新时代背景下内部审计与高校治理结合路径探索

沈洁（高级审计师）（广州航海学院 广东 广州 510725）

根据相关统计数据，国家财政对教育事业的投入保持稳定增长。高校治理工作应加强自身的规范性建设，在提高治理绩效的同时，以党内监督为引领，充分发挥审计监督的作用。本文以有效开展内部审计监督为切入点，通过分析高校治理与内部审计之间存在的矛盾，提出赋能审计监督的解决路径，促进治理水平现代化。

一、高校发展现状和治理监督的必要性

（一）我国高等教育规模和教育经费投入。根据教育部网站发布的名单，截至2022 年5 月31 日，全国高等学校共计3 013所。“十三五”期间全国教育经费总投入230 805.39亿元，对比“十二五”最末一年增长46.79%，平均环比增长7.99%，增长趋势稳定。其中，国家财政性教育经费为185 554.47亿元，占国内生产总值的4.17%，五年间占比均保持在4%以上。

（二）高校治理监督的必要性。高校治理作为国家治理的有机组成，如何规范高校运营过程中的各类行为，对形成良性的产学研循环，维护清正廉洁的校园环境以及高校形象的塑造，具有深远意义。国家对高校发展中巨大的资金投入，加剧了高校治理的复杂性，更为高校治理带来了极大的廉政风险隐患，相应的监管难度随之加大。良好的控制环境和有效的监督机制，可以促进高校的有序治理和提高治理绩效，同时可以在一定程度上降低腐败违纪案件的发生率。因此，如何做好高校治理过程中的监督工作，成为高校运营中的重中之重。

（三）高校治理分类。高校治理可分为外部治理和内部治理。外部治理涉及高校与政府、社会以及其他高校间的关系，包括通过理顺外部治理关系，构建高校、政府和社会之间“协同共治”的治理结构。内部治理大多是指高校内部利益在关联方之间的权力分配、制约，以及相关的制度规定、体制安排和机制设计［1］。在内部和外部治理的共同作用下，高校方能在有序运营中实现人才培养、科学研究、服务社会、文化传承创新和国际交流合作五大基本功能。本文所提及的高校治理主要指内部治理。

二、章程治校与审计监督的政策前置

（一）章程治校的政策依据及其对内部审计工作的定位。2011年发布的《高等学校章程制定暂行办法》（教育部令第31号）指出，高等学校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作。高校治理通过章程，对学校进行顶层设计，使内部审计的作用在章程中得到正确定位，并通过对内部审计管理体制、工作职责等方面内容的规定，强化治理概念，丰富高校治理与内部审计相结合的内涵建设。

（二）审计监督的政策前置。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中的“推进依法治教”章节中提及，要建立健全层级监督机制，加强监察、审计等专门监督，强化社会监督。在《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》（教改办［2014］2号）中提到，按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的原则，健全和规范内部治理结构和权力运行规则。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调，调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力。党的十九届四中全会提出，坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督，明确了审计监督的重要地位。高校内部审计作为内部治理结构的重要构成，及时了解相关法律法规的变化，调整审计监督对象，体现了高校依法治理的思路和理念。

三、内部审计探源及职责定位的变化

（一）高校内部审计探源。从高校内部治理的角度而言，由于存在委托代理关系，对二级机构进行监管的重要性愈发凸显。高校内部审计以对治理层负责的立场，从内部视角开展对二级院系或部门以及受托人的责任、绩效监督。

内部审计监督已成为高校治理中不可或缺的组成部分。

（二）内部审计的职责定位变化。

1.管理和治理。党的十八届三中全会提出，全面深化改革进程，加快推进国家治理体系和治理能力现代化，高校治理体系和治理能力现代化改革也应提上日程。从“管理”到“治理”提法的改变，体现了由一元单向到多元交互的结构性变化，是法治观念的进步，并以法治的优势促进依法追求和实现利益最大化［2］。

2.内部审计的定义和职责变化。对比《审计署关于内部审计工作的规定》（2003 年审计署第4 号令），和《审计署关于内部审计工作的规定》（2018 年审计署第11 号令），内部审计的定义和职责均进行了较大的修改，其中：内部审计在定义中新增了“建议”功能，并由“促进加强经济管理和实现经济目标”调整为“促进单位完善治理、实现目标”；在职责内容中，首先将审计内容扩展至非经济领域，其次突出了整改，以及对下属单位内部审计工作的监督、管理责任。

3.内部审计职责与治理理念的匹配。在明确推进国家治理体系和治理能力现代化，全面深化改革的总目标后，审计署对内部审计定义以及职责范围的重新界定和拓展，从更高层面上规范了内部审计的工作内容和工作责任：增加的“建议”功能，将内部审计工作由原有的监督、评价等单向管理行为，上升至通过“建议”实现的多向治理行为；在“查错纠弊”和“管理+效益”的定位基础上，增加了对政策措施的落实、规划战略等执行、资源管理和生态保护等内容的审计，职责范围的表现更为丰富，“治理”监督的定位更加准确；强化审计整改、明确对下属单位的监管责任，既是完善审计流程的具体举措，也通过整改和监管的意义延伸，对内部审计赋予了治理监督的职责。基于以上三点，内部审计职责定位的出发点从经济“管理”监督调整为全面“治理”监督［3］，体现了内部审计促进单位完善治理的宏观立意。高校内部审计应以此为根本遵循，推进高校治理监督做深做实。

四、内部审计在高校治理中的职能表现

内部审计职能定位从“管理”监督到“治理”监督的转变，表现为从单一的经济内容的监督，到重大教育政策的贯彻落实情况，以及其他事关高校发展的重大事项执行情况的监督评价，拓展了高校治理的参与度，从内涵上提升了内部审计工作的实际意义。

（一）贯通全程防腐败。在现代反腐观念中，内部审计应将职能覆盖至事前预警和事中提醒，而不仅仅是事后的惩戒。内部审计通过不同类型的审计项目，如：内控审计开展事前预警、重大项目的跟踪审计实现事中提醒、经责审计和绩效审计达到事后监督的目的等，推进落实高校治理全过程中的内部审计监督。

（二）明确定位促发展。根据内部审计在风险管理“三线模型”中的定位，评价内部控制，促进业务流程重组或调整，减少高校治理风险，以实现增加价值的目标。并在与其他管理部门的协作中，发挥协同效应，推动高校治理的不断发展和进步。

五、内部审计关联高校治理的相关矛盾

虽然内部审计监督在高校治理中的作用不可或缺，但是在高校治理与内部审计监督的结合实践中，仍不可避免地存在多方面的矛盾，主要表现如下：

（一）管理体制与内部审计独立性的矛盾。内部审计部门就机构层级而言，属于高校组织架构中的内设机构，与其他管理部门为平行关系；内部审计部门的独立性不足，对审计结果的客观性也产生了一定的影响，表现为对其他部门的监督力度不足、审计结果运用不到位。

（二）项目规划的计划性与接受任务无序性的矛盾。内部审计应结合高校治理的实际情况，制订长期规划与短期计划相匹配的审计策略，安排应审尽审事项，做好审计全覆盖工作。但在实际操作中，临时接受的计划外审计项目，与审计规划或计划产生了冲突，造成了工作安排秩序的矛盾。

（三）审计需求与职责定位的矛盾。高校治理对于内部审计的需求十分广泛，包括从事前的预警、重大事项的事中跟踪监督，到事后的评价。从高校治理层的角度来看，审计参与的事项越多越安全。但是过多介入日常事务，对审计保持客观性立场是一种严峻的考验，因而存在内部审计需求的广泛性与供给有限性的矛盾。

（四）审计事项复杂性与审计能力的矛盾。随着高校规模的扩大，高校治理的复杂性日益加深，对内部审计工作的要求也同步提高，但内部审计人员的知识结构较为单一，相当一部分由财务人员转岗而来，对诸如工程类、信息类等相关问题在专业知识上存在一定的短板，不能很好地满足复杂的审计事项，审计知识结构水平亟待丰富和提升。

（五）内部审计结果实际运用的单一性与期望价值多向性的矛盾。2020 年发布的《教育系统内部审计工作规定》（教育部令第47 号）对教育系统内部审计结果列举了相关决策、预算安排、干部考核、人事任免和奖惩等多个使用方向，但在实际应用中，审计结果运用较为单一，即表现为审计整改的力度不足、深度不够，审计结果运用仅仅停留在就事论事型的单向整改，存在复合型应用期望与单向型实际运用的矛盾。

（六）内部审计整改与问责脱节的矛盾。根据现行相关制度的规定，对于移送纪委的违纪违法线索，受限于高校设置机构的职责权限和部门分工，内部审计部门无法了解问责情况。问责结果的“宽、松、软”，不但直接影响着该项审计整改的顺利推进，并可能导致问题现象的扩散蔓延。因此，二者之间脱节的矛盾，是高校治理过程中一个值得注意的问题。

（七）不同监督方式覆盖面重叠与空缺的矛盾。在新时代背景下，监督方式的贯通融合已成为时代发展的趋势和要求。党的十九届四中全会提出，坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督。在对高校治理的多维度监督中，如未有效梳理治理内容和治理流程，合理筹划监督分工，不仅可能出现监督对象与监督内容的重叠，也可能存在监督盲区。随着高校规模的扩大，监督内容的复杂性日益加深，监督的重复与空缺的矛盾将相伴相生。

六、内部审计关联高校治理相关矛盾的解决路径

针对上述实际矛盾，结合国家对监督体系的相关改革措施，本文以全局化视角，提出了较有针对性的解决路径（见图1）。

图1 内部审计关联高校治理相关矛盾及解决路径

（一）调整组织架构，提升内部审计独立性。2018年5月，习近平总书记主持召开中央审计委员会第一次会议时表示，改革审计管理体制，组建中央审计委员会，是加强党对审计工作领导的重大举措。高校应加强校党委对审计工作的领导，设立审计委员会，发挥内部审计在高校治理监督体系中的作用［3］，改善内部审计部门作为内设机构而导致的独立性不足的弊端，巩固内部审计工作对党委负责的组织定位，改变因受管理模式影响内部审计部门独立性的矛盾，并以部门地位的独立性带动部门职权的独立性，从而加强审计工作的独立性，提高审计结果的客观性。

（二）引入全局风险观，合理安排项目规划。为科学做好中长期规划以及近期审计项目计划、应对临时项目调整，应将风险导向审计观念运用到高校治理审计监督工作的全局安排中。通过排查，对不同风险领域的项目赋予相应的权重系数，并结合治理内容的其他要求，合理安排审计顺序。接受并完成临时项目后，根据变动情况和审计结果，重新调整项目的风险系数，避免简单直接地将其他项目顺延，失去规划的原有意义。

（三）加强内控环境建设，转移审计工作重心。在COSO委员会发布的《内部控制整合框架》中，控制环境被列为第一要素，是实施内部控制的基础。高校治理层应调整治理工作思路，倡导守法依规、尽职尽责的校园内部控制文化氛围，建立良好的内部控制环境，搭建科学的内部控制体系。在建立了完善的内部控制系统的前提下，内部审计监督方可转移工作重心，由日常的事务性工作转向专职工作，履行确认和咨询功能，通过对内部控制系统的评价和建议，促进内部控制水平提升，分解审计需求，形成内控建设的良性循环。

（四）调节人员知识结构，提高审计效能。通过继续教育或专项培训等方式，有针对性地补充知识短板，提升现有审计人员的技能水平；对特定内容的内部审计，聘请不具有冲突性的技术专家，有效改善审计组成员的知识构成，兼顾审计成本与审计效果，解决复杂事项审计需求与审计能力不匹配的矛盾。

（五）落实审计结果运用，丰富审计工作内涵。审计结果运用取决于高校治理层对审计工作的重视程度和审计结果的质量。治理层对审计结果应树立规范化和制度化的意识，不但能扩大审计结果的影响，更能促进内部审计工作质量的提高，使审计结果得到广泛使用。同时还能促进审计整改，提升内部控制水平，完善审计工作的闭环管理。

（六）建立联合工作机制，落实整改问责。针对审计结果整改与问责脱节的矛盾，探索建立审计、纪委监察等多部门工作联席会议制度，规范线索移送流程，协助提供审计资料，共同推进向审计提交线索的工作进度，跟进线索处理结果，强化执纪问责力度。通过工作配合方式的不断探索，加大不同监督方式间的耦合效应，促进提升审计整改效果。

（七）统筹监督规划，提高监督绩效。多维度的监督为高校的复合治理提供了多维度的保障，但由于开展监督的主管机关不同，监督的性质和内容不同，如未对各种监督进行合理的统筹规划，难免会出现监督重复与监督空缺的现象。党的十九届四中全会指出，必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督严肃性、协同性、有效性。内部审计作为监督体系中的重要组成，倚重特定的工作视角，承上启下，内联外达，提供审计规划与审计成果作为共享资料，以此作为协调工作的切入点。应通过梳理审计监督已覆盖范围和空白区域、审计整改完成情况等现有监督结果，综合协调监督方案，目标明确地调整监督覆盖面，提高监督的协同性和有效性。