湿地生态整体性保护的公益诉讼检察路径

焦国宏　吕田

摘 要：由于环境运营企业存在管理漏洞、机制不健全等问题，致使污泥未被及时转运，加之污泥暂存点未进行防渗漏处理，给白洋淀湿地生态造成污染。检察机关针对破坏湿地生态环境造成损害的问题，进行公益诉讼检察监督，在调查取证过程中，通过大数据赋能，更精准、更高效地固定案件证据；通过全链条比对、筛查，发现相关企业经营不规范、监管单位怠于履职情形，以制发检察建议并组建“检察+行政+企业”三方整改督促小组等方式，助力解决行业问题，堵塞制度漏洞，助推社会治理体系和治理能力现代化建设。

关键词：白洋淀湿地保护 行政公益诉讼 大数据赋能 溯源治理

习近平总书记指出，“建设雄安新区，一定要把白洋淀修复好、保护好”［1］。白洋淀生态环境治理和保护，事关雄安新区高质量发展。为防止对白洋淀湿地生态造成污染，安新县行政区划内的71个淀边村、淀中村需要对生活污水、垃圾进行妥善处置。雄安新区成立后，安新县政府对淀边村、淀中村进行了污水、垃圾、公厕一体化综合治理项目建设，不仅有效改善农村村容村貌，更有助于提升白洋淀生态环境，杜绝白洋淀湿地污染隐患。

一、基本案情及办理过程

为推动白洋淀淀边村、淀中村生活污染綜合治理，2019年9月安新县住房和城乡建设局（以下简称“安新县住建局”）与某环境公司签订特许经营合同，由该公司对27个淀边村、淀中村污水、垃圾、公厕进行一体化综合治理（以下简称“一体化项目”）。某环境公司将污水处理站运行中所产生的固体废物污泥收集暂存后，进行统一转运。其未对端村镇某污泥暂存点地面做防渗漏措施，未加盖雨棚、也未设置导流渠，10余吨污泥包装袋破损后，对周边土壤造成污染。因没有导流渠，雨水进入暂存点内，雨水伴随污泥在地表径流，对周围坑塘、水体造成持续性渗入污染，给白洋淀湿地生态平衡带来破坏。

2022年7月29日，安新县人民检察院（以下简称“安新县院”）在办理中央环保督导组交办的案件线索中发现端村镇某垃圾中转站有大量污泥散落于附近坑塘、空地周边，遂对该线索立案调查。为精准固定涉案证据，查明污泥数量以及造成的损害，安新县院调取了该环境公司2021年至2022年范围内污泥转运站污泥转运记录，同时还调取了46个污水处理站的运行记录、用电数据、污水处理设备报修记录等，依托河北省人民检察院雄安新区分院（以下简称“雄安分院”）检察大数据综合指挥中心，以自然月为单位，结合环评报告，提取出设备运行、用电量异常时间段，将污泥转运站转运记录与污水处理站污水处理记录、用电数据关联碰撞、对比，进一步查明5个垃圾中转站、污水处理站存在污泥处置程序不规范、污泥转运不及时、垃圾中转站设置不规范等问题。通过大数据分析，安新县院初步查明案件违法事实和白洋淀湿地生态遭受损害的情况。随后，安新县院根据大数据研判的结论，再次实地走访污泥产生、运输、转运以及处置企业，通过现场勘查以及询问相关负责人，对违法事实进行确认并形成完整证据链条。

根据查明的事实，结合《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体废物防治法》）《白洋淀生态环境治理和保护条例》以及住建局与某环境公司签订的《一体化项目特许经营合同》所约定的内容，2022年8月22日，安新县院向安新县住建局发出检察建议，监管其督促涉案环境公司立即对现存污泥妥善清运，对污泥集中存放点进行规范化建设，并对县域内其他一体化项目经营公司的污泥存放点、污水处理站运营情况进行全面检查。同年10月18日安新县住建局回复称，收到检察建议后已立即督促某环境公司整改：将原有的10余吨污泥交由具备污泥处置资质的某肥业公司集中处置；对原有储存地点进行无害化处理，另行选址新建了具备防渗防晒防雨功能的专门污泥存放点。此外，安新县住建局对照检察建议，在县域范围内开展了一体化项目系统性综合治理执法活动，督促所有涉及污泥处置的运营公司规范处置污泥170余吨。完善了白洋淀农村污水垃圾等环境管理办法，细化了监管运营责任。

整改过程中，安新县院了解到某环境公司系成立初期，在人员和资金上存在一定困难，遂主动对接行政机关，促成设立“检察+行政+企业”三方参与的整改督促小组，在规范化整改的同时兼顾企业生产经营需求，提升了企业配合整改工作的积极性。在三方整改小组参与下，一体化项目中污水、垃圾、公厕等相关问题均得到了解决。相关管理、监督机制运行良好，整改效果明显，淀中村、淀边村生活污染物对白洋淀湿地生态污染隐患消除。

二、湿地生态整体性保护的公益监督要点

一体化项目的建设，是为了规范农村生活污染物处理，减少居住人口对湿地生态环境的影响，环保企业在运营中不规范的行为，应当引起重视。检察机关对于此类环境污染问题，必须有所作为，运用公益诉讼检察职能进行有效监督，督促主管行政机关依法履职，进而督促环保企业落实主体责任，从污泥转运的各个环节查找问题、解决问题，以溯源治理助推白洋淀生态环境保护。从本案的办理过程来看，主要有以下三个要点：

（一）将大数据思维运用于办案全过程，破解取证难的问题

本案涉及污水处理站数量较多，且分布在安新县多个乡镇的村庄中，逐个进行现场勘查费时费力，且在此过程中污水处理的运营企业可以对相关资料进行补充、修改，不利于检察机关全面客观收集证据。而污泥定期被转运处置，相关实物证据灭失，对企业违法行为认定难度较大。检察机关根据《固体废物防治法》第36条［2］，通过从涉案单位调取书面证据入手，证明污泥产生、运输以及处置情况，固定企业存在偷排漏排违法行为的问题。

安新县院从产生污泥的某环境公司、运输污泥的某生物科技有限公司调取了2021年、2022年污泥转运联单、46个污水处理站用电数据、维修数据共计一千余份。面对海量数据，依托雄安分院大数据综合指挥中心，建立了“污泥处置大数据模型”，通过大数据分析，将相关合同、环评报告、用电数据、设备报修记录、污泥转运记录等进行分析，快速、准确地查明案件事实。通过分析污泥应产量、损耗量、实际产生量、实际运输量、转运量，证实企业在转运污泥过程中存在弄虚作假的问题，根据大数据分析出的结论，精准地对存在问题的污水处理站及垃圾中转站进行现场勘查、询问相关负责人，有效地节省了检察机关办案的人力、时间成本。

检察机关将客观数据进行比对分析，优先适用大数据获取的信息对案件事实予以认定，改变公益诉讼勘查、拍照等传统的取证模式，实现 “让数据多跑腿，让人少跑腿”，显著提高办案精度和工作效率，且通过数据结论能够更加客观准确地还原案件事实。

（二）采取“全链条”监督模式，持续推动生态保护

从公益诉讼制度确立到发展，生态环境公益诉讼已经成为检察机关参与社会治理的“名片”。习近平总书记也指出，“要从生态系统整体性出发……注重综合治理、系统治理、源头治理”［3］。整体性是生态环境的本质特征之一，本案中，若只针对发现的污泥堆放造成周边土壤污染的违法行为进行监督，督促行政机关对堆放的十余吨污泥进行清理，其深层次的行业问题以及制度漏洞问题仍然存在。白洋淀湿地作为一个整体，任何一个污水处理站污泥处置不当，都会对其造成同样的污染隐患。因此，检察机关从污泥“产生—暂存—运输—转运—处置”全过程、各环节逐步厘清涉案企业职责、污染物类型、污染方式等问题，查清其是否存在偷排漏排、弄虚作假的事实，将先后调查的事实形成一个完整的闭环。同时，根据环评报告，对某环境公司污水处理站的废水、废气、固体废物等污染物质的产生、处置环节也进行逐一监督。在报请雄安分院后，开展了“淀中村、淀边村专项监督活动”，对县域内71个村的一体化项目展开全面调查，解决一体化项目企业所存在的水、土壤、大气、噪声、固体废物等污染隐患问题，真正实现了“办理一案、治理一片”。

（三）用好诉前程序，加强生态环境的协同治理

本案中，运营企业虽涉及污染问题，但其同时也是环保企业，对生态环境具有整改的专业能力。为此，检察机关推动设立“检察+行政+企业”三方参与的整改督促小组，检察机关发挥组织者、协调者和保障者的作用，行政机关发挥行政执法监督、专业技术指导作用，企业依法依行业规范进行整改。三方整改小组定期召开联席会议，了解整改进度，积极沟通交流，推动项目各问题有效解决。在三方整改小组的推动下，企业能够理解其应当承担的法律责任和社会责任，化被动受监督为主动整改，规范了污泥产生、暂存、转运的整个流程。安新县住建局与检察机关通过沟通交流，帮助企业解决了污泥暂存点的选址、建设以及运营企业管理问题，消除了污染扩大的隐患，实现公益保护目的。

通过该案，检察机关还发现一体化项目中存在的机制性漏洞，通过工作专报的形式向党委政府建言献策，助推法治建设。党委政府统筹多个部门，形成工作专班，从制度建设、日常检查、督查考核等方面进行细化，从而从源头上堵塞漏洞，消除了一体化项目对白洋淀湿地造成污染的隐患。

三、推进湿地生态保护整体性效能的思考

党的二十大报告明确提出“完善公益诉讼制度”，这是对公益诉讼制度在保护公共利益方面的肯定，也对公益诉讼制度的完善提出了更高的要求。生态环境具有统一性、复杂性、多样性以及与公民生活息息相关等特点，是公益诉讼机制创新的“优质试验田”。对于如何更好地发挥公益诉讼的价值，笔者有以下几点思考：

（一）充分发挥行政公益诉讼职能，推动解决环境污染系统性问题

在生态环境污染案件中，虽然大多数环境污染源来自于企业或个人，但生态环境污染和破坏持续、扩大的背后，往往会存在行政机关怠于履职的情形。作为法律监督机关，通过行政公益诉讼，督促行政机关履职进而规范公民或法人的经营行为，能够实现最大化的公益保护。本案中，造成湿地生态污染的直接责任人是运营企业，检察机关可以向企业提起民事公益诉讼，要求企业承担侵权责任，实现湿地生态保护的目的。但考虑到受损环境修复成本高，鉴定时间、诉讼时间长等原因，提起民事公益诉讼成本高且见效慢。且面对巨额的赔偿以及高额的鉴定费，涉诉企业若停产停业也会给淀边村、淀中村一体化项目工作造成巨大的压力，湿地环境将会再次受到侵害。

基于修复生态、保护生态的目的，通过监督行政机关履职，不仅能够使受损的生态环境及时得到救济，还可以推促行政机关充分履职，更好地起到预防和综合治理等多方面作用，實现公益保护的共同目的。通过与行政机关沟通交流、对话协商，可促使双方在环境保护方面达成共识，激发行政机关运用专业人员和知识，在生态评估、生态整改方面寻求最优的方式。通过制发检察建议、提起诉讼等方式，对行政机关规范执法、依法执法起到法律监督作用。就本案而言，行政机关最终督促县域内所有一体化项目运营公司规范处置污泥170余吨，并完善了白洋淀农村污水垃圾等环境管理办法，细化了监管运营责任，从而达到防患于未然的目的。

（二）充分运用大数据思维，提升检察机关证据标准和办案理念

浙江省检察机关率先探索出“个案办理—类案监督—系统治理”的数字检察之路，对于当前检察事业转型发展、提升监督质效具有一定的借鉴意义。将检察大数据思维贯穿检察办案全过程和各方面，能够更好地推进检察工作高质量发展。目前大数据更广泛地运用于案件线索筛查，解决了公益诉讼案件线索发现难的问题。但大数据在调查、收集证据以及跟进监督、整改质效等方面同样能够发挥更大的作用。

行政公益诉讼本质上仍属于行政诉讼类型，应当遵守行政诉讼确实、充分的证明标准。虽然绝大多数案件在诉前解决了公益损害问题，但是检察建议认可度不高也与检察机关针对行政机关怠于行使职权方面调查取证不足有关。运用大数据、卫星遥感技术等科技手段，有助于提升检察机关对证据的收集能力，从而提升公益诉讼检察建议的认可度。对生态环境案件，建立大数据模型，经过数据的归纳、汇总、提炼，能够在污染物质、污染程度、违法事实等方面实现精准研判、精确识别，且证据的客观性较强，证明效力也更高。科技手段的辅助，也弥补了检察人员在办案专业能力不足等方面的短板。

此外，大数据还能在跟进监督中发挥作用，如雄安新区检察机关构建的水环境（白洋淀生态环境）保护检察动态履职多维工作模型，通过对生态环境、行政处罚等数据进行自动分析，得到生态环境曲线、检察履职曲线、行政处罚曲线，从宏观方面确定白洋淀流域生态环境的实际情况，能够起到跟进监督、整改效果评判等作用，有力提升了检察工作质效。

（三）充分发挥协同效能，实现双赢多赢共赢

生态环境问题容易反弹，往往与违法主体逃避监管有关。检察机关既是法律监督机关也是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，因此在与相关职能单位协作配合、制约监督等方面具有法律上的正当性。最高检与生态环境部等九部委联合会签《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》，体现出检察机关对于在检察公益诉讼中加强协作配合，合力打好污染防治攻坚战，共同推进生态文明建设的信心与决心。通过检察能动履职，主动作为，引入多方力量参与生态修复，最终实现对生态环境的全方位保护。

需要注意的是，在生态环境案件办理与跟踪问效过程中，检察机关不能简单机械地行使监督权，而要发挥优势，推动展现出“1+1>2”的协同效应，实现公益保护的目的。本案办理过程中，发出检察建议后，检察机关仍然全程跟进整改监督，以企业、监管单位、检察机关三方参与的整改督促小组为切入点，通过沟通交流，寻求生态保护的最大共识，企业规范经营，行政机关堵塞了监管漏洞，生态环境得到有效保护，实现了双赢多赢共赢。