大数据在突发公共卫生事件应急管理中的应用

□文/ 何桂金 范 敏 谢运生

（江西省科学院能源研究所 江西·南昌）

［提要］ 近年来，各种突发公共卫生事件时有发生，包括自然灾害、意外事故引起的群体性死亡、动物病毒引发的疫情等，给社会稳定和国家经济发展造成严重影响。本文结合大数据环境以新冠肺炎疫情为例，对大数据在突发公共卫生事件应急管理中的应用价值进行探讨；其次大数据作为新兴技术在实际应用当中会面临哪些现实困境与挑战，并运用案例分析法对其进行解释说明；最后重点从大数据思维理念、建立大数据共享机制等方面针对突发公共卫生事件应急管理提出创新策略。

随着经济全球化和社会环境的变化，人口流动也愈加活跃。在当前所面临严峻形势下，更要鼓励人工智能、大数据、云计算等数字新兴技术，作为疫情防控的重要支撑。充分发挥大数据在疫情预警监测、病毒溯源、资源配置等方面的作用。在疫情防控中，大数据会表现什么样的价值、还有哪些可提升的空间？值得每一个管理者去挖掘探索。

一、大数据在应急管理中的应用价值

（一）大数据提升突发公共卫生事件监测预警能力。目前，大数据助力疫情预警的运用主要基于平台用户的关键词搜索，通过监测和提炼用户搜索的关键词信息，就一个初发事件的主要源地、主要病征、关键区域较早地得到一个初步识别，将上述信息与数据库进行对比分析后，对可能存在的流感、疫病等进行初步的评估界定。另外，通过确诊病患和病患密切接触者的运动情况，结合疫情新增确诊、疑似、死亡、治愈的病例数，通过构建传播动力学模型、线性回归模型、动态感染模型以及相关技术，利用大数据分析展示发病热力分布和密切接触者的风险热力分布，还可以预测疫情峰值拐点等重要信息。依据预测的疫情发展态势，卫生部门可以针对发病热力分布，对重点区域强化卫生措施；依据风险热力分布，对可能扩散的区域提前陈设防疫防控资源，避免出现二次爆发、局部爆发和多点爆发。同时，疫情发展趋势预测对于政府部门确定复工复产时间、颁布应急管理与恢复经济发展的政策具有极为重要的参考作用。无论对决策者还是普通人，心中有“数”，才能提前陈设，防患于未然。

大数据分析能够让疫情防控和监测工作更加及时、准确、有效，更有利于针对性地进行治理。早在2014 年，国内科技巨头百度就已经上线疾病预测主页，主要通过广大用户的搜素数据，同时结合环境指数、气候变化以及人口流动等因素建立结构模型，为用户提供当季主要流行病的感染参数，以供用户参考。搜索引擎的预测逻辑均是：看用户关心什么，因为用户去医院诊疗前往往会先搜索一下。透过大数据分析，可以准确分析疫情的蔓延情况。大数据经过采集汇总后，可分析并形成人群集聚热点分布以及跨区域流动等重要信息，对疫情后续发展预警分析、资源最优化配置都具有重要意义。同时，利用数据可回溯特点，疾控部门能够及时排除疑似病例、密切接触者，即“追踪接触”，这对及时隔离、阻绝病毒传播十分有利。

（二）大数据优化应急管理资源配置。通过大数据运算，最优化重组有限的人力、物力、财力，能实现岗位匹配最优化、分工设置最合理、资源配置最高效。在疫情防控期间，医用物资的调配是否精准有效是影响疫情防控进展的关键因素。传统的物资调配方式要通过需求提报、汇总，物资调运、集中、分仓、发送等多个环节，这就难免出现调运不合理、供需不匹配的问题。现在电商平台已在发挥“大数据+供应链”的优势，进行智能调度来最大化降低疫区医疗防护物质短缺的情况，结合对疫情的大数据预测，特别是分区域的预测，再进行有的放矢的预生产、预调拨，就可以有效降低物资短缺、物价波动的情况。江西联通上线的“物资供需对接”服务，能够让疫情防控部门、医院等需要医疗物资的部门顺利找到“卖方”，让有医疗物资供应能力的企业快速找到“买方”。

在疫情严重、物资紧缺的情况下，在一个理想的大数据物资管理系统，需求的确定是权威的、及时的、按紧急程度分层的，并且应当动态更新，这些需求应当在大数据平台当中直接分配对接生产线。应急管理和工信等部门通过大数据平台掌握和管理应急物资储备及产能，是提高资源调配精准性的关键前提。理论上还可结合LOT 技术，对捐赠的医疗物资去向进行精准追踪，确保它们能在第一时间到达最紧缺的地方，避免出现压在仓库的情况。

（三）大数据追踪分析涉疫人员流动轨迹。通过集成电信运营商、互联网公司、交通部门等单位的信息，大数据技术可以分析出人员流动轨迹。具体来说，利用数据分析、数据挖掘等技术，一方面可以通过手机信号等包含地理位置和时间戳信息的数据分析绘制病患的行动轨迹；另一方面支付宝、微信同程旅客小程序上线，通过查询所乘交通工具的具体信息可以推断出病患密切接触者。综合分析确诊病患、疑似病患和相关接触者的行动轨迹，可以准确刻画跨地域漫入、漫出的不同类别人员的流动情况。既为精准施治提供有力指导，也为预测高危地区和潜在高危地区提供有力依据。

利用大数据进行隐性传染源追踪具有两个层面的意义：宏观上了解在疫区实行出行管制前流出人员的具体流向，并可依据这一数据进行有针对性的预测、布控和准备；微观上分析散乱在各地的隐性传染源及其接触情况，大大提高排查效率。微观上的人员定位主要在于数据的共享和整合，大数据局利用人群区域流动数据，对人员迁入地迁出地、数量、所乘坐的交通工具进行分析，并将分析数据提供给相关部门开展群防联控；在复工复产方面，通过实时监测货车流量、公司办公用电量等数据，分区分块了解个行业的复工复产情况，为各级相关部门进一步制定恢复经济发展方案措施提供决策参考。

（四）辅助政府制订突发事件应急决策方案。由最初的武汉疫情大爆发，再到全国开始蔓延，新冠肺炎疫情成为每个人最关心、最担心的事，各地区开始施行最严格的防控措施。随着大数据时代的到来，无论是分等级响应还是全面封闭，每一项疫情防控决策都不应该仅仅是某位领导的经验判断与主观感受，更应基于大数据、云计算、人工智能等新技术出台科学、精准、高效的方案决策。面对现代化庞大高速运转的城市系统，若要避免主观不重视、人为疏忽造成的最佳时机延误、形势误判，管理者就必须健全“用数据说话、用数据管理、用数据创新、用数据决策”的决策管理机制，建立大数据应急管理体系，通过全覆盖的实时数据，准确掌握城市运转情况，及时发现潜在问题，并采取针对性措施，彻底消除存在的安全隐患；一旦遇到突发公共危机事件，大数据中心立即成为作战指挥中心，实现快速响应、各部门联动、联合制胜。

运用大数据分析结合算法模型对疫情蔓延的速度以及蔓延趋势和方向进行预测，为各地区监测动态进展、优化医疗物资配置、制定交通管制措施、保障生活物资供应等都提供有效依据。通过大数据分析可以对近远期经济社会发展受疫情影响情况进行评估，并及时建立快速高效的经济应急反应机制，有利于政府部门适时出台税收减免、水电优惠、专项补贴等政策，避免中小企业由于疫情而导致的资金链断裂出现连续经营困难，尽量稳定生活生产节奏。

二、大数据应用所面临的挑战和困境

（一）应急管理大数据应用思维意识缺乏。当前突发公共卫生事件应急管理面临的主要挑战是大数据思维意识的缺乏。长期以来，政府的应急决策依靠官员的经验和直觉，大概重于精确，因果关系重于相关关系，应对重于预测，缺乏用数据描述事实和用数据决策的意识。数据的不完备性给政府的应急管理工作带来了很大的阻力，往往使得政府的应急决策方案制订主要依靠经验而不是实际的数据，因此对应急决策的有效实施造成影响，并使得对危机和突发事件的前期数据挖掘和分析工作都处于被动的局面。

大数据思维意识缺乏是传统应急管理模式当中决策主体一直存在的关键问题。现今由于新媒体各平台的快速发展给我们带来了数据信息大爆发，也因此政府增加了许多获取数据和信息的途径。但这并没有明显的变化，原因在于决策行为主体通常很少主动去对信息数据潜在的巨大价值进行有效挖掘、尤其对碎片的数据价值和利用程度较低。另外，决策者对突发公共卫生事件的应对还是只停留在基于总体情况和以往工作经验来进行决策，并没有有效运用大数据思维结合民意做出科学研判。

（二）应急管理数据预警预测能力欠缺。大数据的核心价值在于通过对基础分析进而产生有效信息以供相关部门做决策时参考。然而，在实际应用当中数据量不足、信息有误等问题尤为突出。通过分析整理发现主要由以下几方面原因造成：一是数据收集方式效率低下，数据统筹能力欠缺。政府部门相关单位与基层组织在收集数据时，不能实现上下联动，仍然采取的是工作坊的人海战术。如此由手工填报、打电话等其他数据导出方式获得的数据不仅效率低下，更无法保证数据的真实性。二是各地的大数据管理体系和能力相差较大，主要体现在数据信息收集、存储格式，跨部门整合、共享方面。尤其重要的是，如果决策者对大数据应用能力不足，或是缺乏大数据思维，都难以充分利用大数据开展工作。三是跨地区、跨层级、跨部门的数据流转难以实现。大数据的核心在于互联互通。但是，在此次疫情防控中暴露出的“数据孤岛”问题依然十分严重。不同数据分散在各个不同部门、企业，同时各单位在对数据的描述格式、信息报送制度还未形成统一的规范，如此便对大数据及时有效应用造成极大困扰，难以体现大数据的真实价值。

（三）大数据平台缺乏及应用中存在隐私泄露风险。大数据在应用于突发公共卫生事件应急管理时常会遇到很多无法克服的困难，其主要原因在于缺乏专业的大数据管理平台。新媒体已经渗透在各个板块，对舆论的引导都有发挥积极作用，但由于大部分的决策者还没能完全认识到这新媒体在政务板块的积极作用，也因此而丧失了应急管理的舆论主阵地。大数据环境下，我国卫生应急管理的大数据平台存在严重缺乏情况。应当树立大数据平台至上的意识，同时根据需求和时代背景培养专业的大数据管理人才，同时注重培养复合型人才，更加有利于在应急事件中发挥更好的作用。

大数据应用存在隐私泄露风险，各组织工作人员在收集报送数据时没有隐去涉及隐私的数据，这些数据被广泛流转，导致人员隐私泄露，给这些人的生活造成困扰甚至威胁生命财产安全。由此造成多数人员为减少给自身带来不必要的麻烦而拒绝提供个人信息，这不仅加大了数据收集统计难度，同时还给社会公众造成极大安全隐患。为应对新冠肺炎疫情的防疫需求，有关部门第一时间制作了隐去个人隐私信息的确诊患者相同行程查询工具，但在原始数据上报过程中，数据还是遭到了不同程度泄露。随着疫情应对的深入，也暴露出我国大数据发展中存在的一些短板。因此，政府必须坚持建立大数据集中管理机制，守护大数据安全，坚决不触碰个人隐私红线。在数据收集过程中各单位人员必须认真落实中央网信办发布《关于做好个人信息保护利用大数据支撑联防联控工作的通知》要求，明确为疫情防控、疾病防治收集的个人信息，不得用于其他用途。

三、创新策略

（一）构建大数据应急管理平台，增强预警能力。构建大数据平台，不断推进数据全覆盖，促进数据更加准确、更具实效，形成信息闭环，为疫情防控期间的管理决策提供有力支撑，为提升城市治理能力和水平服务。精准详实的大数据集合传输与实时信息发布在疫情和网络舆情共同存在的情况下表现得至关重要。一方面微信、丁香医生、支付宝等都开通了疫情上报通道与实时数据查询，但由于应用熟练程度与深度还不够，另外数据接口还未开放；不能作为市一级防空指挥部可以利用的有效数据；另一方面人民群众期望数据信息的公开程度更加具体详实，阿里“新冠疫情实时数据”可视化呈现了精确到市疫情分布，还未到达区县镇层面，未统计具体病例情况。因此，对于尽快搭建市级大数据应急管理平台的重要性显而易见。部分地区在已经拥有省级大数据管理平台的情况下，更不应该忽视市级平台的建设，而更要利用已有基础，完善平台体系建设，做到相互兼容、互为补充。最好能形成国家级-省域级-地市级的三级兼容体系。大数据统一服务平台不仅能够强化跨区域、跨部门、跨行业的数据统筹效果，还能有效提升信息资源智慧化水平，不断加快各级区域数据资源集聚、深度共享、高效关联。为政府、企事业单位提供更为全面的数据化协同服务，最大限度让城市“智慧”一些。

建立基于数据的危机预警模型和分析决策机制、搭建城市级统一数据服务平台、强化应急状态下数据动员能力和加强数据隐私保护，充分运用大数据技术实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化，将是有效抗“疫”和推进城市治理现代化的有效手段。

（二）建立畅通数据通道，提升整体防控能力效率。对于政府部门来说，当前亟须建立畅通数据通道、打破数据“孤岛”，彻底打通政务部门、执法部门、企事业单位、市场监管、物资储备等领域数据共享交换渠道，并制定大数据应用管理规划、制度；建立清晰数据共享机制，统筹推进高效互通的大数据体系建设。同时，在进行疫情发展趋势预测分析时，应根据最新数据调整结构模型与算法优化，不断提升预测模型和算法的准确性。培养树立数据开放共享意识，须及早下决心推动数据开放，由主要负责部门牵头，建立多部门联动机制。进一步强化相关数据分析、共享机制，使数据全景呈现到全局使用，实现人在干、数字转、云计算；使各部门做到并满足最小颗粒化要求的数据共享，具备进一步开发利用的价值、为科研攻关、物资调配、监测分析提供支撑。

各地方政府及相关部门加强对大数据资源的统筹，将分散的大数据资源，更及时、更有效地整合起来，使得大数据分析更全面、更精准。在此基础上，建议地方政府尽快搭建集中接入、统一输出、统筹利用的数据大平台，将应急防控信息全渠道反馈平台、疫情重点人员跟踪管控平台、疫情事件联动处置平台等职能进行整合，形成跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的数据管理系统，实现技术流、数据流、业务流的深度整合；目前有效做法为对高校研究机构、公共事业单位、高新技术互联网企业进行数据开放共享，此做法能够使得数据存储与数据分析深度融合，对疫情防控具有十分重要的战略意义。

（三）树立大数据思维，正确安全使用数据。互联网和数字化工具为新时代公共危机治理，特别是为应急管理与民生服务提供了支撑与便利。面对大数据时代的到来，要用大数据思维去发掘大数据的潜在价值，信息只有被数据化，它的巨大潜在价值才会被释放出来。当前，作为一项现代化技术和手段，大数据多源性、海量性、高速性和价值性等优势的充分发挥，能切实有效增强疫情防控力度，助力抗疫实践的精准推进，特别是领导干部具有大数据思维、态度和能力尤为重要。在抗疫创新举措中，不少地方政府及相关部门彰显大数据思维，多省市各显神通，北京“海淀区政府城市大脑疫情防控平台”集合了个性化数据分析、返京人群分析、人口排查分析、重点人群动态监测、跟踪、预警服务等重要功能，并着力构建起立体化疫情跟踪防控体系；浙江充分运用大数据优势加强疫情联防联控，协同各方力量保障重要物资调配供给；江西创新研发出疫情防控大数据应用平台，并提供给南昌市疫情防控应急指挥部官方发布推广；实践证明，强化大数据思维，掌握大数据技术，可以为政府精准决策、科学防治提供数据支撑，大大提高防控能力和危机治理效能。

在疫情防控过程当中用到的数据，相关部门首先要保证数据来源真实可靠。另外，数据采集、描述、报送必须统一格式，形成规范标准。对涉及个人隐私数据包括身份信息、居住信息、出行、诊断信息和公共数据，比如电力、交通等重要数据，要严格区分开，逐步建立完善科学合理的数据分类分级管理机制，共享开放的条件、对象必须经过严格审核程序，以保证数据安全使用。

（四）充分发挥政府作用，引导社会力量参与。防控疫情也不能只靠政府一方来孤军奋战，还需要整个社会的充分参与。政府将自己掌握的疫情数据作为一种基本的原料开放给社会，然后社会力量可以将这些数据开发成各种应用，更好地满足公众的数据需求。政府和社会之间可以实现协同治理，控制疫情，让广大民众受惠于大数据带来的便利。习近平强调：“要紧紧依靠人民群众坚决打赢防控阻击战，需要各族人民团结在一起与病毒作斗争”。在疫情防控过程中，许多科研机构、研究所、高校以及企业技术力量，都将疫情防控数据模型建构与算法优化研究作为主要任务，不断攻克难关。政府部门应该加强与之对接，充分发挥各级政府的引导作用；为开展研究创造更有利的条件，对相关极具潜力和战略意义的项目给予政策性补贴，加大科技攻关，探索应对突发公共卫生事件的长效之策。

面对重大突发公共卫生事件，仅仅依靠政府各单位所发挥的作用远不能达到精准防控的效果，还必须依靠全社会更多元力量共同参与。全员密切配合、守望相助、各尽所长、共克时艰。在此次新冠肺炎疫情防控阻击战当中，先进技术企业是重要的生力军，在防控过程中扮演着不可或缺的重要角色。以数据平台为代表的新技术力量，在危机当中的快速反应部署能力，为疫情防控争取更大的主动。浙江省政府通过和阿里进行战略合作，推出“浙里办”率先开通省级数据归集途径；南昌市大数据局组织在昌高技术企业开发工程师和软件开发者与直管部门组成专班，在春节全员无休的高压下，最终攻克难关在赣服通上可展开疫情防控实现线上部署。

2020 年，新冠肺炎疫情在全球肆虐。上半年的封闭萧条和下半年的复工复产，都给我们留下了难忘的回忆。同时，这场风暴也考验着我们国家现代化治理体系和治理能力，不仅考验着国家政治体制、经济社会等各方面应急管理能力和处置水平，更是对我国大数据技术建设成效和应用程度的考验。显然，中国特色社会主义制度在这场战役当中所体现的优势被展现得淋漓尽致。大数据时代的来临，数据成为最核心的资产，谁先准确掌握和挖掘并利用好这种核心资产，谁就已经拥有了世界领先一步的技术和核心市场竞争力。积极推进大数据技术与突发事件应急管理深度融合，将对完善和建立重大突发公共卫生事件防控机制产生积极影响，进而健全公共卫生事件应急管理体系，大幅提升各级政府突发事件应急管理能力，完善现代化治理体系。