地平线扫描在社会治安预警体系中的应用分析

邓玟玟,王大开

(中国刑事警察学院,辽宁 沈阳 110854)

古人言“警之于先,察之于后。”在公安工作中,预警工作占据重要地位。以我国公安工作实践经验来看,在常态化的警务工作中,公安机关已探索总结出了一系列关于社会治安变化的规律,[1]寻找到了影响社会稳定和发展的重要因素,初步建设了我国社会治安预警体系,保障了社会大局的安全与稳定。然而预警水平的高低决定着公安工作的成败,“凡事预则立、不预则废”,鉴于以Chat GPT为代表的新一代交互式人工智能不断涌现的客观情况,公安机关的预警防范工作需与时俱进、不断改革完善,妥善应对因时代发展而带来的新的安全隐患与挑战。因此,完善社会治安预警体系是我国公安机关当前亟需解决的问题,也是应对人工智能技术潜在巨大风险的重要对策。在实际工作中,治安预警体系构建与情报工作密不可分,[2]地平线扫描作为情报领域的分析工具之一,其在工作模式上,可以全面扫描潜在风险并将以往未被关注的弱信号纳入决策范围,从而实现对未来的有效预测。在我国社会治安预警体系构建完善过程中,关联情报思维,引入地平线扫描实践理论,及时有效发现和识别影响社会治安的弱信号及深层次的风险因素,对于突破现行社会治安预警体系的局限性,提升我国社会治安预警能力、强化警务工作“情指行”一体化建设具有重要实践意义。

一、地平线扫描

(一)地平线扫描的概念

地平线扫描(horizon scanning)最初起源于竞争情报领域的环境扫描,[3]后被用于其他领域。从狭义上讲,地平线扫描是一种分析工具,[4]能够渗透到社会各个层面,系统收集和分析政治、经济、文化等不同领域存在的问题和趋势。从广义上讲,它是预测全局发展态势的重要环节,通过预测未来,提高组织应对环境不确定性和复杂性的适应能力。[5]

地平线扫描是通过对信息进行全面性、概括性、系统化的扫描,识别某一领域内潜在的风险和威胁,描绘出该领域的实际样貌,从而实现对弱信号的监控、感知未来变化的一种情报活动。[6]

(二)国内外研究现状

地平线扫描最初应用于商业领域,20世纪60年代,Aguilar教授提出了环境扫描概念。20世纪80年代,环境扫描方法延伸到公共政策规划领域,荷兰最早提出了地平线扫描系统,这个系统也被称为早期预警系统。由此可见,地平线扫描和预警系统异曲同工,作用相似。[7]

2004年,英国率先建立地平线扫描中心,将地平线扫描用于政策制定领域,J.Day结合英国国家安全情报,对更好地开展地平线扫描工作提出了改进意见。[8]美国国防部仿照英国做法,在2011年开启“技术监控”项目,这一项目侧重于对发展动态和发展趋势进行全面分析,目的是提高国防部的自动化预报能力。[9]瑞士学者B.Habegger对英国、荷兰等国的地平线扫描项目进行了研究,并提出了适应瑞士国情的地平线扫描概念和瑞士模型。[5]在国外除了国家开展地平线扫描项目外,许多社会机构也参与建立地平线扫描体系,比如FutureScout公司为美国陆军提供扫描报告,提出了影响美国陆军的发展因素,指明了未来技术的发展趋势。

反观国内研究,国内学者杜元清概述了地平线扫描的基本含义,并讨论了相关概念、模型和流程,通过分析外国实操案例,对我国情报学提出了建设性意见。[3]白晨、朱礼军、张英杰则从流程角度切入,侧重于借鉴国外经验,探讨地平线扫描的关键步骤。[4]何秀广、池玉春、李玉梅阐释了治安预警系统基础理论,认为设立预警指标体系是治安预警的核心内容。[10]彭知辉教授探究了以情报为基础的治安预警体系,解释了治安预警体系工作流程。[2]经过文献研究法发现,国内关于地平线扫描的研究相对单薄,仍处于起步阶段,因此研究地平线扫描和治安预警体系构建的结合具有一定可行性,也具有重要的研究价值。

(三)地平线扫描的流程

国内学者白晨、朱礼军等人在对相关国家和社会机构的地平线扫描流程研究后,认为地平线扫描流程取决于用户目标、用户期望、用户所具有的资源等一系列因素,并不存在一个通用的地平线扫描流程,但其深入研究后发现,各个国家和社会机构的地平线扫描模型都包含了一些共性的关键步骤,如图1所示。

图1 地平线扫描的工作流程

1.明确扫描目的

明确扫描目的是地平线扫描模型中最重要的一个环节,是开展地平线扫描预测活动的基础。通过确定扫描目的,探索发现用户目标的威胁与机遇,理解地平线扫描活动的主要用途,并且可以了解所获得信息的目的及确定其使用方法。[4]其次,在确定扫描目的的同时,还有助于对用户需求进行分析,主要采用的是专家分析法。领域专家与需求方开展讨论,将地平线扫描主题确定,运用不同的检索方法对扫描对象展开描述,其中,扫描方法分为两种,一种是全自动化的扫描,另一种是通过人力对所获得的信息进行搜索扫描。

2.确定扫描源

确定扫描源是地平线扫描流程的第二环节。技术人员将扫描目的和实际需求相结合,确定扫描范围。由于地平线扫描实施的是全局化、系统化的扫描,更加关注重大挑战和未来变化,因此扫描源要尽可能地包含所有方面。现如今,不同国家和机构的扫描源多种多样,主要涉及开源统计数据、专业数据库、主题智库、科技文献库、专利智库、互联网、专家建议以及其他开源工具,比如社交媒体等。

3.数据筛选分析

搜集相关数据,应收尽扫描范围内的所有信息,主要搜集方法包括文献检索法、德尔菲法、专家研讨等方法。由于,扫描范围广阔,而数据过载可能会影响扫描效率,甚至出现扫描质量低下的情况。因此,在对数据进行评估之前必须对其进行仔细地筛选和分析,以此提高信息的有效性和可用性,只有这样才能保证通过地平线扫描得到的信息或数据成为预测未来趋势的有效信息。

4.捕捉信号,观察趋势

基于数据筛选和分析,技术人员收集到了大量有用信息,但当前所掌握的信息大部分是对扫描目标没有意义的噪声,技术人员必须去除噪声,保留信号,否则噪声可能会影响信号的真实性和可识别性,从而阻碍信号传递。技术人员可以使用德尔菲法,捕捉噪声掩盖下的对目标具有重大意义的弱信号。由于弱信号本身具有一定的隐匿性,加之其作用和分析主体的需求密切相关,因此需要人力的解读介入。[11]通过捕捉对目标有重要意义的关键信息,技术人员仍需要基于弱信号进行趋势分析,从而评估信号对目标需求是否有用。

5.展示及应用扫描结果

展示扫描结果是地平线扫描流程的终点。根据技术人员对于弱信号的评估,判断弱信号对于扫描目的的影响程度。地平线扫描的结果需要以扫描报告的形式呈现。扫描报告需要及时、有效地产出,使需求方、技术人员等利益相关者及时获得扫描成果、获取决策建议。如果扫描结果不能完全反映扫描目的,则要重复进行数据筛选和分析,重复扫描,直到扫描结果能够满足需求方的扫描目的。

二、社会治安预警体系

(一)社会治安预警体系的概念

社会治安预警体系依赖于现有的社会统计指标,通过已收集的数据对犯罪趋势和社会治安状况以及未来发展态势进行分析。[12]治安预警系统如图2所示,由五部分组成,包括专家评估与决策研究、情报信息采集、数据传输、数据分析模型、预警指标体系。其中,何秀广学者认为明确预警指标是治安预警系统构建的核心。[10]

图2 治安预警系统

社会治安预警过程是指公安机关通过收集社会环境和行为等不稳定因素方面的情报信息,分析治安动态发展态势和演变规律,为公安机关及上级党委、政府提前把握形势发展,预测动态趋势,以便于为决策提供建议,及时采取针对性预防措施。因此,如何扫描和分析潜在风险成为公安机关需要重点解决的问题[2]。

(二)治安预警体系工作流程

彭知辉教授认为治安预警体系由公安情报和治安预警两大子系统构成,治安预警系统则包括四个环节,分别是明确警义、寻找警源、分析警兆、预报警度。[2]何秀广则将城市治安预警系统分为三个组成部分,即监测子系统、评价子系统和预警子系统。[10]由此可见,不论将治安预警体系分为几个层次,大致包含四个步骤,即明确预警对象—寻找警源—分析警情先兆—发布警报。

1.明确预警对象

明确预警对象是进行治安预警的首要环节。公安机关根据社会治安具体状况,将容易影响社会安全稳定的风险因素确定为监测对象。影响社会安全稳定的因素主要是指容易引发社会治安问题的各种情况、潜在严重的个体或群体违背社会规范的行为等等。通过对上述因素进行排查,公安机关可以从中获取前兆信息,确定预警指标,构建符合实际的治安预警指标体系,从而帮助公安机关开展预警工作。

2.寻找警源

警源即警务问题发生的根源。治安预警体系对于公安工作的逻辑是先由“果”到“因”,分析治安问题的成因、发展规律、社会影响;再由“因”到“果”,开展对未来治安状况的预测研究。[12]

3.分析警情先兆

先兆即为治安事件出现的先兆,在预警系统中最典型的表现就是弱信号。弱信号是在事物发生、发展的早期,人们无法获知其确切含义的信号。情报领域的弱信号是1975年由安索夫提出,主要用于预测不知变化规律的信息,从而反映外部环境变化的不确定性。[13]警兆分析对所获取的情报信息进行分析研判,通过准确判断可能引起治安问题的原因,针对治安问题的类型、发展规律做出科学预测。根据对治安问题危险程度的评估结果,判断是否超出预警标准,如果超出则立即发出预警信号。

4.发布警报

警报是基于警兆研判发布的预测结果,如果预警指标超出了原先划定的预警标准,就应根据预警级别发布警报。公安机关要明确警报的方式和发布时机,另外还要及时发布,避免情报信息延误。

三、基于地平线扫描的社会治安预警体系的构建

(一)构建适用性和可行性分析

有学者提出地平线扫描的主要目的之一是充当预警系统,构建战略远景,提供决策建议,[6]因此地平线扫描本身就具备显著的预警功能,这与治安预警体系建设不谋而合。由前文可知,基于对弱信号的分析实现对未来趋势的预测是地平线扫描的本质,而治安预警是社会预防工作的前哨,即通过不同的渠道和各种手段收集涉及社会治安秩序的有用的情报信息,对此进行综合性的分析研判,评估预警指标,进而进行针对实际情况的风险预报。[14]由此可知,地平线扫描的结果可以作为社会治安预警的基础,用来指导治安预警体系建设。另外,地平线扫描的前提是确定扫描范围和扫描目的,在固定的扫描范围内开展信息搜寻;而治安预警的第一步同样要确定预警的对象和目标,二者的信息来源相契合。[15]

综上,地平线扫描和社会治安预警具有密切的联系,二者功能相似,目标一致、流程相通。地平线扫描可以为社会治安预警提供工作方法和扫描工具,地平线扫描所产生的结果则可以作为社会治安预警的信息来源,在拓展预警信息来源的同时,能够指导社会治安预警指标体系建设;再者,社会治安预警也能够借助地平线扫描的分析报告扩展犯罪预警范围,检索到容易忽视的“弱信号”。由此可见,构建基于地平线扫描的社会治安预警体系具有一定的可行性。

(二)地平线扫描在社会治安预警体系的构建方法

1.体系构建

根据以上分析,参考司谨源提出的基于地平线扫描的公安情报预警模式以及徐芳提出的基于信号分析的企业竞争情报危机预警模式,可以将地平线扫描流程和社会治安预警活动工作流程加以结合,形成一个逻辑严密的社会治安预警体系,如图3所示。

图3 基于地平线扫描的社会治安预警体系构建

由图3可知,基于地平线扫描的社会治安预警体系由两个核心部分组成。地平线扫描通过对信息进行全方位的扫描,将符合用户需求的信息引入扫描流程,并且产出地平线扫描报告,向社会治安预警提供信息支持;社会治安预警流程则利用地平线扫描结果开展预警工作,并且在分析警情先兆的基础上,充分分析社会治安中的弱信号,向公众发布预警产品,同时对地平线扫描结果提供信息反馈。

2.工作流程构建

由图4可知,基于地平线扫描的社会治安预警体系运行的过程中,首先应当明确预警目标,根据社会治安实际状况进行分析,找出可能存在的风险,确定此次扫描工作亟待解决的治安问题。然后由公安人员主导,依托科学的扫描方法,引入治安系统内外扫描源,设立预警指标体系,寻找社会治安问题可能存在的源头,搜集所有有关预警需求的信息。之后,相关技术人员需要运用定性分析和定量分析对所获得的信息进行筛选研判。地平线扫描人员根据已经确定的预警需求和问题范围,从获得的信息当中捕捉关键信号,尤其是与治安风险信息相关的“弱信号”,从社会现象中发现警情预兆,观察趋势并且将所获得的弱信号反馈给预警一线工作人员。[16]治安预警人员根据地平线扫描结果,对扫描产品进行评估,如果超过原定预警标准,则应及时对警兆进行精准识别,并且划定预警等级。最后,通过信息传递与反馈,公安预警人员及时发布警报,通报警情,从而实现对预警问题的预测和把控。

图4 基于地平线扫描的社会治安预警具体工作流程图

四、地平线扫描在我国社会治安预警体系中的实际应用

(一)防范预警群体性事件

进入新时期,我国面临前所未有的发展机遇与挑战,经济的深入发展和社会结构的转型促使社会矛盾不断变化,潜在的社会矛盾所引发的群体性事件同样将变得更加复杂,因此如何有效应对群体性事件,事先遏制和化解矛盾,成为我国当前社会治安预警体系的重要内容。在部署群体性事件预警防范过程中,公安机关可以借鉴地平线扫描预测工作模型。首先明确扫描目的,扫描可能影响社会安全稳定的潜在问题,例如通过人员走访、网上排查等方式扫描网上热点舆情、社会经济纠纷及维权活动等等。其次,对于社会或者网络空间中扫描获取的信息进行筛选和分析,捕捉潜在的治安安全隐患,即“弱信号”。最后,研判和确定所获取的信息价值,针对特定的问题及时发布预警信息,指导制定具体防范措施,有效做到事先预防群体性事件。

(二)深化涉黑涉恶犯罪治理防范

自2018-2020年我国开展扫黑除恶专项斗争工作以来,黑恶势力犯罪得到根本性控制,实现治标治本兼顾,捍卫了社会的安全与稳定,极大地提高了人民群众的安全感、幸福感和满意感。但不可否认,扫黑除恶工作是一项常态化任务,只有不断加强预警防范工作,才能有效防止涉黑涉恶犯罪“死灰复燃”。2023年2月,公安部做出“公安机关纵深推进常态化扫黑除恶斗争”重要指示[17],其中指出,要强化法律支撑、加强线索摸排、保持高压态势、推进源头治理等四项具体行动指导。对此,全国公安机关应依托公安部扫黑除恶的指示精神,以现有法律为基础,积极开展涉黑涉恶犯罪的预防预警工作,扫描社会中各类涉黑涉恶信息,扩大群众举报渠道,仔细甄别获取信息真伪,捕捉涉黑涉恶“弱信号”出现较多的地区,及时发布预警安全警报,针对性地部署防范打击行动,将黑恶势力犯罪遏制于萌芽状态。

(三)预警监测“黄赌毒”“食药环”犯罪

“黄赌毒”“食药环”作为我国社会治安领域突出的违法犯罪活动,是与人民群众接触最为直接的违法犯罪类型之一。因此,公安机关必须坚持“打防结合、以防为主”的打防对策,建立行之有效的预警监测工作机制,才能遏制其不断蔓延之势,有效维护我国社会安全与稳定。针对此类违法犯罪活动,公安机关可以借鉴地平线扫描预测工作的模型,探索获取社会各类相关信息,对所获得的安全隐患信息仔细分析筛选,作出预警指示。2022年,云南省个旧市公安局探索建立食药环违法犯罪精准打防体系,[18]其在工作模式上与地平线扫描预警工作模型的基本流程一脉相承,初步实现了对食药环违法犯罪行为要素全面感知、违法犯罪活动精确打击的攻防体系。

(四)构建电信网络诈骗的预警机制

随着社会信息化、网络化的发展,电信网络诈骗犯罪在我国呈现频发高发态势,使得我国人民群众的财产安全面临极大威胁。2022年9月2日,十三届全国人大常委会第三十六次会议表决通过了《中华人民共和国反电信网络诈骗法》,[19]正式为我国打击防范电信网络诈骗提供了法律基础。在打击防范电信网络诈骗过程中,公安机关可以依托地平线扫描构建动态化的智能管控平台,扫描发现电信、银行系统中活动异常的人员,如近期出现与境外人员频繁联系、多次进行大额金钱交易等情况,及时发现电信网络诈骗不法分子向社会人员实施诈骗的“弱信号”,联合电信及银行部门对情报进行收集和研判,实时掌控其活动轨迹,实施动态预警监测,及时向群众和社会相关部门发布诈骗预警,进而部署打击预防工作。

五、地平线扫描在社会治安预警体系中应用的实践意义

(一)有利于扩大“扫描”范围,加大警源范畴

以往的预警来源局限于犯罪信息或者是公安内部情报来源,缺少了对开源情报信息的收集和分析,开源情报信息主要包括呈现在互联网、公开智库等渠道的相关信息,因此预警人员先前的工作具有一定的局限性,制约了治安预警的预见性。地平线扫描聚焦全局化、系统化,范围相对广阔,不局限于某个特殊领域。在扫描过程中,对更加广泛的信息来源进行搜集,既包括外部资源,比如公开智库、互联网、数据库、专家意见等,又包括公安机关内部与社会治安预警有关的各种信息,比如串并案分析、动态趋势分析等。警源是指警情产生的根本来源,地平线扫描通过对信号强弱程度的分析,来判断未来发展态势,将自然警源、外生警源、内生警源等所有与社会治安问题成因相关的因素全部纳入扫描范围,从而掌控全局。因此可见,在社会治安预警体系中,应用地平线扫描能够拓宽扫描范围,加大警源范畴,减少遗漏有效信息的风险。

(二)有利于整合社会监控系统,确定社会治安中的地平线

目前我国的社会治安监控包括场所监控和街面监控两部分,街面监控主要由政府主导、由公安机关加以应用,情况比较复杂,不同的监控系统尚未进行统一的管理。[20]随着中国特色社会主义进入新阶段,新型犯罪迅猛增加,影响社会治安秩序的因素日益复杂,因此需要建立一个统一协调的社会治安预警系统,实现对治安状况的实时监控、预警预测、接警处警。因此,将不同类型的监控系统纳入管控预警范围,需要强调扫描的多样性、全面化,落实各个监控系统的对接。社会治安预警中的接处警工作也至关重要,因此落实地平线扫描就要求公安机关内部、外部各类资源整合协调、信息畅通、及时反馈,另外要注重基础设施建设,为社会治安预警体系提供技术支撑。

(三)有助于完善预警指标体系,使治安预警体系更加适应实战需求

治安预警指标体系是治安预警系统中最基本、最重要的组成部分,它是一种量化指标,主要侧重于研究影响社会治安变化的各种要素、发展态势,从数量和质量上选择不同指标,构成治安预警指标体系,比如发案率、犯罪率、重案要案增长率等。[14]预警指标是在对所获取的各种有关治安稳定的情报信息进行定性定量分析后所制定的警度标准。地平线扫描的目标是对扫描范围进行动态监测,识别各种信息中隐藏的弱信号。地平线扫描的重要环节是数据的筛选和分析,包括定性定量两种方法,因此治安预警人员可以依据地平线扫描,全面评价和预测社会治安状况,来不断完善能够反映社会治安现状的预警指标体系。治安形势是不断变化发展的,复杂的治安现状需要用多个指标来测量,因此拓宽基础数据指标,使社会治安预警体系更加适应实战发展,对社会现象得出整体认识。

(四)可以及时识别治安“弱信号”,实现治安动态预警

“信号”识别对于规避决策风险具有重要意义。由于弱信号出现于事物发展的前期,对其正确理解和把控有助于感知事物发展态势、提前预警。[21]而当前治安预警工作侧重于通过信息搜集发现潜在问题并提出对策,本质是一种“识别风险”的过程。但如今已经进入大数据时代,Chat GPT等新一代交互式AI技术出现,仅依靠过去搜集的经验进行识别显然不够,无法发现利用新技术实施的新型犯罪,例如利用Chat GPT窃取公民个人隐私信息、实施电信网络诈骗犯罪等。[22]因此,将地平线扫描应用于社会治安预警工作中,能够为社会治安预警提供新的工作方法,有助于预警工作体系对未来预警能力的提升,相对于以往通过现有数据进行总结分析更具有一定的预见性,推动预警模式从“识别”转向“预测”。[23]

六、总结

理论来源于实践,同时是对社会现象的概括性、抽象性的认识,可以用来指导实践工作。地平线扫描作为情报理论的主要组成部分,在我国社会治安工作中具有重要的实践价值。如何应对社会治安中的“弱信号”,探寻社会治安发展态势,是社会治安预警工作面临的新挑战。上述分析尝试回答这一问题,将情报理论——地平线扫描引入社会治安预警工作中,再对地平线扫描流程和治安预警工作流程加以分析,探讨了基于地平线扫描的社会治安预警工作具体流程,并对可行性、实际应用、实践意义进行简要分析。

社会治安预警体系依托地平线扫描的扫描方法,充分发挥了地平线扫描的预测和治安预警的优势,补充了现有治安预警的不足,拓展了治安预警的研究范围以及情报理论的应用领域。但对于地平线扫描在社会治安预警中的应用落实还有待考量,如何构建扫描成果共享机制以及如何构建地平线扫描的相应预警保障平台值得进一步探究。