新中国成立以来的农村土地制度改革：历史演变、突出特征、逻辑理路及未来指向

李明星　马永腾　任玉丽莉　罗晓宇

摘 要：新中国成立以来，我国围绕农村土地实施了一系列具有时代意义的颠覆性改革举措，最终构建起以集体所有和家庭承包经营为支撑的农村土地制度体系，并以此为基础，持续推动适应新时代发展要求的农村土地制度改革走向深入。本文立足对改革历程的系统回顾，分析总结了贯穿改革始终的演进主线和突出特征，借助新制度经济学理论范式对改革逻辑进行阐释，分别将改革的动因、核心和方式锚定到基于交易成本考量、产权结构创新、制度变迁方式选择之上。同时，以此为启发，对未来我国农村土地制度改革的价值取向和目标指向进行了展望，最终形成关于土地所有制形式、所有权主体、产权结构及权能、土地收益分配和土地管理模式等的预判，以期为国家改革和经济社会发展提供价值参考。

关键词：土地制度改革；历史演变；突出特征；逻辑理路；未来指向

一、引 言

农村土地制度是我国农村改革最关键的部分之一。自新中国成立以来，我国针对农村土地制度实施了系列改革举措，逐步完善了中国特色社会主义土地制度体系，并最终成就了当前农村发展的良好局面。长期以来，学术界对我国农村土地制度变迁的研究从未中断，其中既有对历史经验的总结，也有对未来发展方向的思考，这些研究最终绘就成农村改革的理论版图。总体上看，马克思主义理论是我国经济社会发展的思想主线，贯穿在整个农村土地制度改革过程之中。同时，基于改革开放基本国策实践和中国特色社会主义市场经济体制探索的时代背景，农村土地制度改革大量吸收了西方经济学理论的诸多合理成分，这其中最突出的就是嵌入了新制度经济学理论范式。但是，在运用新制度经济学理论体系对我国农村土地制度改革给予价值指导的同时，我们也应该深入思考其面临的现实问题，以便更好地对其进行创新改造与实践运用。

二、回顾：新中国成立以来我国农村土地制度的历史演变

就新中国成立以来我国农村土地制度的演变历程来看，学术界存在不同维度的划分，典型的有：“传统集体化体制→家庭联产承包责任制→农地三权分置”“平均地权、产权合一→三级所有、队为基础→集体所有、两权分离→集体所有、三权分置”“分地→合地→承包→集中”“土地改革→农业合作化→家庭承包责任制→土地承包经营权流转”“农村土地公有制度的初步形成→人民公社时期的土地制度→‘统分结合双层经营体制形成时期→土地承包经营权稳定时期→‘长久不变和土地制度的动态稳定时期”等[1-5]。当然，在此不必赘述不同划分标准的合理性。但总体而言，学界通识的原则都是以土地产权关系的调整为依据，农地制度的变迁都是围绕着农地产权制度的改革[6]，而土地产权又是中国百年农村制度变迁的核心所决定的[7]。鉴于此，笔者试从土地产权结构的变化，重新将其划分为“‘集体所有制的稳固→‘两权分离的成熟→‘三权分置的实践”三个阶段。

（一）第一阶段：土地“集体所有制”的稳固（1949 —1978年）

新中国成立初期到十一届三中全会前后是我国农村土地制度根本性和颠覆性演变的阶段。这一时期的改革指向是农村土地的所有权，这不仅是土地制度的核心，也是后来其他相关制度改革的前提。

就时间跨度来看，经历了近30年。首先，新中国成立初期到社会主义“三大改造”之前，农村土地政策主要还是解放战争时期土地政策的延续和发展，以1949年9月中国人民政治协商会议发布《共同纲领》，决定逐步“将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”①为始，到1952年年底，连同老解放区，完成土地改革地区的农业人口已占全国农业人口总数的90%以上②为止，实现了农村土地地主私有制向农民私有制的调整。其次，农业生产互助合作运动到社会主义教育运动，农村土地政策开始转向集中化和集权化，以1953年2月中旬，党中央正式发布《中共中央关于农业生产互助合作的决议》，明确提出发展农业生产互助合作的基本方针、政策和指导原则为始，到1962年2月中央出台《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》为止，有效实现了农村土地农民私有制向传统集体所有制的转变。最后是人民公社的调整到改革开放前期，以1962年9月八届十中全会通过《农村人民公社工作条例（修正草案）》为始，到十一届三中全会提出要“解放思想，实事求是，团结一致向前看”，并在中央层面引发关于“包产到户”大讨论为止，期间虽然经历了无产阶级文化大革命，但农村土地政策还是成功实现从传统集体所有制向新型集体所有制的首次改造，“三级所有”和“恢复并适当扩大自留地”等政策得到了明确坚持。

（二）第二阶段：“两权分离”的成熟（1979 —2012年）

十一届三中全会正式拉开改革开放的帷幕，农村土地制度改革也迈入新的历史进程。这一时期的改革指向是农村土地的使用权，这是农村土地所有权的首要衍生权，也是农户土地权益体现的主要依托。

就时间跨度来看，经历了30多年。首先是改革开放战略方针的确立到“包干到户”普遍推开，农村土地政策主要集中于生产经营模式的深化探索，以1979年9月中央解除“不许包产到户”的禁令为始，到1984年我国粮食总产量达到历史性的最高峰为止，实现了农村土地集体所有和家庭包产经营的全面性融合，全国实行包产、包干到户的生产队占比達到99.96%[8]。其次是对“包干到户”的开始反思到“家庭联产承包责任制”和“统分结合的双层经营体制”的正式确立，农村土地政策开始侧重于从所有权中分离使用权。以1985年我国粮食生产跌入低谷而引发农业生产矛盾为始，到1991年11月十三届八中全会为止，实现了我国农村土地产权结构的首次分化，构建起“所有权+承包经营权”的两权分离结构。再次，邓小平南巡讲话到对农村改革取得的成就和经验的总结反思，农村土地政策侧重于各种经营制度上的创新实践，以1992年决定对即将到期的农村土地承包权再延长30年不变为始，到十五届三中全会通过《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》为止，实现了对实施农村土地制度改革的历史定性。最后，关于继续稳定农村土地承包经营权到农村土地“三权分置”探索，农村土地政策开始面向实现与市场深度融合的再次创新，以1999年1月1日正式实施新的《土地管理法》并开启我国农村土地的第二轮承包为始，到2012年党的十八届三中全会提出要赋予承包农户的承包权占有、使用、收益和流转权，赋予流入土地的经营者抵押权和担保权等为止，标志着农村土地制度即将开启从家庭联产承包责任制到“三权分置”的再一次跨越。

（三）第三阶段：“三权分置”的实践（2013年以来）

党的十八大以来，尤其是全面深化改革战略的提出，农村土地制度改革步入深水区。这一时期的改革指向是农村土地的流转经营和抵押融资等他项权利的赋予，同时也标定了土地制度改革的未来方向。

就时间跨度来看，目前已历经了近10年。首先，“土地经营权”的正式确立到“三权分置”政策的全面实施，农村土地政策围绕对土地所有权的衍生权，重点是经营权进行放活，以2013年中央一号文件提出对土地所有权及承包经营权进行确认颁证为始，到2014年11月中办、国办印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，首次提出要“实现所有权、承包权、经营权三权分置”为止，实现了农村土地权能体系的第二次历史性重构。其次，2015年中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》以来，农村土地政策将改革重心进一步扩大到除承包经营权之外的农村土地物权。以2015年初，根据中央要求和全国人大授权，国土资源部选择全国33个地区进行“三块地”改革封闭试点为始，到2019年《土地管理法》修订完成并于2020年起正式实施为止，实现了對农村土地所有权主体的进一步强化，并同时实现了对农村土地所有权衍生的使用、经营、抵押等他项权能的全面激活。最后，2020年以来，伴随制度层面的全面放活放宽，农村土地管理和利用全面走向市场化，产权交易与土地创新经营成为土地制度改革的下一步重点，对土地的产权管理逐步转变为市场运营管理。

三、聚焦：新中国成立以来我国农村土地制度改革的突出特征

关于我国农村土地制度改革的特征，学界从不同视角进行深入分析。就改革方式来看，认为我国农村土地制度改革的模式多样、进展各异、成效不一，但具有十分明显的渐进性变迁特征[9]；就改革内容来看，认为主要有土地集体所有制下的“两权分离”，国家、集体与农户之间的合约议定，农地产权权能的明确与强化等[1]；就改革的原则来看，认为是坚持土地集体所有的基本方向，坚持因时制宜、循序渐进的工作方法，坚持以实现共同富裕为价值宗旨[10]；就改革的目标来看，认为关键是要盘活农村土地资产，通过制度变革的力量将农村土地资产尽快转化为土地资本[11]；就改革的动力来看，认为土地改革以来各种农地制度创新形式的不同经济绩效都与产权清晰程度和实施机制有关[12]。而笔者补充认为，我国农村土地制度改革的特征不仅局限在制度本身，更重要的是彰显于不同时期国家基于整体视角下对改革战略选择的价值考量，而这也构成了其主要特征。

（一）制度改革的总体特征

总体上看，我国农村土地制度改革根本上是在维护社会主义民主政权和发展社会主义生产力之间进行阶段性平衡，而结合上文梳理来看，明显呈现从“重维护轻发展”到“重发展轻维护”，再到“重发展重维护”的总体特征。

重维护轻发展的特征。尤其是新中国成立初期到十一届三中全会以前，解决农民土地诉求赢得了最广大农民的支持，实施土地集体化防止了私有化，同时也在最大程度上体现了社会主义的核心价值。但就其近30年的农村经济发展而言，生产力并未实现质的提升，人民公社等组织体系更是降低了农业产出效率，使农民收入长期在低水平上徘徊[13]。因此，可以说这一阶段的农村土地制度改革根本上就是巩固新生的社会主义政权，甚至不惜以一定程度上的生产力牺牲作为代价。

重发展轻维护的特征。推动土地“包产到户”和“统分结合的双层经营体制”实践，其事实上对集体所有制表现形式有所放松，而农村土地的“两权分离”实现和“三权分置”的探索，则更是为农村土地资产化打开了方便之门。虽然这一时期的农村土地政策招致诸多捍卫马克思主义公有制思想的学者们的质疑[14]，但国家的基本方向却始终没有动摇。而反观这一时期的农村发展，农业产量稳步增加，粮食总产量跨过万亿斤大关，农机总动力增长5倍以上，农村基础设施明显加强，公路、电话、通电和电视信号等覆盖率达到90%左右，生产条件和生活水平实现了跨越式提高，交通、教育、医疗卫生等服务覆盖率基本达到80%以上①。因此，可以说这一阶段的农村土地制度改革根本上是要加快农业农村生产力的发展，故而以传统土地集体所有制关系刚性的削弱作为条件交换。

重维护重发展的特征。以确权颁证进一步强化农村集体经济组织作为土地所有权主体的根本地位，同时也进一步强化农户个体作为土地经营收益主体的合法地位。以土地市场化流转交易试点改革畅通土地价值彰显和资产、资本价值实现的方式与渠道，夯实农村集体经济发展基础，激发其内生潜能，从根本上改变三农的弱势地位。这些措施既聚力于多所有权关系和主体的强化与维护，同时又聚力于对生产力和生产条件的优化提升。因此，可以说这一阶段的农村土地制度改革，在根本上是为了将巩固国家政权与发展农业农村生产力更好统一起来。

（二）改革特征的突出体现

基于农村土地制度在政权维护与生产力发展中不断平衡的总体特征下，其还表现出诸多具体性的路线选择特征。最典型的有以下三种。

往复式向螺旋式转变。这一点尤其体现在对土地交易和家庭经营等方面的政策规制与制度约束。就土地交易而言，我国1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》明确承认农民自由经营、买卖及出租其土地的权利，1954年颁布的《中华人民共和国宪法》也规定“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”。但1956年及之后相继颁发的《高级农业生产合作社示范章程》《1956年到1967年全国农业发展纲要（修正草案）》《关于在农村建立人民公社问题的决议》《关于人民公社的十八个问题》《农村人民公社工作条例（修正草案）》等政策性文件，却要求逐步实行以公社或生产队为主体的集体所有制，明文禁止土地买卖和出租，并一直延续到1984年。1984年的中央一号文件首次提出“鼓励土地逐步向种田能手集中”，之后的1986年中央一号文件也做了相应表述，1988年修正的《中华人民共和国土地管理法》和施行的《中华人民共和国宪法修正案》则从法律层面规定土地的使用权可以依法转让，农村土地流转经营再次被放开并一直延续至今。但这期间，尤其是1997年《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》和1998年《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》等政策文件，又对土地流转做了一些方式和条件约束。就家庭经营而言，最早引进家庭经营是在20世纪50年代的合作化后期，但很快受到“左”的思想路线的指责、批判和打击[15]。后来由于“大跃进”对农村发展造成不利影响，“按劳分田”“包产到户”“分口粮田”等形式再度出现，但很快又遭到遏制，甚至一直到党的十一届三中全会，“包产到户”和“分田单干”也仍然不被允许[16]。后来，一直到1979年9月中央才又正式解除“不许包产到户”的禁令，但强调“除某些副业生产的特殊需要和边远地区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户”①。再后来，1980年5月，邓小平对“包产到户”明确表达了认可[17]，而这最终也引发了党中央的总结反思，并促成了政策表达。最后1983年中央一号文件明确提出，以家庭为单位的联产承包责任制是“在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。所以，我国农村土地制度改革充满了反复性，但伴随改革的发展，这种反复性最终演变成螺旋式上升。

单线程向多线程转变。这一点尤其体现在对农村土地產权调整及权能赋予和新一轮的农村土地制度联动改革上。就农村土地产权调整及权能赋予而言，从新中国成立初期到十一届三中全会，农村土地制度改革最核心的问题就是土地所有权的归属。新中国成立初期，在1950年召开的中央人民政府委员会第八次会议上通过了新中国成立以来的第一个土地管理的法律——《土地改革法》，其颁布与实施被评论为“中国人民对于残余的封建制度所发动的一场最猛烈的经济的政治的战争”“将在实际上结束中国社会的半封建性质”②，其根本任务就是要将农村土地的所有权赋予农民个体。但之后，在社会主义改造期间，尤其是“合作化运动”及“人民公社运动”期间，农民个体土地所有权又被收回而被赋予农民集体。接下来，尽管改革对土地所有权主体进行了适度分化，衍生了包括生产队、生产大队、人民公社在内的“三级所有”的主体结构，但对所有权的权能本身没有动摇。十一届三中全会前后，家庭经营模式被适度放宽，土地所有权开始实现“两权分离”，而改革的重心也转移到以承包经营关系为纽带的使用权上。一直到党的十八大，党中央关于农村土地承包权占有、使用、收益和流转权赋予的政策出台，“三权分置”政策理念推动改革开始同时面向农村土地多项权能的探索完善。就新一轮的农村土地制度联动改革而言，主要是2015年关于农村“三块地”改革试点的正式铺开。这一次的农村土地制度改革相较于以往有明显不同，其针对的“三块地”属性有明显差异，集体建设用地入市的涉及对象是集体经济组织及其土地使用权，土地征收制度改革涉及集体经济组织和农户，并同时涉及土地所有权和使用权，宅基地制度改革涉及农户及其土地使用权。“三块地”改革绝不可能仅仅依托对所有权、使用权或是他项权利的调整能够实现，且每一项改革都无可避免地与另两项改革密切关联。所以，不难发现，我国农村土地制度改革情况日益复杂化——从当初仅针对所有权抑或是使用权的单线程改革，到今天同步推进所有权、使用权及他项权利的多线程同步改革。

被动型向主动型转变。这一点尤其体现在家庭联产承包责任制的探索与全面推开、从“两权分离”到“三权分置”的深化上。就家庭联产承包经营责任制的探索与全面推开而言，其本质是公社化运动后期“包产到户”的进一步演变，而这种演变是有其时代必然性的。1958年前后，“公社化运动”和“共产风”进入高潮，但1959年到1961年的自然灾害接踵而来，农业生产的物质积累迅速消耗殆尽，早期所设想的社会主义集体经济优势无法得到有效体现，全国人民的生活进入困境。正是在这样的背景下，基层农民开始内生性地寻求解决办法，“包产到户”也就被孕育开来，但受当时国家政权基础和对共产主义思想理念理解等方面的局限，在相当长的时间里，“包产到户”都无法得到认可，所以也就导致了安徽省凤阳县小岗村“18枚红手印”改革故事的发生。1978年党的十一届三中全会召开，党中央科学研判农村基层形势，最终在1982年全面肯定了“包产到户、包干到户”的“社会主义集体经济”性质[18]，进而催生了家庭联产承包责任制改革。就“两权分离”到“三权分置”的深化而言，其本质是对家庭联产承包责任制的进一步引导，而这种引导却更多来自政策的或然性。自家庭联产承包责任制的全面推开以后，农村生产力得到快速提升，但与此同时，20世纪末的乡镇企业迎来了发展的小高潮，加上发展外向型经济和加快城镇化进程的国家战略叠加，农村劳动力大量外流，农村首次出现土地闲置、抛荒等现象。在保证农村集体土地产权关系稳定和引导农民合理择业就业的双重考量下，1995年中央印发《关于做好1995年农业和农村工作的意见》，首次提出“要逐步完善土地使用权的流转制度”，从而拉开了农村土地“三权分置”改革序幕。所以，不难发现，同样是对农村土地所有权派生权能的赋予，家庭联产承包责任制改革明显是一种自下而上的被动激发式改革，而“三权分置”却是一种自上而下的主动引导式改革。事实上，如果将后来农村“三块地”改革等也一并纳入比较就更明显。自家庭联产承包责任制改革之后，我国农村土地制度改革已经实现了从被动型向主动型的逻辑转变，并一直延续下来。

四、阐释：新中国成立以来我国农村土地制度改革的逻辑理路

对我国农村土地制度演变历程和改革特征的梳理总结自然会衍生一个关键问题：贯穿改革始终的逻辑理路是什么？这个问题不仅关系到对过去实践的认真反思，更关系到对未来进程的选择。而鉴于农村土地制度改革本身就是关于制度理论与经济理论的融合实践，故笔者尝试以新制度经济学理论来阐释，以期获得价值性的思想指导。事实上，学界已有研究也认为新制度经济学理论范式的嵌入是合时宜的，这既源于改革开放战略铺开与新制度经济学产生及传播在时间上的同步[19]，也源于“个人理性主义”假设暂时合理、边际分析方法适于渐进式改革、中国经济改革的后发性特征等因素[20]。不过，迄今为止新制度经济学都还没有形成独立、完整而严密的理论体系[21， 22]，但其已有的产权理论、交易费用理论、制度变迁理论等仍然可以为我们提供有效支撑。

（一）改革的动因：基于“交易成本理论”的阐释

一般来说，学界公认的新制度经济学理论范式是以“交易成本理论”为基础的，注重制度和经济增长的研究。“交易成本理论”由科斯最先创立，包括交易成本和科斯定理。其中，交易成本是与交易有关的制度运行成本，科斯定理则将其界定为引发产权关系界定的主要因素[23]。同时，交易成本又有狭义和广义之分，狭义的交易成本仅指交易过程中发生的费用，而广义的交易成本则包括制度维持和制度变动的成本。在此，我们将用制度成本和制度变动的成本来对我国农村土地制度改革的动因作出阐释。

探析动因必然要立足于特定的起点，当然，这里所谓的起点是一个比较概念，相对于每一个新制度的诞生，其对应的旧制度就是改革的起点。对此，我们重点阐释家庭联产承包责任制和农村土地“三权分置”改革的起点逻辑。如前文所述，对于家庭联产承包责任制改革而言，公社化运动的过分激进导致生产效率的低下可以说是其根本起点，“大跃进”“一大二公”和“一平二调”的集体所有制模式下，国家要承担劳动监督、生产部署和收益分配调节等诸多不具备主动趋向的制度建设与维系成本。而比较来看，适度放宽农村土地家庭经营，以让渡超额劳动收益激发人的劳动积极性，将制度约束转变为经济激励，则大大降低了国家进行社会管理的机会成本。对于农村土地“三权分置”改革而言，农村劳动力非农化转移战略之所需和离农群体土地权益保障之必要是其根本起点，家庭承包经营虽然调动了农民的积极性，推动了农村生产力的发展，但同时也带来了土地单位面积产出效益不足，土地闲置、抛荒风险增加等社会性问题，在回归集体经营的非现实情况下，国家就要承担继续维持农村土地产出效益和离地农民生活生产权益等社会性成本。而比较来看，放活农村土地流转经营，依托社会资源对农村土地重新赋能，可以有效缓解政府公共保障的成本压力。同时，这也有助于实现社会风险的分化处理，这一理论逻辑同样契合当前新一轮的农村土地制度改革。其实，面向农村集体建设用地入市交易、农村土地征收和农村宅基地管理的创新改革，其基本原则仍然是基于对改革前后综合效益与制度成本的比较，尤其是从被动型改革向主动型改革的转变中，制度变动成本更是其做出变革与否决策的首要准则。因此，不难看出：我国农村土地制度改革过程中重大制度调整的动因，本质上都是基于对“交易成本”的考量，当制度变动成本大于制度成本的时候，改革表现出重维护轻发展的往复式、单线程、被动型特征，当制度成本大于制度变动成本的时候，改革表现出重发展轻维护的螺旋式、多线程、主动型特征。

（二）改革的核心：基于“产权理论”的阐释

产权理论是新制度经济学的重要内容之一，也是科斯对新制度经济学发展的重大贡献。继科斯之后，德姆塞茨、波斯纳、巴泽尔、诺思等进一步发展完善了产权理论[24]。尤其是德姆塞茨认为“权利之所以常常变得残缺，是因为一些代理者（如国家）获得了允许其他人改变所有制安排的权利” [25]。土地的产权安排，事实上就是基于交易成本考量下的具体手段。基于此，反观我国土地制度改革，可以对改革核心内容的认识有所助益。

前文提到，我国农村土地制度改革都是围绕产权进行的。因为农村改革的核心是农民问题，农民问题的核心是土地问题，土地问题的核心是土地所有制关系[26]。对此，我们将重点关注基于改革而产生的农村集体土地所有权、承包权和经营权。就农村土地集体所有权而言，无论是出于何种解释，都不可否认其在改革的初始阶段，尤其是物质积累不足的阶段很难跨越自身的三个内在矛盾[27]，这被“产权理论”视为是缺乏效率的。新中国成立初期到改革开放前夕，从我国的社会发展实际也可以得到佐证。从这个层面上讲，改变公有制低效性，可以算作是对我国农村土地集体所有制进行变革的底层动因。但显然，在社会主义体制下，私有制是绝然不可行的，故如何对集体所有制进行准私有化的改造就成为改革的关键。就土地承包权而言，其产生于对土地集体产权的权能分化，是具有一定自物权属性的且呈现具有普遍意义的物权化变迁趋势的特殊的土地权利[28]，现行《民法典》也将其界定为用益物权。事实上，用益物权是指非所有人对他人所有之物享有的占有、使用和收益的权利，虽然有别于物权的绝对性，但其中的物权成分在事实上已经是对公有制条件下的集体所有权私益化。就土地经营权而言，作为从承包经营权中分化而来的权能，尽管学界对其争论不休，既有“物权观”[29-31]，也有“债权观”[32]，但事实上，就“三权分置”改革的创意及指向来看，明显倾向于物权，其核心目的是要赋予土地经营权更多的财产权属性。因此，不难看出：尽管针对农村土地产权制度的改革并不是完全依照产权理论所推崇的私有产权论，但从集体所有权中不断进行物权（用益物权）的改造，本质上还是立足于对产权理论关于产权界定的清晰度与生产效率成正相关的原理嵌套与修正。

（三）改革的方式：基于“制度变迁理论”的阐释

制度变迁理论始见于20世纪70年代，由诺思基于经济史学研究而最先创立，其核心内容包括：描述一个体制中激励个人和团体的产权理论、界定实施产权的国家理论、影响人们对客观存在变化的不同反映的意识形态理论[33]。而伴随其发展，制度变迁理论不断丰富并形成了集“经济增长推动说、利益格局调整说、技术决定论、制度變迁自我循环累积论、技术与制度互动论”等为一体的理论体系。结合我国农村土地制度改革的进程及特征来看，在改革方式的选择上，无疑蕴含了十分丰富的理论精髓。

事实上，我国农村土地制度改革总体上可以概括为经历了所有权制度变革和土地承包经营权体系重构两个大的跨度，但这两次跨度却表现出十分明显的方式差异。就所有制变革而言，其主导力来自中央政府，是以国家强制力为后盾，以国家政策、行政命令或法律法规为依托的[34]。这期间，尤为明显的政策举措就包括新中国成立初期的“土地改革”，以及后来的“社会主义改造”和“人民公社化运动”，这三项运动完全都是基于行政命令而完成的，但“土地改革”运动表现得相对激进，而“社会主义改造”和“人民公社运动”相对舒缓，尽管期间也因政治号召等原因表现出阶段性的激进。究其深层原因来看，强制性是由于阶级关系与利益格局的完全契合，代表工农无产阶级利益的新生社会主义政权天然地要冲击半封建体制，故土地农民私有化能获得最广大群体的绝对性支持。但土地农民私有制向集体所有制转变就存在一定的个人利益约束，故农民对社会主义改造和人民公社化运动的积极性相对就弱一些。就土地承包经营权体系重构而言，虽然其主导力也来自中央政府，但在前文特征分析中已有阐述，家庭联产承包责任制本质上是一种被动型改革，而中央政府的主导力事实上是对这种改革的修正与维系，属于诱致性的。由于家庭联产承包责任制在当时环境下体现出超越公社化体制的优势，故变革呈现激进的态势。不过，进入21世纪之后，尤其是在土地“三权分置”探索阶段，家庭联产承包责任制的一些弊端暴露出来，农民追求经济效益的目的与当时制度的适配性降低，但由于这些弊端暂时尚未触及农民个体的深层利益，故新的改革进程开始进入平缓期。因此，不难看出：我国的农村土地制度改革总体上是沿着利益格局调整和助力经济发展进行推动的，并在不同的历史环境下，通过强制性与诱致性、激进式与渐进式的错位选择来实现的，表现为“强制性激进式→强制性渐进式→诱致性激进式→诱致性渐进式”的规律[35]，客观上是符合“制度变迁理论”的基本范式的。

五、展望：我国农村土地制度改革创新的未来指向

笔者认为，通过对新中国成立以来我国农村土地制度的演变回顾，以及改革的特征梳理和基于新制度经济学的理论阐释，基本上可以对我国农村土地制度改革的未来指向作出总体预判。总体上讲，未来将继续并始终立足于集体所有制基础，通过丰富产权结构和创新权能实现方式来推动农村土地制度改革深化，进而更好地保障以土地为纽带的相关主体权益。具体来看，将体现为以下几个方面的特征。

（一）农村土地集体所有的基本制度不变

当前，有很多学者就第二步农村土地改革的突破口主张通过调整土地所有制关系来实现，并形成了“以国有制取代集体所有制”“以私有制取代集体所有制”“在坚持集体所有制的基础上完善之”三种代表性观点[36]。展望未来，应当坚持集体所有制基本制度不变的观点。原因有三：其一，农村土地集体所有符合社会主义根本制度和基本路线。一方面，坚持和发展中国特色社会主义是中国共产党领导下无产阶级专政的根本制度。其中，社会主义是灵魂，中国特色堪称血肉。社会主义作为共产主义的初级阶段，虽然其允许一定的多种所有制经济存在，但本质上是与私有制不相容的，这是共产主义最终目标和主旨任务所决定的，不允许也不可能改变；另一方面，坚持和发展中国特色社会主义是我国一以贯之的经济社会建设基本路线，其核心表征就是对广大劳动人民切身利益的有效回应，将封建地主和资产阶级所有的土地归还农民集体是党获得群众拥护的基础，这个基础绝不能因为时代的发展而有所改变。其二，农村土地集体所有制的改变不具有成本收益的经济性。从制度变迁的交易成本范式来思考，一方面，农村土地私有化将面临的首个问题就是土地产权分割的标准设定与形式选择，而在已经成型的集体所有制现状下，无论谁来执行这一决策，都毋庸置疑会面临包括信息、议价、决策等方面的高额成本；另一方面，农村土地国有化又将更加虚化农民与土地的依附关系，既降低了农民的土地权益获得感，也限制了农民土地的自主经营权；此外，无论是私有化还是国有化，都会因为土地权益的落差变化而引致城乡关系的尖锐对立。因此，从任何角度来比较，对现行的农村土地集体所有制进行变革都是不经济的行为。其三，农村土地集体所有制的改变可能带来更大的土地经营管理问题。如果是实行私有化，那么，政府实施土地用途管制的法律依据将受到巨大挑战，农村土地利用将更趋于随意化、乱序化。而如果是实行国有化，那么，就我国的地理条件来看，尤其是山区地带，显然是不利于集中经营管理的，而政府要行使土地管理权，将面临巨大人力和财力投入的压力。

（二）土地所有权主体组织形式不断创新

事实上，虽然比较来看，现行的集体所有制是农村土地制度安排的优选，但这并不代表就是有效和完善的，理论界对其进行的最广泛而显著的诘难就是所有权主体的虚位甚至是缺位[37-39]，进而引发对农民权益侵犯的问题。因此，如何实现农村集体土地所有权主体的具象化、明确化将是当前及今后改革的必然任务，而其根本又在于对“农民集体”这一组织形式的创新。展望未来，主要是完成三个关键任务：其一，推进新型农村集体经济组织重建。将面向破解“农村集体组织”概念的泛化、模糊化等问题，围绕起点公平的逻辑，逐步开展农村集体经济组织重构工作，准确厘定基于生产合作和生产要素联合的农民合作组织差异，划清农民专业合作社与农民经济合作社的边界，通过民主决策程序明确并制定成员标准，组建由确定对象组成的新型农村集体经济组织，作为农村土地所有权主体并行使合法权利。同时，新型农村集体经济组织应当按成员数进行土地股份权利划分。其二，探索农村集体经济组织成员变更。将面向破解集体所有制条件下成员追求自身利益与以集合方式共同占有财产之间的矛盾，围绕过程公平的逻辑，逐步开展新型农村集体经济组织成员动态变更机制的创新探索，建立农村集体经济组织成员的退出机制，在确保集体利益不受损害的前提下，合理保障退出成员的权益。新型农村集体经济组织建立之后，其管理将极大可能转向现代企业制度，原则上实现成员靶向向股权靶向的转变。其三，创新农村集体经济组织市场衔接机制。破解农村集体经济组织基于特殊主体形式下的市场交互壁垒，围绕结果导向的逻辑，不断探索适合不同情况的农村集体经济组织运营代理模式。可以借鉴市场化公司的人事管理机制，并围绕“委托-代理”机制建立法人代表和职业经理人管理制度，创新性地规避农村集体经济组织从事市场运营的能力素养短板。

（三）土地产权结构及权能演化趋向完善

从整个土地制度改革的演进规律，以及当前新一轮土地制度改革的任务指向可以看出，今后土地制度改革在产权上的作为，必然是继续探索基于产权衍生的权能演化与完善。统而言之，就是在坚持土地集体所有的制度基础上，继续沿着产权分割、产权明晰、产权流动的路径推进。未来农村土地产权结构及权能演化必然会呈现多个维度的完善与发展：其一，土地的集体所有权将衍生出更多其他权利。事实上，无论是就集体所有的公有权属性，还是按照国家法律法规的规定，农村集体土地都不具备一般意义上的市场化交易基础。但是，在社会主义市场经濟体制下，土地价值的显性化不仅依赖于其物质产出功能，同样依赖于特定的产权交易基础。从这个层面上看，未来我国农村土地制度改革必然要聚力在土地集体所有权基础上进行可交易产权的衍生，尤其是衍生出更多物权属性的新型产权约束。其二，土地的用益物权将呈现多元复合。虽然改革将会面向土地集体所有权的衍生产权方向演进，但这并不代表着衍生权将会具有绝对的完全权属性，毕竟所有权的集体公有属性已经对这一取向进行了限制。不过，最大程度上完善衍生权的权能，尤其是面向用益物权的方向完善则是必要的。目前来看，只有用益物权的权能才能够较好地规避所有权约束与其他功能性物权实现的矛盾，才能确保衍生性土地物权的边界清晰但又不完全脱离于土地所有权主体。其三，土地产权权能实现形式将更加创新。结合改革的历史经验来看，土地承包权实现了土地家庭经营，进而催生了土地使用权权能的实现，土地经营权推动了土地流转，进而保障了土地收益权权能的实现，这一过程清晰地显示了农村集体土地产权制度改革不断强化农民对土地的财产权利[4]。而笔者认为，伴随国家公共管理智能和社会保障能力的完善与提升，包括继承、抵押、作价、入股、托管等在内，更多的土地发展权能实现形式将陆续呈现。对于这一点，当前试点开展的农村集体经营性建设用地入市和农村宅基地制度改革等，实际上已经较大程度体现了这种趋向。

（四）土地收益及分配机制更加复杂多元

鉴于农村土地产权结构的丰富演化，未来农村土地势必成为越来越多利益相关方的纽带，这就自然会引发关于土地收益调节机制的改革创新。而目前来看，学界已有诸多关于宅基地资本化、土地流转和集体经营性建设用地入市增值收益调节的研究[40-42]，主要关注的是对国家、集体和农户三方权益的平衡。基于此，笔者分析认为，未来改革将聚力几个方面的突破：其一，对农村土地发展投入的权责划分。事实上，农村土地收益分配问题的由来主要是对土地发展投入成本的争议，因为现行制度条件下，土地发展潜力是政府管理及公共投入、集体经济组织产权让渡、市场及个人经营行为等合力实现的，多元投入的边界不清自然导致土地收益分配缺乏明确标的。因此，未来农村土地制度改革应当要面向土地投入权责边界划清着力。其二，对农村土地增值收益核算体系的建立。通识而言，收益分配应当是建立在对成本的扣除，也就是增值收益部分。但农村土地增值收益核算还面临成本的来源、构成和表现形式复杂的限制，而在基层财会系统不健全的情况下，这更是一笔糊涂账。因此，建立健全土地增值收益核算体系将是一个重点任务。其三，对农村土地收益分配标准及形式的创新。实际上，这个问题是上述问题的衍生。农村土地收益不仅表现为货币表现形式，往往还有包括风貌改造、人文提升、生产生活条件优化等非量化表现形式，如何将这些收益纳入统一的成本扣除及核算体系，将是今后改革要进一步深入探索的重要内容。

（五）土地管理从产权侧重转向利用侧重

基于上述四个方面趋势的分析，我们不难看出，未来农村土地的产权赋予及权能体系将会越来越完善，这就促使农村集体经济组织和农户个体拥有更多土地发展的自主权。换言之，农村土地开发利用将更多由产权主体决定，这就对传统以产权收紧作为手段的土地管理职能提出挑战。鉴于此，笔者认为未来农村土地管理将实现逻辑转变，尤其体现在以下几个方面：其一，弱化产权约束而强化产权权能服务。按照新制度经济学理论，产权界定越清晰越有利于发挥市场作用，进而降低交易成本。伴随我国农村产权体系的日益健全，政府将逐步退出产权干预，转而为产权市场化交易等提供服务，以确保产权权能实现，保障产权主体的合法权益。其二，强化土地规划和利用管控。由于产权赋予让产权人拥有更多的土地开发利用自由空间，就很容易引致土地用途随意变更，尤其是可能会造成基本农田和生态用地被侵占。对此，国家应当提升国土空间规划的合理性，注重与地方产业和群众生产生活的适配，并强化土地利用管控，完善多种有效措施与手段，让农村土地保护与产权主体权益保护有机融合。其三，创新完善农村土地利用保护的立法规制。未来我国的农村土地管理立法立规将重点指向土地用途管制，着力在保障土地产权权能自由前提下进行开发利用引导，不断深化国家土地立法研究，深入探索相关法理及立法阐释，进而完善中国特色社会主义法治体系，更好践行依法治国、依法管土的经济社会发展理念。

六、结语

土地是财富之母，是立国之基、安邦之要、富民之本。新中国成立以来，我国在农村土地制度改革方面取得的成果是显著的，获得的经验是丰富的，但面临的问题也是不能回避的。诚然，基于特殊的历史契合，改革进程中无不渗透着新制度经济学的理论范式，其为我国改革实践提供了有益的指导。不过，我们也要清醒地认识到，新制度经济学理论的立论基础仍然是理性经济人假设，具有浓厚的资本主义意识特征，其私有化的价值导向更是有悖于生产力发展与生产关系演变的必然性历史逻辑，难以恰适我国在社会制度改革变迁过程中的社会主义共同价值取向。因此，在建设和发展中国特色社会主义过程中，我们既要善于吸收新制度经济学的合理成分，注重阶段性使用其理论工具，同时更要提防其价值迷惑，时刻谨记以马克思主义和习近平新时代中国特色社会主义思想进行修正，让新制度经济学理论在我国国情环境下为经济社会发展提供有益服务。

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（中文校对：丁立江）

Rural Land System Reform since the Founding of the Peoples Republic of China： Historical Evolution， Outstanding Characteristics， Logical Path and Future Direction

-Based on the New Institutional Economics Theory Paradigm Perspective

LI Mingxing MA Yongteng REN Yulili LUO Xiaoyu

（1.School of Economics，Sichuan University，Sichuan 610041;  2.School of Economics， Northwest University for Nationalities，Lanzhou，730000;

3.Sichuan Agricultural Financing Guarantee Co. LTD， Chengdu， 610066;

4.CNpC Chuanging Drilling Engineering Co. LTD， 610000）

Abstract： Since the founding of the Peoples Republic of China， China has implemented a series of subversive reform measures with epochal significance around rural land， and finally built a rural land system supported by collective ownership and household contract management， and on this basis， continue to promote the deepening of rural land system reform to meet the development requirements of the new era. Based on the systematic review of the reform process， the author analyzes and summarizes the main line of evolution and prominent features throughout the reform， explains the reform logic with the help of the theoretical paradigm of new institutional economics， and anchors the motivation， core and mode of reform on the basis of transaction cost considerations， property right structure innovation， and institutional change mode selection. At the same time， inspired by this， this paper looks forward to the value orientation and target orientation of the future rural land system reform in China， and finally forms a preliminary judgment on the form of land ownership， the subject of ownership， the structure and function of property rights， the distribution of land income and the land management model， with a view to providing value reference for the national reform and economic and social development.

Keywords： land system reform; historical evolution; outstanding characteristics; logical path; future direction

（英文校譯：舒雅）