论基层立法联系点在民主立法中的地位和作用

曾庆辉 唐鑫

内容摘要：基层是法治社会建设的主要区域，应当着眼于基层立法的制度建设，引导公众有序参与立法，维护良性的立法秩序。基层立法联系点的提出，在理论层面是体现人民当家作主的价值表达，在实践层面是贯彻全过程人民民主的中国方案。在法治中国建设中，应对基层立法联系点予以科学、恰当的法律定位，准确界定基层立法联系点在民主立法中的地位及其作用，构建具有中国特色的立法体系理论及制度结构。

关键词：民主立法；基层立法联系点；全过程人民民主

基金项目：研究阐释党的十九届六中全会精神国家社科基金重大项目“全过程人民民主的理论基础和发展路径研究”（22ZDA067）、甘肃省高级人民法院2022年度司法研究重点课题“人民法院服务和保障全面推进乡村振兴研究”〔GSGYKT（2022）06〕、甘肃民族法制文化研究所研究课题“铸牢中华民族共同体意识的法治内涵及路径研究”〔GSFYSKT（2022）05〕的阶段性研究成果。

作者简介：曾庆辉，西北师范大学法学院教授、硕士研究生导师；唐鑫，西北师范大学法学院硕士研究生。

党的十八大以来，关于建立基层立法联系点制度，完善向下级人大征询立法意见机制被更多民众所认可，基层立法联系点在全国范围内大规模推广，成为“全过程人民民主”的生动实践。厘清基层立法联系点在民主立法中的地位和作用，能够使立法在程序实施上更加民主化，在制度设计上更加精准化，从而更好地发挥立法在维护社会公平、化解社会矛盾纠纷中的作用，增强立法的针对性、适用性、可操作性。

一、首批基层立法联系点的具体实践

2002年，甘肃省人大常委会率先尝试探索由群众参与立法的立法模式，随后国内其他地区也开始进行效仿。全国人大常委会2015年首次批准设立了四个基层立法联系点。自此，基层立法联系点成为人民群众直接参与国家立法的“直通车”，成为基层群众对法律法规建言献策的重要平台和载体，畅通了民意反映渠道，极大地丰富了民主形式，对发展全过程人民民主，提升程序民主与实质民主具有重要意义。

党的十八届四中全会审议通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中要求，“持续推动立法创新，保证立法的科学性与民主性，健全立法起草工作、论证调研以及审查等机制，加强人大对立法工作的组织协调，完善向下级人民代表大会征求立法建议机制，建立基层立法联系点制度，不断推进立法精细化”[1]。目前，全国人大常委会在全国31个省、自治区、直辖市共设置了32个基层立法联系点（含一个立法联系点），带动了省级人大常委会设立本级基层立法联系点509个、设区的市（自治州）级人民代表大会常务委员会设置本级基层立法联系点5000余个，大体上形成了国家级、省级、设区的市（自治州）级联系点多级联动的工作布局[2]。2023年3月13日，第十四届全国人大一次会议通过了《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，新修改的立法法规定，全国人民代表大会常务委员会工作机构根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对法律草案和立法工作的意见。这充分说明基层立法联系点已成为中国式民主的闪光点，彰显了中国特色社会主义民主政治的独特制度优势。

（一）甘肃省临洮县基层立法联系点

2015年，甘肃省定西市临洮县人大常委会荣膺我国首批、西北地区唯一的“国家级”基层立法联系点的资格。由此，临洮县基层立法联系点成了连接最高国家权力机关与广大人民群众之间的一座畅通无阻的“连心桥”。自临洮基层立法联系点设立以来，临洮县人大常委会以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，充分发挥临洮基层立法联系点首创性、持久性、示范性、广泛性特点，通过选聘法律素质较高、工作经验丰富的人員作为基层立法联络员，从而提高了基层群众立法意见的征集效率。目前，临洮县共设立基层立法联络点36个、聘任立法联络员104名，共完成180余部法律法规草案的意见征集工作，整理上报2000余条意见建议，主动上报9篇调研报告，其中，完成全国人大常委会法工委交办的65部法律草案意见征集，上报946条意见建议[3]。

（二）上海市虹桥街道基层立法联系点

2018年12月，习近平总书记在考察上海市虹桥街道基层立法联系点时提出，“人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的”。基层立法联系点的民主意义和价值得到了总书记的充分肯定和高度赞扬。在虹桥街道基层立法联络人员与基层群众进行深入交流、广泛征求群众意见过程中，他们总结出了“基层立法联系点”所具备的基本属性，即具有基层性、立法性、联通性[4]。当地将基层立法联系点设立在区人民法院、人大工作研究会、街道办事处、律师协会、街道市民中心等基层单位和组织。经过他们的不断努力，逐步建立起以基层信息员为“一体”、以专业顾问团队和专家库为“两翼”的“一体两翼”工作架构。通过文件咨询、现场考察、专家讨论等形式，基层联络员将人民群众的意见建议进行反映，极大地提升了立法精细化水平。目前，在虹桥街道区域内，16个居民社区和50家工作单位均配备了基层立法信息采集点，每个基层立法联系点分别配备了大约300余名立法联络员、10家顾问单位以及10种类型的专业人才库[5]。

（三）湖北省襄阳市基层立法联系点

湖北省襄阳市人大常委会不断将立法联系点向基层延伸，市级立法联系点扩展到19个，达到了市县区域全覆盖，当地建立了“1+N+1”立法联系点工作网络，联系点招募信息联络员，通过网络征集、立法座谈会与群众双向沟通等形式，全面收集社情民意。同时，以人大代表和律师工作者、志愿者等为团队，将基层立法联系点与社区治理、信访工作、研究调研、普法宣传等相结合，将新修法律草案公布到社区和村镇，拉近立法与百姓的距离。截至2022年底，襄阳市人大常委会共计完成了全国人大常委会法工委交办的76部法律草案的意见征询工作，收集5000余条群众意见建议，并整理上报1297条意见建议，最终有209条意见被采纳。在这个过程中，对民法典及其分编草案整理报送相关意见建议达314条，有39条被采纳。另外，完成湖北省人大常委会交办的61部法规草案的意见征询工作，并提交了586条意见建议，其中81条被采纳[6]。

（四）江西省景德镇市基层立法联系点

江西省景德镇市人大常委会借助当地立法咨询小组、立法研究小组以及下设的立法联系点，同时还与一些法官、检察官、教授、律师协会等搭建起了常态化的合作机制，灵活吸纳社会各方专业力量加入其中，形成了“党委指挥、人大主导、多方参与”的基层立法联系点工作格局。为了确保基层立法联系点工作的有序开展，当地为联系点配备电脑等办公设备，将基层立法联系点扩展成一个工作办公平台，还特别制定了联系点管理经费使用细则，定期给联系点拨付工作经费。通过景德镇市人大常委会的不断努力与探索，市人大常委会成功地收集和整理了对63部法律草案的意见建议，其中包括民法典（草案）和野生动物保护法（修订草案）等。在此过程中，共征集了2020条各类群众意见和建议，并累计整理了1583条建议，这些建议以书面形式提交至全国人大常委会法工委，其中在已经正式颁布的法律中有200多项建议被正式采纳[7]。

二、基层立法联系点在民主立法中的地位

（一）基层立法联系点成为我国民主立法的重要制度载体

习近平总书记指出，“一个国家民主不民主，关键在于是不是真正做到了人民当家作主，要看人民有没有投票的权利，更要看人民群众有没有广泛的参与权”[8]。我国的全过程人民民主决定了我国社会主义法治必将走人民民主的道路。在具体征集群众意见的过程中，工作人员将收集到的群众意见进行梳理和深加工，把群众真实的利益诉求反映在法律法规中。基层立法联系点最初设立的目的就是力求将广大人民群众的意见建议融入新修立法草案之中，保证基层人民群众发表意见的主体地位。当前，基层立法联系点早已成为基层人民群众参与立法活动的重要制度载体，我国基层立法联系点在全国大规模设立推广正是对其专业性和制度性的肯定。从最初的法律法规民意征询工作，到现在的监督执法、普法宣传、重大公共决策、基层民主实践等多个领域，其工作范围正在不断扩大，已经成为我国民主立法中不可忽视的重要制度载体。

（二）基层立法联系点是我国民主立法在立法机制上的反映

基层立法联系点为公众有序参与国家及地方立法，即立法机关通过基层立法联系点倾听基层民众的意见和建议，将公众诉求反馈到国家立法机关，作为学习和借鉴的重要资料和参考，将问题性、针对性较强的意见和建议列入立法机关的法律草案中。“基层立法联系点作为人民群众参与立法的一种方式， 与立法听证会、座谈会等相对比，其组织者是基层人大， 自下而上，且参与者都是基层普通民众， 人多面广。”[9]这一民主立法机制为最高立法机关与基层人民群众之间开辟出一条直接接触的通道，使立法机关与人民群众在整个立法过程中都能实现参与和交流，彰显了人民民主的真实性、人民性和广泛性[10]。基层立法联系点是我国民主立法在立法机制上的反映，它把人民当家作主变成在立法实践中可具体操作的现实，真正达到了由人民参与立法，由人民制定法律，保证了人民当家作主的权利，这充分表明全过程人民民主不仅体现在制度设计的完整上，而且体现在实践参与的过程中。我国立法的过程就是要把党和人民的意志有机地结合起来，然后上升为国家意志。基层立法联系点直接综合地展现了公众有序的政治参与和立法参与过程，是民主立法在全过程人民民主进程中的真实写照。

（三）基层立法联系点体现了我国民主立法的重大特色

进入新时代以来，人民不仅期待对日益增长的美好生活的需要，而且在公平、正义、民主等方面的需求也在不断增加。人民渴望表达自己的权利，全方位地参与行使国家权力。习近平总书记强调：“保证和支持人民当家作主不是一句口号，不是一句空话，必须落实到国家政治生活和社会生活之中，保证人民依法有效行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权利。”[11]基层立法联系点这一制度的兴起，拉近了立法机关与人民群众之间的距离，揭示了全过程人民民主的本质特征，即核心是人民。这是一种能够让人民群众的意見建议直通到立法主体的制度，给人民群众直接参与地方立法提供了条件，真正做到让人民群众掌握自己选择的权利。正如习近平总书记所说：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是用来解决人民需要解决的问题的。”[12]基层立法联系点是国家与基层、立法机关与人民群众之间建立沟通的桥梁和纽带，是在中国人民不断的实践探索和智慧创造中应运而生的具有中国特色的民主制度，必将为我国的法治建设作出更大的贡献。

三、基层立法联系点在民主立法中的作用

（一）有利于丰富民意征集形式，推动民主立法全覆盖

基层立法联系点拓宽了人民群众参与立法的途径，其主要职责在于收集人民群众的立法建议，并及时反馈给立法机关。如今全国范围内正在积极拓展民意征集新渠道。例如，湖北省襄阳市人大常委会建立了“1+N+1”立法联系点工作网络，在立法调研和法律法规草案意见征询工作中，注重意见收集的全面性，通过座谈会、上门走访、网络征集等形式，广泛听取村组、农户、环卫企业、基层单位、社会组织的意见建议[13]。再如浙江省义乌市人大常委会积极推动立法意见征询智慧平台建设，开发建议话语数字化规范、法条位置识别定位等便捷功能，推动立法意见自动收集，准确形成意见建议、采纳结果数据库，采纳结果自动反馈。目前该市正在推进该平台与浙江省、金华市相关应用场景的打通，并已就7部法律法规开展了定向征求，收集意见建议234条[14]。现阶段，各基层立法联络点在各市县机关、事业单位、社会组织、学校社区、村镇街道等处都招聘了立法联络员，并以此为基础，形成由点到面、由面到片的联动工作布局，组建成一套了解社情民意的“神经网络”，极大地丰富了民众意见征集形式，充分体现了民主精神，推动基层立法联系点在民主立法、监督执法、维护司法、宣传普法等多方面的全覆盖[15]。

（二）有利于提升地方立法质效，践行民主立法全领域

基层立法联系点制度具有独特的制度优势，能促使地方人大的立法工作高质量、高效率地开展，避免以往立法工作的盲目性，同时突显立法的独特性，极大地丰富和拓展了国家及地方立法察民情、聚民智的渠道和方式，将基层群众从围观者转变为法律法规的积极参与者和有益贡献者，以人民需求为基点，从而制定出符合民众期待的高质量法律法规。如上海市要求大范围发动基层群众、企事业单位及社会组织直接参与法律草案拟定活动，有利于将群众意愿与法律要素有机结合，并要求工作人员充分领悟基层立法联系点在全过程人民民主中的重要意义，充分把握基层立法联系点的基层属性、立法属性和联通属性，发挥出“接地气”的基层优势，促进上海地方立法达到“全过程人民民主”[16]。

目前，虹桥街道在70多个单位驻地、16个居民区分设基层立法信息采集点，成立多个信息征集联络站，以促进信息的高效处理。同时，信息员已从最初推选产生的250名扩增为420名。虹桥基层立法联系点设立了“两翼”来补充，将法院、高校作为咨询单位，律师、专家学者等纳入专业人才库，以此来实现信息采集领域广覆盖、群众与专业人员相结合[17]。基层立法联系点的建立提升了地方立法质效，丰富了普法守法形式，充分拓展了民主协商机制，推动了社会基层治理体系和治理能力法治化、现代化[18]。

（三）有利于加强立法机制创新，助力民主立法全链条

基层立法联系点采用自下而上的立法模式，其将收集到的基层群众意见加以整理，并向基层人民群众转达最终有关立法建议的评估和反馈[19]。此外，基层人民群众也可借助基层立法联系点来监督立法机关，这种自下而上的监督模式也有利于提升地方人大及其常委会依法履职能力，督促其更好地行使国家权力，保障广大民众合法权益，促进社会主义法治建设进程[20]。

结语

把握好基层立法联系点在民主立法中的重要地位和作用，以点带面，对于充分发挥好基层立法联系点深入群众、熟悉法规的优势，服务和保障好基层立法的各项工作，不断提高立法质量水平，推动联系点工作更加科学化、法治化和民主化，都具有重要的理论意义和实践价值。

注释

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[J].求是，2014（21）.

[2][3]全国人大常委会法工委基层立法联系点简介[J/OL].中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202303/62344c8772914aa3a7d5c8a9c545d0be.shtml.

[4]林荫茂.上海市基层立法联系点工作制度研究[J].人大研究，2021（6）.

[5]基层立法联系点催生“全过程民主”实践[J/OL].中国青年网，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1693703067764497664&wfr=spider&for=pc.

[6][7]基層立法联系点：“小”站点的“大”担当[J/OL].中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202111/0deffd8d96f84094900ddc70a94d0c2a.shtml.

[8]习近平.坚持和完善人民代表大会制度不断  发展全过程人民民主[N].人民日报，2021-10-15（1）.

[9]李高协，訾晓辉.建立地方立法联系点之探索[J].人大研究，2009（2）.

[10]全国人大常委会法制工作委员会.基层立法联系点是新时代中国发展全过程人民民主的生动实践[J].求是，2022（5）.

[11]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报，2014-9-22（2）.

[12]习近平.在中央人大工作会议上的讲话[J].求是，2022（5）：12.

[13]湖北襄阳：让立法走进群众心坎[J/OL].中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202109/d4550e2b4a0e48a186b924e786b28d99.shtml.

[14]发挥基层立法联系点的重要作用  推动全过程人民民主在基层的生动实践[J/OL].中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202303/433e163b4a1845a1aa    3c04f45cffa172.shtml.

[15]曾庆辉.以高质量立法推动地方治理现代化[N].中国社会科学报，2022-2-22.

[16]郑辉，张明君.践行“全过程民主”的实践探索与理论思考——以上海市人大常委会基层立法联系点为视角[J].人大研究，2021（4）.

[17]基层立法联系点制度对践行全过程人民民主具有深远意义[J/OL].每日经济新闻，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1765680007550917645&wfr=spider&for=pc.

[18]曾庆辉，党振兴，刘吉旭.用习近平法治思想引领社会治理现代化[J].科学·经济·社会，2022（4）.

[19]王维国，陈雯雯.“向人民承诺”嵌入人大代表监督机制的理论构建——基于发展全过程人民民主的分析[J].北京行政学院学报，2022（2）.

[20]杨轶华，祁晓民.公共协商：企业参与农村社会福利供给的路径探索与共同富裕——基于吉林省白山市某案例的实证研究[J].北京行政学院学报，2022（2）.