策支持方面三项政策得分均低于均值，说明可以在支持方式的多样性上下工夫，提高对相关政策的支持力度。

从福建省康复政策的总体实施情况来看，其中2项优秀，1项良好，3项及格，3项较差，排名第一和排名最末的分差近3.2，政策评价两极分化情况较为明显。且从整体均值来看，福建省康复政策的PMC指数均值为6.07，尚处于及格等级，且低于中央政策6.33的均值得分，可见福建省对于老年康复相关政策的完备性有待完善，且对相关议题的重视程度还有待加强。且福建省对于老年康复相关的最新专项政策P11发布于2017年，距今已有5年，已无法作为下一步深度推进康复产业发展的指路明灯。在新的经济环境和人口背景下，亟须一项新时期下科学编制的康复政策以适应社会条件的变化，满足福建人民的康复需求，特别是数量日益庞大的老年人口。

此外，通过图2可知，福建省康复政策在政策时效X2和政策视角X9方面的缺陷较为明显。目前福建省的康复政策制定主要是基于中短期目标的规划，时效性较短，缺乏长期的发展方向以及康复产业发展的长远规划。可发布紧跟福建省发展状况的新康复政策，并在对长期目标与短、中期目标的合理设置时，考虑长期目标的促进与激励性作用，用于指导短、中期目标的前进，提升政策效力的持续性。此外，可通过多渠道的政策支持方式，扶持福建省康复产业的加速发展，并重视政策对于宏、中、微观的结合，来拓展政策视角的广度。与此同时，还需进一步强化政策的监管、建议、引导、描述和预测性质X1，加之在政策创新X8和政策重点X9上的优化，实现康复政策体系的完备化，助力福建省康复产业的深入发展。

4 福建省老年康复产业政策的优化路径

4.1 拓展顶层设计纵深，完善康复政策支持体系

目前福建省已建成初步的老年康复体系，在深度和广度上还有待进一步提升。

通过对政策的量化评价，可知目前福建省老年康复政策体系中仍存在政策内部一致性较差、目标精细化程度较低和政策效力不足等缺陷。为此从横向时间维度上，需增强政策时效性。中国正步入深度老龄化社会，老年人的康复问题将成为一个需长期关注的公共卫生问题，所以需考虑政策的时效性，长中短期规划的搭配：以长期规划为指引，设立总体目标，在此基础上进行目标分解，形成阶段性目标，据此制定出中短期规划，有步骤有计划地发展福建省老年康复产业。而在纵向空间维度上，需拓展政策视角，既要从省际高度链接全国资源，打造突破福建省域内的康复全产业链，也要考虑福建省内各地区的康复交流合作，通过点面的有机结合，构建起完备的政策支持体系。

4.2 加大政策支持力度，提升老年康复服务质量

公共政策对产业发展和公众行为具有重要的引导作用，而发展康复产业就需要相关政策在多维度的大力支持。首先，要支持地方康复机构建设。目前针对沿海发达城市建设了中高端康复医疗服务集聚区，但面向闽中北地区的康复医疗机构数目少，且服务质量有待提高。为解决区域性康复资源不平衡问题，各地政府可利用激励引导、专项补助等方式，支持非营利性康复服务机构建设，不断扩大康复政策的受众群体，使更多福建老年人享受康复政策推行产生的“红利”。其次，要支持康复医疗合作。可通过连接各级综合医院、中医医院康复医学科，建立起多级诊疗服务，满足不同层次的康复需求。可以以省级康复中心为核心，培育更多专业化康复医疗机构及相关科室，以期辐射带动全省老年康复医疗服务能力的提升。最后，要支持社区康复服务提供。社区作为老年人活动的主阵地，可通过政府政策的方向性引导，加之养老康复机构的支撑，形成社会广泛参与的复合型康复养老社区，不断为老年人提供高质量的康复养老产品和服务，使得这个日渐庞大的群体共享社会发展的成果。

4.3 加强政策创新驱动，创新老年康复服务产业

要让老年人享受高质量的康复产品、高水平的康复服务，就必须加强政策激励力度，创新传统康复产业：一是康复器具产业创新。目前我国的康复器具产业尚处于发展初级，科技含量和附加值不高，无法适应大健康大卫生的发展要求。而福建省面临更加严峻的情况，需坚持打造“百亿康复辅具产业园”，从而形成康复辅具产业集群，培育福建省自有的高质量品牌。此外要借助科技创新的力量，实施校、医、企多方联动，不断创新康复技术，加大康复辅助器具科技研发力度。二是康复服务管理创新。随着人民生活水平的不断提高，对康复服务的内涵提出了更高要求。但现阶段福建省康复服务的专业化程度不高，同质化竞争严重，康复服务产业“小而散”的现象严重，亟须创新管理理念，提高康复管理水平，以此提高康复服务质量。三是利用好福建特殊的地理区位优势，开展对台技术交流，并充分发挥好海峡项目成果交易会等平台的推广作用，通过市场化途径，拓展康复医疗产业链，提升福建省康复创新能力。