互联网时代社区警务治理的困境表征及破解进路

查荣林,王新猛

(1.南京警察学院,江苏 南京 210023;2.南京大学,江苏 南京 210023)

一、问题的提出

随着互联网时代的到来,社区警务治理的时代内涵和空间外延正发生深刻变化。为适应互联网时代社区警务治理的新形势和新特点,当前社区警务工作应着眼于社区警务治理的总体性设计,把握社区警务治理的场域特性,推动社区警务工作在治理理念、治理模式和治理体系等方面适时调整与深度变革,不断创新互联网时代社区警务治理机制,主动做好网上群众工作。

从中国知网(CNKI)的文献检索结果看,相关研究围绕“社区警务如何有效运行”这一中心议题开展了丰富的实践导向型研究,提供了诸多富有操作性的建设路径。具体而言,体现为以下三方面。一是从研究主题看,“社区警务建设”“社区警务战略”“社区警务工作”是典型的研究话语类型。二是从发表年度看,1992年至2022年之间,关于社区警务的相关研究呈现波浪式起伏状态。其中2002年度出现第一次研究高峰,相关研究有91篇。从当时的社区警务工作背景看,2002年恰逢公安部、民政部联合下发《关于加强社区警务建设的意见》,由此形成政策实施与理论研究的耦合点。三是从期刊类别看,“社区警务”作为公安业务类的研究议题主要散见于公安院校学术期刊和以人民公安报为代表的报纸媒体。现实而言,由于我国社会主要矛盾的变化,社区警务面临的新情况和新问题难以由传统的话语类型来统摄,这就有赖于寻求新的解释向度。

回溯宏观社会语境,20世纪90年代治理理论的引介与21世纪初我国社区警务战略帷幕的拉开,共同编织了社区警务的“意义之网”。在此背景下,“社区警务治理”作为新型话语范式是值得继续关注的议题。社区警务治理是“社区警务”与“治理”的有机结合,体现了公安机关、社区居民等多元主体协同参与社区治理的方式。“治理”(Governance)一词的语境义丰富多变,早已超出其在拉丁文和古希腊语中原本的含义而呈现出泛化局面。治理理论是对传统统治和管理模式的反思及矫正,其外延较之后者亦有所突破。正如治理理论主要创始人之一的詹姆斯·N.罗西瑙(James N.Rosenau)所言,“与统治相比,治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制,同时也包含非正式、非政府的机制,随着治理范围的扩大,各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要,并实现各自的愿望”。[1]慎而观之,治理显然离不开共同目标的支持,其主体具有广泛性和延展性,并且依赖于协作治理网络而非强制力量。

社区警务治理是治理场景的在地化应用,突出的是社区警务工作特有的哲学价值和运行逻辑。社区警务理论被认为是20世纪70年代以来自欧美国家产生、扩散的“第四次警务革命”的产物。[2]“社区警务”(community police)的本质意涵是指“社区导向型警务”(community-oriented police),即将社区作为警务工作的实践指向,改变传统的应激式滞后介入模式,注重社区治理的互动性、预见性和主动性。中国语境下的社区警务具有独特的文化属性,衍生出形态丰富的地方实践模式。“社区警务治理”这一术语中的“治理”一词,在社区主体及其关系范畴之外,指向社区警务介入方式的变革,即超越传统社区警务管理范式而衍生出的新型警务哲学及其实践路径。为避免过分关注合作网络的结构性因素而失焦于“治理”的语境本义,本文侧重于从融合共生层面界定社区警务范畴,亦即将社区警务治理视为社区警务的方法论自觉,而非受限于多样化行动者视角,由此统摄“治理”主体和方式两个维度的内涵。“治理”的视角并非意在提供普适化的经验,其所关切的恰是具体化情景及应对复杂局面的调适性。循此逻辑,社区警务治理中多元主体一致的社区行动是必要的,但更为关键得是多元主体介入社区公共事务的持续方式及其结果。

综观前沿公共治理理论的发展路向,都不同程度地主张将网络信息技术和信息系统嵌入公共治理过程。[3]互联网技术深度开发与应用的背景下,社区警务治理面临着不确定性和复杂性交织的外部挑战,如何理清新形势下社区警务治理的功能指向和实践逻辑显得尤为重要。值得深入思考的是,互联网技术介入下的社区警务治理呈现出怎样的困境表征?其困境表征的背后透视出哪些关键致因?互联网时代社区警务治理困境又当如何破解?源于此,本研究以“社区警务治理”这一关键术语作为新时代社区警务研究的话语内核,依循“发现问题—成因分析—路径优化”的研究思路展开系统分析。

二、互联网时代社区警务治理的困境表征

社区警务治理的困境表征作为一种镜像映射,透视着社区警务治理的反身性属性,有助于集中呈现社区警务治理的现实藩篱。如图1所示,互联网时代我国社区警务治理所面临的异质性环境犹如一面“棱镜”,当社区警务治理的现实困境透过高度复杂性和高度不确定性交叠的“棱镜”时,就会衍射出总体性困境背后作为“光谱”的表征。正是在这种衍射效应之下,社区警务治理困境呈现出碎片化、虚拟化、离散化和泛在化等表征形态。

图1 互联网时代社区警务治理困境的衍射示意图

(一)碎片化

社区警务治理“碎片化”现象喻指社区警务治理组织及其结构功能处于彼此分散状态而未能形成整体性治理形态。“碎片化”(fragmentation)是与整体性相对的一个概念,意指“完整的东西破成诸多碎片”。在解构意义上,“碎片化”意味着分割、断裂与非连续性。互联网时代社区警务治理的碎片化样态是多维的,在社区警务治理主体、治理功能等多方面都有所体现。值得反思的是,若囿于社区警务的内生性边界,则可能受缚于组织藩篱而引起社区警务治理的失序。在组织结构层面,主体“碎片化”是社区警务治理碎片化的突出呈现,这既体现为社区公共部门层级的治理分化,又表现为多元社区治理主体结构整合不足。社区警务治理主体“碎片化”的主要成因是社区警务多元治理主体合作的动力机制分散,这在实践中难免影响社区共治的能动性。社区警务治理功能“碎片化”源于社区警务治理中技术、资源、平台等要素的结构性失配,主要表现为社区警务治理功能交叠之困。

(二)泛在化

社区警务治理语境中的“泛在化”主要指社区警务的治理范畴不断延伸,面对琐碎繁杂、事无巨细的社区公共事务,处于时刻在线的“疲态治理”状态。“泛在化”(ubiquitous)意指“十分普遍的、无处不在的”。从社区警务工作看,一名普通社区民警的日常工作涵盖辖区民意收集、安全检查、入户走访、纠纷调解、应急演练、反诈宣传、“一标三实”基础信息采集与录入等多样化范畴。互联网时代社区警务服务管理职能转变难以适应社区发展的快速变化。社区警务治理的泛在化特征折射出社区警务职能下沉深度不够,由此形成组织悬浮形态,难以回应新时代社区的泛在化需求。社区警务职能的“悬浮型”窘境,显然与社区警务治理职能下沉相抵牾。由于互联网时代社区需求不断延伸,技术赋权之下的网络社区作为新的社区生活空间产生诸多衍生需求,由此需要社区警务工作投入更多的资源和力量,弥合社区警务服务管理的时空沟堑。与此相对,智慧警务的建设与发展不是一蹴即至的,而是作为对社区需求回应的一个能动过程,处于不断更新与迭代的结构性变迁过程之中。

(三)离散化

“离散化”(discretization)是与“内聚力”相对的一个概念,凸显的是组织内生性力量的整合程度欠佳。在社区层面,“离散化”是对社区警务治理出现背离内聚力功能目标的隐喻。互联网时代社区警务工作的界域正不断超越传统意义上社区地理及组织关系范畴,社区警务服务管理的时空场景得以重塑。“离散化”现象折射的是社区警务治理结构的连续性与稳定性不够,尤其表现为社区警务“多向互动”的结构不够稳定。离散化行动逻辑下,社区警务治理力量不够集中,社区警务治理的行动者网络黏性不足,难以形成对社区治理单元的有效回应。互联网时代的网络社区关系错综复杂,社区警务工作的空间统整功能发挥不够充分,由此产生社区警务协同治理的离散困境,这有待于在实践中增强社区警务治理的聚合功能。

(四)虚拟化

互联网的虚拟化(virtualization)特征使得现代社区警务运行机制面临重大挑战。互联网技术的快速发展使社区警务治理环境发生显著变化,社区警务治理空间的流动性增强,主要表现为由实体化社区空间向虚实结合的社区空间转变。媒介化社会背景下,网络社群行为模式及其传播动力机制烙上了媒介特质,使得社区警务治理面临媒介逻辑与治理逻辑整合的现实难题。虚拟技术嵌入之下,社区生活空间被技术解构并重新塑造成新的日常生活实践。自媒体与虚拟现实技术对社区价值观念、行为方式和行动模式等产生了重要影响,社区沟通交流与表达方式也发生了变化,社区交流方式的可供性条件逐渐成熟。面对新的社区治理场域,传统社区警务模式因对虚拟社区风险样态把握不足而日渐式微。技术可供性给社区警务治理模式带来了新的挑战,通过互联网技术的社区内嵌显现出来,影响着社区警务的治理逻辑。

三、互联网时代社区警务治理困境的关键致因

社区警务治理困境表征的背后,隐藏着诸多引致其难以治理的深层诱因与复杂因素,主要体现在社区警务治理的组织藩篱、职能悬浮、机制不畅和空间阻梗等方面。

(一)社区警务治理主体欠缺整合

社区警务治理中“碎片化”现象的成因在于社区警务治理的力量整合不足,使得分散于不同部门和机构之间的信息、资源等难以形成系统功能。社区治理过程中的主体性分化、能力性有限、系统性不足、技术性受阻等碎片化现象加速稀释社区治理的整体效能。[4]质而言之,社区警务治理的碎片化在一定程度上构成社区警务协同治理的阻滞因素,进而延展至警务职能的各个向度,形成社区警务治理的碎片化困境。尽管当前社区警务治理的多中心理念正获得越来越多的认同与实践,但现实而言,由于体制设计和制度保障等因素的综合制约,多元主体在社区警务治理中的协同效应不够明显,合作共治的行动边界不够明晰,社区警务治理的多中心格局仍有待完善。由于社区警务资源投入以及平台应用的分散化,社区警务治理的整体性功能彰显不够充分。

(二)社区警务治理职能有待明晰

社区警务治理的“泛在化”现象源于互联网技术介入之下社区警务职能边界的更新与重塑,随之带来的是社区警务治理外延不断拓宽并引起职能悬浮。伴随着互联网时代媒介技术的发展,线上线下社区生活空间不断交织并重组成新的社区生活场域。社区警务资源的有限性与社区功能需求的多样性构成社区发展的内在张力,如若平衡失调则可能由此引起社区警务治理的空间阻梗。正如格里·斯托克所指出的,“治理视角明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界线和责任方面的模糊之点”。[5]从社区警务治理的现实环境看,互联网环境下网络社区活跃性增加,社区居民价值观念的多样化、利益的多元化、诉求的广泛性相互交织,由此可能引起社区警务治理资源不足。在此背景下,社区警务泛在化服务与管理的压力较大,单一的线下社区警务治理模式难以满足社区多样化功能需求,网络社情民意表达渠道仍需不断畅通。实践中,社区警务治理职能的顺畅运行有赖于廓清社区警务治理的边界。

(三)社区警务治理机制不够顺畅

社区警务治理中的“离散化”现象指向结构与功能单一的社区警务治理网络难以满足跨距离、跨空间的社区互动需求。换言之,落于传统管制型社区话语策略窠臼的社区警务模式多为“单向输出”,在诉求表达机制、多元互动机制、利益协调机制等方面不够健全,难以在网络信息多元化时代及时回应社区群众各方面的诉求。因此,有必要对新时期社区警务治理机制进行系统设计和优化重塑,进而避免沉浸于管制型模式而引起社区警务治理失灵。社区警务治理的“离散化”现象是结构性治理失灵的综合体现,有待于不断完善社区协同治理的体制机制和实施细则。

(四)社区警务治理空间仍需深嵌

社区警务治理中“虚拟化”现象的主要致因是对社区空间的流动性与动态性把握不够深入。虚拟技术场景化应用设计出社区警务治理的现代乌托邦(contemporary utopia),也带来了虚拟社区警务治理的副产品——高度复杂性和虚拟性交织。互联网技术一方面解构传统社区生活空间,另一方面衍生出社区生活的虚拟场域,构造出网络社区组织的各类形态,进而在空间维度延伸社区生活的现实场景,这在一定程度上加剧了社区警务治理的复杂性。随着虚拟技术和新媒介的不断嵌入,传统社区关系的型构基础及交往逻辑受到挑战,由此需要进一步整合线上线下两个行动场域,寻求技术、人员、资源等要素的最优嵌入路径。

四、互联网时代社区警务治理困境的破解进路

社区警务治理是面向新时代警务工作的反思性与实践性过程,应明确社区警务治理理念,把握社区警务治理的时代意蕴。互联网时代社区警务治理需要解构其自身所面临的总体性困境,分析引发治理困境表征的关键成因,以此作为社区警务治理路径重构的逻辑基础。如图2所示,破解互联网时代社区警务治理困境的关键在于,从整体性治理、嵌入式治理、网格化治理和媒介化治理四个维度综合入手,重塑社区警务治理的稳定结构,完善社区警务治理的实践机制,建构社区警务治理的聚合力。

图2 破解互联网时代社区警务治理困境的四维路径

(一)整合社区警务整体性治理力量

整体性治理理论是互联网时代社区警务治理的新型理论范式,有助于摆脱社区警务治理碎片化的聒噪,回归社区警务治理之维的中心。整体性治理(Holistic Governance)理论最早由英国著名行政学家佩里·希克斯(Perri 6)公开表述,认为“整体性治理针对的是碎片化治理带来的一系列问题,整体主义的对立面是碎片化而不是专业化”。[6]互联网时代的社区警务显然已非耽溺于“在社区中的警务”这一传统意义,而是内含着超越地理界域的“社区导向型警务”这一时代意蕴。为解决社区警务治理的碎片化困境,应注重结构性与功能性的双重整合,促进社区多元主体的有序治理。一方面,需要转变社区警务治理理念,重塑社区警务治理结构,建立弹性化的社区警务治理机制,不断整合社区警务治理资源,拓宽社区服务管理的主体力量。具体而言,应创新“警格+网格”的合作治理模式和路径,完善警务联勤联动机制,提升社区警务治理的整体性效能。另一方面,社区警务治理应运用现代科学技术手段,整合社区警务运行功能,精准把握社区民意动态,运用互联网技术优化社区矛盾纠纷化解机制,完善社区警务治理功能设计,重塑社区警务整体性治理功能。整体性治理导向下的社区警务工作旨在建立整合性、协调性的社区警务治理框架,织密社区警务治理的防控网,保障社区警务治理的顺畅运行。

(二)重塑社区警务嵌入式治理职能

嵌入式治理作为一种建设性的社区警务治理形态,根植于社区结构、关系、习俗和规范之中,通过治理时空的整合与重构,吸纳并重塑社区治理资源,推动社区精细化治理。互联网时代社区警务工作应注重“在场”治理与“脱域”治理的动态调适,通过数字技术提升基层警务治理能力,创新运用社区警务“e超市”“指间警务”等现代警务服务模式,延伸“微警务”服务场景和空间。互联网时代的社区警务治理应立足大数据思维,促进民意导向与服务嵌入的有机融合,推动服务前置,提升社区警务回应的实效性和针对性。互联网时代下社区警务嵌入式治理的实践之道在于从纯粹的线下治理转向线上线下融合治理,促进社区多元治理主体的有效沟通与良性互动,发挥嵌入式治理模式在社区关系重塑和功能整合中的重要价值,提升社区警务治理的组织回应力。

(三)优化社区警务网格化治理体系

网格化治理是依托信息网络技术的一种精细化治理形态。社区警务的网格化治理强调通过细化治理单元、落实治理责任、强化治理监督等措施,优化社区警务治理结构,完善社区警务治理体系,有效应对社区警务治理的离散化风险。互联网时代需要引入技术工具作为治理中介,健全诉求响应与反馈机制,延伸社区网格化治理能力,重塑社区警务治理网络的向心力。互联网时代的社区警务工作需要依托“互联网+网格”,推动社区“微治理”转型升级,重塑社区警务治理的共同体意识,增强多元治理链路结构的稳定性,以适应大数据对社区警务治理造成的冲击及不确定性挑战。网格化社区警务应以警务网格为治理单元,“推动社区警务资源优化配置并探索社区网络共治新模式”[7],促进形成共建共治共享的社区警务治理体系。

(四)拓宽社区警务媒介化治理空间

伴随媒介技术的深度应用,网络社区空间成为社区警务治理的前沿阵地。媒介化社会(mediatized society)背景下,媒介成为连接警务与社区的有效资源,不断推动和建构着社区警务治理的“功能可见性”。媒介化社会的一个重要特征就是媒介传播对社会生活的全方位覆盖和媒介影响力对社会的全方位渗透。[8]社区警务治理的媒介化转向意味着伴随新媒介技术与社区警务的不断融合,需要超越虚拟与现实二元割裂的传统治理思维,基于媒介逻辑和治理逻辑的双向互构,重新审视社区警务媒介化治理的核心要旨及其实践路径。“媒介化”强调媒介与社会的相互嵌入与相互建构,它是不断增长的媒介影响所带来的社会及文化机制与互动模式的改变。[9]媒介作为社区警务治理的嵌入性资源,是践行网上群众路线的重要实践工具,可以更好地促进警务与社区的彼此连接和相互嵌入。在新时代社区警务治理创新层面,为适应社区媒介化治理的需求,需要发挥“互联网+”在社区警务治理中的技术优势,主动把握互联网时代社区警务治理的新动向和新趋势,将警务工作阵地向虚拟社区延伸,积极融入网络社区并推动社区警务治理数字化转型。随着媒介成为社区警务治理的重要资源,应遵循媒介化治理逻辑,注重媒介在社区警务治理中的中介性作用,充分挖掘社区警务治理的媒介资源,创新社区警务媒介化治理模式,拓宽社区警务媒介化治理空间。

五、结语

社区警务治理作为面向新时代社区警务现实样态的新型治理范式,不是社区警务叙事话语的范式改良,而是在技术变迁进程中融合时代意蕴、拓宽治理向度的一种治理形态。社区警务治理的内核在于超越治理本身的局囿性,而转向社区警务的未来趋向,创生出独有的社区警务治理范式。新时期社区警务治理工作应创新网上群众工作的实践机制,整合社区警务治理资源,破解社区警务治理困境,促进组织整合、服务嵌入、体系优化和空间延伸,积极探索“互联网+社区警务”的实践模式及其运行机制,推进社区警务治理体系和治理能力现代化。

互联网时代社区警务治理困境的现实表征所集中体现的正是社区警务异质性环境影响之下的总体性困境。透视社区警务治理的表征,分析其关键致因,才有助于消解社区警务的难以治理性。互联网时代社区警务治理的关键在于把握治理场域的时空诊断和媒介逻辑,充分挖掘和运用互联网思维,以社区治理现代化为切入点,以社区矛盾化解和风险防范为着力点,完善社区警务韧性治理的功能设计和制度保障,创新社区警务治理模式,充分依靠和发挥社区多元化力量,积极推动社区善治。