职务犯罪监察调查权的国家治理功能研究

赵梦涵，陈拉，汪雨萱

南京审计大学

针对职务犯罪行为，我国已经建立了相应的职务犯罪监察制度和法律法规，其中包括监察委员会、监察法等。这些制度的建设和完善，为加强公共管理和防止腐败现象的发生提供了基础保障。然而，随着时代的发展和社会变革的加速，职务犯罪的形式和手段也在不断地变化。[1]与此同时，职务犯罪的货币化、网络化以及跨国化现象也越来越突出。这些新的变化和趋势，对职务犯罪监察调查权的行使提出了新的挑战。因此，对于职务犯罪监察调查权的国家治理功能研究，具有极其重要的意义。该研究不仅能够加深对职务犯罪和国家治理的理解，更能够为职务犯罪监察调查权的有效行使提供理论指导和政策建议。同时，该研究还能够为我国反腐败斗争提供重要的建议。

一、职务犯罪监察调查权的历史演变和现状描述

在历史演变过程中，职务犯罪监察调查权的演变可以分为两个重要阶段。第一阶段是解放前期和新中国成立初期。在此阶段，对职务犯罪的调查和惩治往往是通过行政手段和刑事诉讼手段来实现的。第二个阶段是改革开放以后，职务犯罪监察调查权得以逐渐体现出其独立性和自主性。

目前，我国主要包括以下几个方面：

1.监察法律体系逐渐完善。我国先后通过了《监察法》《监察法实施条例》等一系列法律法规，为职务犯罪监察调查权的行使和规范提供了基础和保障。

2.加强对职务犯罪的教育以及预防工作。面对相关形势的日益严峻，我国政府加强了对国家工作人员的职业道德教育和监督管理，积极预防职务犯罪的发生。

3.改革完善监察体制。2018年，我国利用“一把手负责制”改革，成立国家监察委员会，将原有的反腐败工作机构更名为监察委员会，并确定其为国务院直接管理的机构。监察委员会同时对党员和国家工作人员实行监察，实现了对职务犯罪的全面监督和管理。

4.实现职务犯罪惩治的“无缝对接”。监察机关和相关司法机关之间实现了职务犯罪调查和职务犯罪惩治的“无缝对接”，实现了职务犯罪的快速处置和惩治，使国家工作人员无罪可犯。

二、职务犯罪调查权与国家治理的关系

（一）职务犯罪调查权是国家治理的重要组成部分

为提升国家经济发展水平，实现“弯道超车”，就要保障决策的高效性，而“有为政府”体制则是保障决策高效性的关键。党的十九届五中全会提出，要积极推动有效市场和有为政府的结合。但是在“有为政府”体制下，“关键少数”干部手握大权，极易被腐败分子腐化、围猎，破坏国家治理秩序[2]。作为国家治理的重要组成部分，职务犯罪调查权使得国家在反腐败斗争中取得了显著成效，一定程度上促使国家政治持续稳定、经济健康发展、社会和谐安定。

（二）职务犯罪调查权是服务于国家治理的根本目标

监委行使职务犯罪调查权代表党和人民的意志，是调节国家发展和权力监督协同发展的调节器，发挥监督、预防、处置等作用，其根本目的是维护国家和人民的根本利益。而良好的国家治理是保障国家和人民利益的基础，行使职务犯罪调查权只有增强为人民服务意识，才能实现其调节转换作用，在国家治理中发挥更大功能。[3]所以，服务于国家治理，维护国家和人民的根本利益是监委行使职务犯罪调查权的根本目标。

（三）职务犯罪调查权是国家治理配置方面的优势

相较于其他监督机关，监察委员会在改善国家治理方面，特别在反贪反腐方面，具有较大优势。一是监察机关具有较强的独立性，监察机关作为政治机关，可以凌驾于权力机关、行政机关、司法机关之上对其进行监督，保证职务犯罪调查的权威性、准确性、有效性；二是职务犯罪调查的全面性，监察机关对职务犯罪监督全覆盖，决定了其涉及的监察对象更加宽泛[4]。三是调查结果转化更为有效，监察机关对职务犯罪调查的垄断，使其调查结果可以直接进入诉讼程序，快速便捷地移送检察机关起诉，及时处置犯罪行为，减少国家和人民利益损失。

因此，准确把握职务犯罪调查权的配置在国家治理中的功能定位，对国家政治、经济、社会治理有着重要意义。

三、职务犯罪监察调查权的国家治理功能

（一）监督公权力功能

权力监督包括事前监督、事中监督和事后监督，重点包括通过对职务违法和职务犯罪的证据进行调查实现事后监督。监察委员会的职能是监督公权力的正常、正确运行，防止公职人员利用公权力谋取私利，保障公民合法权益。监督本身也带有预防、参与、惩戒、制约等一系列功能，调查属于监督的类型之一，故也具有监督的功能[5]。对于职务犯罪的调查很难在事前找到任何证据证明公职人员涉嫌职务犯罪，通常是在事中、事后调查，对涉嫌职务犯罪的公职人员采取强制措施并查封扣押冻结其非法获利，及时阻止犯罪的继续进行，防止犯罪造成的影响继续扩散。对于公权力的调查监督也具有维护政治生态的功能，监委对于公职人员职务犯罪的调查可以预防、制止其他公职人员主动或被迫陷入贪腐的困境，维持政治生态系统的清正廉洁。 公权力由人民赋予国家机关，而公职人员滥用公权力的行为不但损害人民切身利益，还会降低人民对于公权力的信任，监察调查权加强对公权力的监督，是服务于民生和政治系统的有力工具。

（二）保障国家金融安全功能/维护经济秩序功能

脱贫攻坚战中，中央财政拨款巨大，扶贫财政支持工作相关人员易受利益动摇侵吞国有财产归为己用，当地贫困状况、民生无任何改善，在上级视察工作时要求民众隐瞒真实情况、欺骗上级，企图以此掩盖自身职务犯罪事实。经济开发区作为一个地区的经济实验区，国家对于该区内企业和经济运行的相关政策相较于普通区域都比较宽松，这给了该区域部分公职人员钻政策漏洞的机会，其中一部分公职人员直接对抗政策，以自我为中心，认为“我的地盘我做主”，借企业和企业家的需求公饱私囊，满足个人对于金钱的私欲，严重影响国家经济的正常发展。监察机关行使调查权时，被调查人可能携带巨额公款潜逃境外的情况，既增加了抓捕困难，又造成国家财产流失在外，国家损失巨大，从而导致极少部分不紧急事务得不到财政拨款而延迟进行或暂停，从一定程度上影响了国家经济的正常运转。监察人员在公职人员职务犯罪进行中或完成时行使调查权，遇到被调查人可能潜逃境外的情况时，可以留置被调查人、冻结、查封、扣押其财产，上级机关应当授予监察机关拥有不经过严格的批准手续即可执行的紧急调查权，即时限制出境并采取相应的调查措施或是技术调查措施，防止国家财产流向海外无法追回造成不可挽回的损失，及时阻止可能的损失，保障国家金融的安全、正常运行。[6]

（三）保障社会福利功能

2018 年，河北省张家口市纪委通报5 起扶贫领域典型案例，多名公职人员以职务便利为自己谋取巨额利益而被处罚。扶贫项目是帮助贫困户远离贫困的，而非加深贫困户的贫困程度，使贫困户对于政府公信力的信任度下降，影响社会福利的提高和普及。监察委员会对所有行使公权力的公职人员进行监督，就是保证公权力始终掌握在人民手中，保障人民群众的利益不受公权力的非法侵害。

拔除黑恶势力的保护伞，也是维护社会稳定。以贵州省政协社会与法制委员会原副主任赵翔为例，其无视党纪国法，拉帮结派，纵容当地“黑老大”唐某并为其非法活动提供便利和保护，甚至直接干扰执法，民众苦不堪言、忍气吞声，最终东窗事发被查办。对于职务犯罪类案件进行调查的首要目的就在于稳定民心、维持社会的稳定和正常运行，当人民的生活和社会的稳定被部分持有公权力的公职人员打破时，监察机关应当立即采取措施，考虑实际情况对被调查人及其共同犯罪人嫌疑人或其他相关人员采取留置、技术调查措施并冻结、查封、扣押其非法资产等，并及时进行讯问，同时收集群众提供的证据，加快调查进度，减少长时间侵犯被调查人人权的可能，给民众一个满意的答案，还社会一个稳定的秩序[7]。

（四）地域性治理功能

就留置对象的范围来说，来自党政机关、事业单位和国有企业的人员更容易成为留置对象，而基层自治组织人员则较少被留置。地方监察委行使调查权时仍然面临着留置规定模糊不清难以抉择的困境，一方面促进地方监察委与中央相关机关保持密切联系，通过汇报工作、日常学习等深入学习和贯彻落实党的指示及政策等，一方面打击了地方的监察积极性。此外，涉案金额也与留置适用有关，涉案金额越大被留置的可能性越大，毕竟相较于党政机关、事业单位和国有企业的监察对象，基层自治组织人员的权力相对更有限，涉案金额相对也更低。但留置措施的确在取证中发挥了关键作用，对涉案相关人员有很强的震慑性，从而提高案件审理效率[8]。

“监察下乡”运动发起的背景是县城、乡村等基层治理过程中监察职能的弱化，造成权力运行出现问题，“村官腐败”“小官巨贪”等基层贪污腐败现象频发。农村脱贫攻坚战中，资金的转移巨大，其中就有较大的不廉风险。在村级事务中，村委会居于强势位置，村民代表大会和村民监察委员会作为正式的监督机制却处于弱势地位，监督调查流于形式且受熟人社会影响，从而不能监督、不敢监督、不愿监督，甚至与贪腐村官同流合污。村委会虽属于群众自治组织，但在协调行政事项时就属于国家工作人员，可以构成贪污罪、受贿罪等。职务犯罪监察调查权及时介入可以防止村社干部游离于监察范围之外，也避免乡镇监察组织容易以“不便插手查处”“这是村民自治中的问题”而加以“拖延和推诿”。[9]

四、职务犯罪监察调查权的规范优化路径

在立法层面，要建设完备的职务犯罪监察调查权方面的法律规范体系，坚持科学立法、民主立法、依法立法。首先，应当明确职务犯罪监察调查权的用权主体、职权范围、行权方式，把权力关进制度的笼子里，使权力运行制度化、规范化、程序化。[10]其次，完善对公民基本权益的保障与救济机制，监察体制改革后，并未规定被调查对象的辩护律师在调查阶段的辩护权，这与刑事诉讼法的发展趋势背道而驰，不利于保障被调查对象的人权，故应当在监察机关调查阶段，尤其是在采取留置措施案件中，赋予律师会见被调查对象、阅卷和核实证据的权利。[11]最后，从提升职务犯罪监察调查权的国家治理功能的最终目的进行反向思考，优化权力配置和调查措施。如，信息时代的到来使职务犯罪分子采取的犯罪手段日益多样化、科技化、隐蔽化，犯罪分子反侦查意识增强使监察调查的难度陡增，传统调查措施在应对新型职务犯罪时已显得力不从心，因此，应当为监察机关配备技术调查措施。[12]