基于新时代枫桥经验乡镇“一支队伍管执法”实践模式分析

邱玲

［摘 要］基层社会内部的自主性力量在公共事务领域发挥基础性作用。为破解当前阻碍社会治理和服务重心向基层下移的治理困境，浙江省探索将新时代“枫桥经验”与乡镇“一支队伍管执法”模式有效结合的路径，取得初步成效。本文以浙江省绍兴市部分乡镇的具体实践为例，对其实践情况以及存在的问题进行探讨分析并提出具有针对性、可行性的优化建议，探讨新时代“枫桥经验”与乡镇“一支队伍管执法”改革相结合的优化路径。

［关键词］新时代“枫桥经验”；行政执法；基层治理

［中图分类号］D63文献标志码：A

治国安邦，重点在基层、难点在乡村、支点在社会。基层社会是社会治理的关键支撑，是国家治理的重要基石［1］。随着改革开放的不断深入，我国基层社会面临着更加复杂的治理局面。党的二十大报告指出，要深化行政执法体制改革，完善基层综合执法体制机制；在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制。受多重因素影响，现行的基层行政执法模式存在分散执法、执法扰民等诸多问题。为治理这一难题，浙江省将新时代“枫桥经验”运用于基层综合执法过程中，探索出适合本区域发展的基层社会治理模式，提高了基层治理水平。

1 乡镇枫桥式“一支队伍管执法”实践模式的内在依据

乡镇实现枫桥式“一支队伍管执法”模式的目的一方面在于疏通政府部门间的系以提高政府工作效率；另一方面則是对当前基层执法过程中基层政府与群众紧张关系的调整和重构，防范和化解基层社会矛盾，维护基层社会稳定。

1.1 整体性治理理论

1997年，英国学者佩里·希克斯首次在《整体政府》一书中提出“整体性治理理念”。整体性治理针对的是单个部门或者是单个主体难以有效解决的棘手问题和复杂性公共问题，同时也强调必须重视公民本位的治理理论。它要求以公众需求为治理导向，实现公共利益的最大化和确保公民需求满足的公平性［2］。在现实基层执法过程中，乡镇政府陷入“看得见的管不着”“权小责大”等尴尬境地；上级部门则存在“管得着的看不见”、职责不清、相互推诿的现实问题，导致基层事务得不到及时有效的解决，容易造成基层社会矛盾扩大化。乡镇枫桥式“一支队伍管执法”实践模式有效回应了基层群众对社会矛盾处理的需求，同时为化解紧张的社会矛盾关系提供了良好的渠道。

1.2 协同治理理论

协同治理是使相互冲突的不同利益主体得以调和并采取联合行动的持续的过程，本质是通过在共同处理复杂社会公共事务过程中的相互关系协调，实现共同行动、耦合结构和资源共享，从根本上弥补政府、市场和社会单一主体治理的局限性［3］。党的二十大报告提出，要健全共建共治共享的社会治理制度，不断提升政府社会治理的效能；要充分发挥新时代“枫桥经验”的内涵作用，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制。融入新时代“枫桥经验”的乡镇“一支队伍管执法”实践模式，一方面破解了原有执法过程中存在的执法过度、执法扰民等问题；另一方面协调了基层执法人员、基层社会群众与乡镇政府之间的关系，是协同治理理论在乡镇枫桥式“一支队伍管执法”实践模式中的重要体现。

1.3 构建枫桥式“一支队伍管执法”实践模式的意义

随着社会经济的不断发展，原有的基层行政执法中存在的过度执法、分散执法、执法扰民等问题不仅阻碍乡镇政府与基层社会群众之间的关系构建，影响基层社会治理的效用，而且制约着基层社会发展活力的释放，压制了社会自治性力量在基层社会治理中作用的发挥。构建枫桥式“一支队伍管执法”实践模式，一方面有助于解决现实执法过程中存在的多种问题，是对传统的基层行政执法改革、调整；另一方面也是提升基层执法效能、基层政府社会治理能力的重要途径，为其他地区提供了可借鉴的实践模式。

2 乡镇枫桥式“一支队伍管执法”实践模式的绍兴探索

为充分发挥新时代“枫桥经验”在基层社会治理中良法善治的作用，作为“枫桥经验”的发源地，浙江省绍兴市率先推进将新时代“枫桥经验”融入乡镇“一支队伍管执法”的实践改革中去，为绍兴市其他地区乃至全国推进乡镇枫桥式“一支队伍管执法”实践改革，提供了宝贵经验。

2.1 探索柔性执法，体现人文关怀

“枫桥经验”诞生之初就具备柔性执法的内在基因。绍兴坚持和发展新时代“枫桥经验”，率先开展“枫桥式”执法建设。从执法过程来看，绍兴市柯桥区积极探索“教科书式执法”“首违不罚”等柔性模式，优先运用提醒、责令改正等手段，全面推进城市治理现代化。例如：在实际执法过程中，综合执法队员根据车辆的违规次数，作出“第一次劝导、第二次警告、第三次暂扣”的措施；嵊州市黄泽镇以“最多跑一次”理念为指引，探索推广“四步工作法”“涉企轻微违法行为告知承诺”等执法方式，使执法既有力度、又有温度；诸暨市店口镇在行政执法社会效果上巧用“除”法，力促减少违法违规行为；在环境执法领域进行“黄红黑”三色管理，根据亮牌的具体情况分别采取公开通报、加强抽查频次等处罚方式，提升基层执法效能。

2.2 加强队伍建设，实现高效执法

乡镇枫桥式“一支队伍管执法”实践模式的有效运转，离不开执法队伍的建设以及在实际运行过程中的高效执法。绍兴市柯桥区组建了由31名退伍军人组成的“先锋岗”，旨在通过队列训练排头兵、队容队纪领队员、应急力量先行锋的身份，全面推进“枫桥式”执法队伍的建设；嵊州市黄泽镇创新行政执法评估制度和“四级指标体系”，对执法部门开展“体检式”执法评估，逐步构建“审批—监管—处罚—监督评价”的“大执法”工作闭环，保证执法工作公正合理；诸暨市店口镇推行网格化责任勤务区管理，实行定岗定员定职责，便于及时、快捷处理问题，提高基层执法管理效能。

2.3 融入数字技术，赋能基层治理

在当前数字化改革的背景下，绍兴市政府积极将数字化技术引入基层综合行政执法，实现基层执法的精准、高效、可追溯。在具体实践中，绍兴市柯桥区将“大综合一体化”执法监管应用与柯桥区基层治理四平台打通，启用“城管通”App进行实时监管，弥补了单靠执法队员巡逻的局限性；作为“枫桥经验”发源地的诸暨市店口镇则在浙江省范围内首创“枫桥式”智治执法系统，执法事项网上办理并全程留痕可追溯；嵊州市黄泽镇执法方式从传统的注重现场执法向更注重非现场执法转变，将数字智能融入日常工作，实现执法形式由传统“面对面”向新时代“数字对接”转变。

3 乡镇枫桥式“一支队伍管执法”实践模式的问题分析

3.1 “刚柔”性执法边界模糊

当前，为充分发挥新时代“枫桥经验”的内在治理优势，各地积极推进“柔性执法”，力求在执法过程中不仅只有力度，还要有人情温度。但在实际执法过程中，“柔性”与“刚性”的界限尚不容易掌握，“自由裁量”的空间范围模糊不清，容易出现部分执法事项“柔性执法”达不到执法目标，教育警示作用不够明显，造成轻度违法违规行为屡禁不止；而部分“刚性执法”事项的执法结果又易造成执法队员与基层群众之间发生矛盾冲突，反而达不到基层社会治理化解基层社会矛盾的要求，其执法的实际效用也大打折扣。此外，部分群众利用执法过程中执法人员进行“柔性执法”这一特点，在面对执法结果时，出现扯皮、蛮不讲理、拒绝协调等行为，往往需要耗费基层执法人员大量的精力来进行调解，浪费基层执法力量。

3.2 协同治理机制不顺畅

乡镇基层执法队员需要处理大量来自最基层的社会问题，需要直接面对面交流的也是来自最基层社会的群众。而我国最基层社会人民群众的素质尚有不足，一方面基层群众对部分违法违规事项并不认同，导致一线执法人员与基层群众交流时常有沟通不畅的情况，基层执法工作效率被迫降低；另一方面也致使基层一线执法人员面临舆论与人身安全的双重威胁。比如，部分群众可能会利用网络舆论引发骂战，或进行人肉搜索，一旦个别当事人不满意执法人员的处理措施，便会利用舆论网暴执法人员，对其身心、生活造成一定程度的伤害。此外，由于传统基层执法过程中长期存在过度执法、分散执法、执法扰民等問题，部分基层群众对执法人员印象欠佳，不愿与综合执法队协作，导致部分事项无法及时解决。

3.3 数字技术高度融合有待深化

当前，数字化技术和理念逐步落实到基层执法各个领域，为基层执法提质增效，但在实践过程中仍存在不足之处。一是搭建的统一综合执法监督应用系统平台缺乏灵活性，影响平台效用的发挥。例如，虽然浙江省级层面构建起了统一的执法监督系统平台且在全省范围内制定了统一的指标要求，但由于各地具体情况不同且无法建立各级子系统，难以满足不同区域内个性化执法的需求，导致系统的实际使用率并不高。二是数据“下沉”不到位，政府部门间仍存在信息壁垒，深度的跨部门、跨层级的信息共享和业务再造整合并不完善。基层部门为了追求本组织的利益，往往将获得的公共信息数据作为战略性基础资源，而不愿意与其他部门互通有无，影响信息在政府部门间的流通、共享，部门间的协作程度仍有待提高［4］。

4 乡镇枫桥式“一支队伍管执法”实践模式的优化路径

推动完善乡镇枫桥式“一支队伍管执法”实践模式是一个循序渐进的过程。针对上述不足，提出以下建议，为相关政府部门进一步决策提供意见参考。

4.1 制定法规标准，明晰“柔性”执法边界

在新时代“枫桥经验”思想的指导下，想要实现基层执法人员与基层群众良好关系的搭建，就要发挥新时代“枫桥经验”柔性执法的内在基因。但在实施“柔性”执法的过程中不能为满足“温度”而失了“力度”，这就要求政府对目前基层执法过程中所出现的适应“柔性执法”事项范围程度不明的情况进行规范，既要保证基层执法人员“柔性执法”发挥应有的作用，又要满足社会对“执法温度”的呼吁。要加快建立健全对基层综合执法及执法人员的法律保障，把在基层实践过程中的有益经验吸纳至立法中，不仅有利于从制度层面为基层综合行政执法保驾护航，实现基层执法有法可依，而且有助于法治社会的建立，在社会内构建起良好的法治环境［5］。

4.2 释放自治性力量，促进治理协同化

促进治理协同化，打造多元共治格局人民积极参与基层社会治理，一方面要不断提高基层群众的素质水平与法治意识，拓宽基层群众参与社会治理的渠道。搭建多元化、多渠道、多形式的协商平台，鼓励基层群众积极参与基层治理，充分发挥新时代枫桥经验“法治、德治、自治、智治”的作用，改变基层社会治理手段单一、资源匮乏的状况［6］。另一方面要维护人民主体性地位，发挥社会自治性力量在基层社会治理中的作用。推动建立以人民为核心的反馈评价机制，建立健全社会监督运行机制，有效发挥“互联网+监管”平台作用，运用新时代“枫桥经验”，畅通社会民意沟通和反映渠道，保障基层执法工作合法、平稳运转。此外，还要努力实现政府部门间内部的治理协同化，建立权责明确、协作有力、运行顺畅的协调联动机制，提升执法整体效能。

4.3 深化数字效能，推进基层“智治”

新时代“枫桥经验”融入基层社会治理并寓之以“社会精细化治理”的内涵，创新性地将其与当前的数字化结合起来，是新时代社会治理的必然趋势。数字赋能涉及多个方面，从数字化治理、系统治理出发，这就要求政府各部门之间要打破传统信息使用思维，还要打破政府部门间存在的信息壁垒、信息孤岛现象，充分发挥大数据在基层治理中的作用，改变传统封闭僵化、碎片化的社会管理模式。一是要深化非现场执法模式，因地制宜。结合当地群众的实际需求，针对当前社会热点、难点问题，搭建监管执法数字平台，推动业务流程再造，推进数字化场景应用创新，打造具有地方特色的数字场景应用。二是要加强部门协同联动，实现部门间互通互动。要加快推进政务服务、基层治理、公共信用、投诉举报等平台互联互通，实现跨层级、跨系统间数据互动，促进基层治理现代化的实现［7］。三是要利用线上与线下两个平台，积极开展数字化相关业务培训活动，培养一批精通数字化技术的业务骨干，提升乡镇执法队员的数字化应用水平，推动数字化改革在基层执法的有序进行。

5 结语

为解决基层执法过度执法、分散执法、执法扰民等问题，浙江省绍兴市勇立潮头，着力推进新时代“枫桥经验”与基层乡镇“一支队伍管执法”改革实践相结合。虽有不足，但也为全国范围内推广乡镇枫桥式“一支队伍管执法”模式提供了实践经验。乡镇枫桥式“一支队伍管执法”实践模式将会在发现问题、解决问题的过程中不断完善和发展。

参考文献

［1］李芳，师英强. 新时代“枫桥经验”融入基层社会治理的现实困境及创新路径［J］. 新西部，2023（4）：96-98.

［2］叶颖. 整体性治理视角下城市基层社会治理研究［D］. 北京：中共中央党校，2021.

［3］周博雅，鲁力. 协同治理视角下的农村综合执法大队整合研究——以湖北省大冶市为例［J］. 武汉理工大学学报（社会科学版），2020，33（4）：58-68.

［4］钟瑞友，沈宋杰. 基层“一支队伍管执法”的桐庐实践与对策思考——以浙江省桐庐县分水镇为调研样本［J］. 中国司法，2020（10）：47-51.

［5］刘光旭，牛海. 新时代乡村社会治理中人民群众主体作用发挥的思考［J］. 长春理工大学学报（社会科学版），2022，35（1）：8-12，25.

［6］杨益波. 数字化赋能“枫桥经验”对创新基层治理现代化有重要意义［N］. 中国经济时报，2021-04-21（004）.

［7］郁建兴，吴结兵. 数字化改革赋能未来社区治理［J］. 浙江经济，2021（6）：17-19.