区域协同立法中民主立法原则的实现

2023-09-19张锡汪张奇

人大研究 2023年9期

张锡汪张奇

内容摘要：2023年新修改的《立法法》同时增加了“全过程人民民主”条款与“区域协同立法”条款，这在规范化层面将二者抬到了新的高度，从价值、规范以及运行层面对民主立法原则的逻辑考察作出反映。但是，区域协同立法中的民主立法原则也面临利益失衡、主体束缚以及基准欠缺的困境，需要从民主立法原则的实现路径加以整饬调试，推动区域协同立法中民主立法的高质量发展。

关键词：区域协同立法；民主立法原则；全过程人民民主

党的二十大指出，发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求之一。该本质要求以“全过程”为主要特征勾勒出立体式民主立法愿景蓝图。2023年新修改的《立法法》第六条进一步明确了民主立法原则的基本内涵，“立法应当坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权，保障和促进社会公平正义。立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动”。由此可见，民主立法原则的核心要义在于全过程人民民主立法[1]。《地方组织法》第十条、第四十九条和《立法法》第八十三条已经明确了地方人大及其常委会可以开展区域协同立法，同时《地方组织法》第四条、第四十三条也将全过程人民民主予以制度化、法律化。由此就区域协同立法而言，其以既存事实和规范建构的制度特征成为当前立法工作体系的重要内容，对践行全过程人民民主立法实践具有十分重要的意义。但是，由于区域协同立法正面临着内在局限与外部挑战而遭受非议和冷遇，以致其推进过程屡屡受阻，导致区域协同立法中民主立法原则也受到一定程度波及。为此，有必要对区域协同立法中民主立法原则的逻辑、困境以及实现予以重新检视。

一、区域协同立法中民主立法原则的逻辑考察

（一）价值逻辑：全过程人民民主的价值意蕴

区域协同立法场域中的民主立法原则集中反映在全过程人民民主立法之中。其概观性价值从词义上解析，可由“人民”“民主”“全过程”这三个重要理论内涵构成[2]，其中“人民”体现的是人民立场的政治意义，“民主”体现的是民主制度的法律意义，“全过程”则体现的是全过程参与的实践意义。

首先，民主立法原则的“人民立场”。全过程人民民主中的“人民”，蕴含着的是一种人民立场。立场是由人们在一定社会关系体系中的地位决定的[3]，而坚持人民立场就是坚持马克思主义基本立场。第一，从理论逻辑层面看，权力来自人民，切不可由于滥用职权或玩忽职守而侵犯了人民的根本利益。第二，从历史维度来看，近代以来的历史充分表明，只有以人民根本利益为依归，才能在人民意志谱系中真正实现社会主义现代化强国这一美好图景。众所周知，我国的国家权力机关是以民主理念所构筑的，其立法权是人民意志通过立法形式得以固定的一项重要权力。人民意志的表达依赖于制度规范的保障，而制度规范则又需要通过立法形式加以诠释，可见坚持人民立场与区域协同立法工作之间的紧密联系。

其次，民主立法原则的“民主形式”。从语义分析来看，“全过程人民民主”以揭示“民主”立法为价值导引，进而将“民主”的“人民”立场和“全过程”优势得以深度演绎和诠释[4]。第一，就民主政治理论而言，中西方的两种民主形态各不相同，中国式民主以党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一构筑成逻辑自洽、体系自足的有机整体，这与西方所提倡的民主在本质上显著不同。第二，就立法基本理论而言，立法作为一项创设规范的行为，与其说是程序严格导致立法规范的严谨性，毋宁说是利益分配的不均衡导致了立法范畴的复杂性。区域协同发展历程一般呈现出行政区划的制度壁垒与区域社会经济的发展需求之间的利益抵牾，这亟待立法民主化加以破解。

最后，民主立法原则的“全过程参与”。当下区域空间内的政治、经济、文化等诸多方面早已离不开“全过程参与”式的区域协同立法调整功能。“全过程参与”是“全过程人民民主”的一项价值要求，体现在“全链条、全方位、全覆盖”之上。第一，时间维度上可分为起始阶段、中间过程和终点的“全链条”特性[5]。第二，空间维度上可分为公共意志形成、确定、执行或者分为公共利益界定、保护、实现的“全方位、全覆盖”的特性[6]。区域协同立法中的民主立法原则也需要围绕“全过程参与”的立法范式整饬调试，通过在立法过程的各个环节注入“全过程”的价值元素，逐渐打破形式民主与实质民主的价值割裂难题，从而得以贯彻民主立法的基本精神。

（二）规范逻辑：“民主”与“立法”的良性互构

立法权的排他性行使固然是传统权力分立原则的核心要义，但随着社会发展的需要，立法权开始逐渐从立法机关向其他国家机关分化，例如行政机关、检察机关、审判机关和监察机关等也开始制定具有一定效力的法规范。

一方面，从立法机关开展区域协同立法工作来看，《立法法》第八十三条第一款赋予了省级和设区的市级人大及其常委会一定的区域协同立法权限。《地方组织法》第十条第三款以及第四十九条第三款也规定了与《立法法》并无实质性区别的相近条款。以上皆是明确了立法机关的区域协同立法权限。另一方面，从行政机关开展区域协同立法工作来看，《立法法》第八十三条第二款以及《地方组织法》第八十条第一款规定，地方立法中可以建立相应的区域协同立法工作机制。值得注意的是，《立法法》第八十三条第二款在体系解释之下我们可推知其蕴含的应当是一种“泛指”关系，即此处既包括人大及其常委会又包括人民政府。至于其中的“包括人民政府”这一观点也可在《地方组织法》第八十条中得到印证，因为《地方组织法》第八十条主要以县级以上地方人民政府的法定职权为核心内容，地方人民政府的“区域发展”职责必然包括地方立法起草、审议、论证等诸多环节，事实上这就意味着行政机关具备参与区域协同立法工作的正当性与合法性。因此，也可以说该处已经隐约铺陈了行政机关的区域协同立法工作职能。

可以说，在“民主”與“立法”相互结合下，无论是人大立法还是行政立法都演绎着民主理念的法律化，并且《立法法》第六条第一款中的立法视角以及《地方组织法》第四条中的地方组织建制方面，还明确将“坚持以人民为中心”“坚持和发展全过程人民民主”从政治理论转化为法律意志，具有重要里程碑意义。其中，《立法法》是在立法原则层面凸显全过程人民民主，其着眼点主要侧重于关注立法工作的原则性条款下的框架设定，这显然具有提纲挈领之要。而《地方组织法》则是在立法主体层面对民主立法原则加以固化，体现的是这些国家机关在履行国家职能时应当遵循的价值要求，特别是这些国家机关作为立法主体在开展立法工作时必须严格践行的价值取向。由此可见，民主与立法在规范层面已然形成了一种“你中有我”“内外一致”的良性互构局面。

（三）运行逻辑：民主立法原则的制度运行

区域协同立法中民主立法原则的制度运行体现在诸多方面，点缀了“全过程人民民主”的制度灵魂，也促进了区域经济协同发展，其成效蔚为可观。

第一，民主立法联系制度。《立法法》第七十条和第九十条分别从中央层面和地方层面设置了基层立法联系点制度，此外《地方组织法》第六十条第二款也列举了类似的方式选择。自2014年10月党中央提出建立基层立法联系点制度以来，基层立法联系点作为一项吸纳民意、汇集民智的工作机制，是国家立法的“直通车”，其最重要、最核心之处就在于“听取”人民群众关于立法相关工作的意见。这种收集民意的制度虽然存在层级关系杂乱、各地做法各异、辐射能力匮乏等挑战[7]，但不可否认的是，基层立法联系点在区域协同立法中的民主立法制度运转方面扮演了举足轻重的角色。为更好发挥其在民主立法制度运转中的“直通车”功能，部分地方还建立基层立法联系点之间的区域协同制度，例如广西三江基层立法联系点[8]。

第二，民主立法公开制度。《立法法》第六条第二款通过设定立法公开原则来与“保障人民参与立法的目标定位”相对照。而其中区域协同立法的信息公开制度通过将区域协同立法工作中所涉及的立法主体、程序、内容等信息适当公开，让民众知情并征求其意见、接受其监督，这包括区域协同立法工作计划公开、区域协同立法草案征求意见公开、区域协同立法听证会公开等。例如，川渝地区在《优化营商环境条例》的创设过程中，就离不开相关专家学者对其概念推敲、价值衡量以及漏洞填补等后续工作，最终有近10条具体建议被采纳，成为该法规的正式条款[9]。由此克服了间接民主的弊端，实现直接民主与间接民主相结合。

第三，民主立法审查制度。《立法法》第五章集中规定了立法后的备案审查制度，备案审查制度事实上也是实现民主立法监督的重要载体，涉及备案审查工作的启动、审查处理、反馈公开及报告等内容。《立法法》第一百一十条第二款以及《法规、司法解释备案审查工作办法》第二十二条都规定，对于法规存在“同宪法或者法律相抵触的”，公民有权向备案审查机关书面提出进行审查的建议。上述规定表明，对于法规的合宪性和合法性议题存在质疑的，公民可以行使监督权，进行民主监督。尤其是区域协同立法中制定的许多法规都是地方区域内关乎人民切实利益的，因此需要予以备案审查。例如，湖州市人大以“联审协审机制”创新实践助推长三角地区“备案审查立法协同”的民主立法监督工作[10]。

二、区域协同立法中民主立法原则的困境反思

（一）利益分配的失衡

民主立法原则最初是各主体积极参与区域协同立法工作的显性问题，同时也通过鼓励各个主体积极参与的方式汲取“利益衡量”的核心要素，由此将合理的、正当的利益诉求导入区域协同立法的规范秩序，“实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主与国家意志相统一”。

但是，考察区域协同立法中的利益分配，可知民主立法原则遭遇着利益失衡的困局。无论是个体利益、群体利益，还是制度利益、公共利益，抑或是同质利益、异质利益[11]，都将带来失衡的恶化挑战。究其缘由在于区域协同立法作为特定时代背景下的产物，其明显不同于在法定行政区划范围内进行的一般立法模式，前者面临着跨行政区划、多个主体并存等问题，其中的利益协调难度大。遗憾的是，对于区域协同立法情境内中央与地方之间的利益扞格以及地方各层级关系之间的利益协调，都化约成了民主立法原则实现路径上的沟壑，制约其制度的活力与功能的创新。

民主立法原则的实现路径伴随着利益分配的失衡也开始走向异化，该种异化往往表现为以借由先行签订“立法合作框架协议”的妥协模式来驱动区域协同立法的运作。例如，2020年川渝地区签订的《关于协同助力成渝地区双城经济圈建设的合作协议》，以及2021年长三角地区签订的《长江三角洲三省一市司法厅（局）区域协同立法合作框架协议》。上述协议的签订可以从侧面管窥多元利益冲突是区域协同立法重点关注的问题，其同样制约着民主立法原则的有效贯彻实施。此时更需要以人民根本利益为底线，不得突破、践踏，特别是在促进区域协同发展与维护人民根本利益之间寻找最大公约数。

（二）主体维度的束缚

作为民主立法原则的重要承载方式之一，区域协同立法尽管具备一定合法性与正当性的法理优势，但仍在很多方面呈现出难以弥合的缺陷，而其高度抽象性、概括性的民主立法理念与具象化的区域协同立法之间的耦合也面临严峻挑战，其中最明显的则是由于区域协同立法主体的限缩导致民主立法原则在主体方面遭受束缚的困境。

从规范内容来看，目前《立法法》和《地方组织法》等立法文本的规范内容决定了区域协同立法主体仅仅限于人大及其常委会，而忽视了人民政府在推动区域协同立法工作时也承担着一定积极功能。这是因为行政机关在立法权的取得上源于立法机关（也即人大及其常委会），与此同时建立在分权原则上的立法、行政、司法等权力，在法定授权下“权力渗透”现象初露端倪，即立法权能向行政机关的体制松动。但就区域协同立法践行全过程人民民主立法理念而言，限缩区域协同立法主体的局限性已然成为一项制约因素，造成集体冷漠与失语。

从立法成效来看，当行政机关处于区域协同立法主体资格的缺失状态下，这在一定程度上将会导致民主立法原则实现路径上的动员能力明显式微。一般而言，承担国家行政职能是行政机关的主要功能，但事实上行政机关还承载着广泛的群众动员属性，而这又不能简单归为行政权，更多的是一种政治能力。不过，无论是何种功能属性，都无法否决行政机关超强的群众动员能力。从上述角度讲，行政机关動员群众的能力，就是行政高权助推公民积极参与民主活动，而“以人民为中心”作为民主立法原则的基本立场，无疑需要行政机关的大力支持。

（三）判断基准的欠缺

民主立法原则的判断基准一直以来被制度化、体系化所评价，而制度化、体系化的评价标准更是关联着民主立法原则在区域协同立法场域中逻辑自洽和体系完备。然而这并不意味着《立法法》和《地方组织法》等法律规范已将判断基准确立，目前《立法法》与《地方组织法》都是在总则部分对全过程人民民主加以规定，而区域协同立法制度则是在总则之外的其他条款中，虽然这反映出民主立法原则对区域协同立法具有“概括功能、指引作用和话语体系”[12]的地位，但也可能为民主立法原则带来程序上悬浮化、空转化。

对于民主立法原则的判断基准考量，往往伴随着诸如“何种程度才是民主立法”“民主立法的外化标准是什么”以及“该种立法结果到底民主不民主”的发问。事实上，基准规制是控权理论的重要内容，也为民主立法原则的实现提供量化评价。在区域协同立法情境中，作为立法权的限制工具，判断基准并非像机械主义所描述的那样，对于民主制度预设苛责、对于权利行使的瑕疵量化，相反，判断基准理论日趋以公民参与以及相应的论证会、听证会和座谈会等程序设计进行了嗣后回应。不过这仍旧不足以达到在区域协同立法场域中民主立法原则实现的理性决定要素之要求。

基于此，在区域协同立法中民主立法原则要想形成高质量的民主立法实效[13]，回应在全景式融入“最广泛、最真实、最管用”的民主立法理念的价值取向，亟待通过区域协同立法规则糅合成的包括判断基准在内的区域协同发展与治理体系。

三、区域协同立法中民主立法原则的实现路径

区域协同立法中民主立法原则的实现路径，应当从坚持党的领导、建立健全区域协同立法体制机制和发挥民主立法中人大主导作用三个方面着手。

（一）始终坚持党的集中统一领导地位以调和利益冲突

在区域协同立法工作中坚持党的领导是贯彻民主立法原则的必然要求。习近平总书记指出，要坚持党对全面依法治国的领导，党的领导是推进全面依法治国的根本保证。立法作为依法治国的重要环节，往往面临利益冲突的困境，而区域协同立法当然也不例外，如果没有集中统一领导的坚强推动作用，区域协同立法中各类利益博弈和利益位阶很难找到最大公约数，更何况对此进行平衡、消解。除此之外，区域协同立法还面临着是统一立法还是单独立法的两难抉择以及其他立法层级关系困境[14]等。而正是得益于党的坚强领导下，区域协同立法工作引领者、参与者、探索者们守正创新、矢志不渝地坚持和发展民主立法原则，坚持以人民为中心的基本立场，承认多元利益之间的共容共生才得以凝结了區域协同立法中弥足珍贵的探索历程与工作总结。

事实上，我国区域协同立法实践已经发展出“内容一致型”协同立法、“部分条款一致型”协同立法和“复合型”协同立法等共治模式，其内容涵盖了发展规划、产业调整、市场秩序、社会服务、生态文明保护等诸多事项[15]。与此同时，民主立法听证会的互动推广也反映人民群众对利益表达与分配手段正当性的认同，培养了广泛的人民民主精神[16]。可以说以区域协同立法开展的听证会中，更是一种直接民主与间接民主的统一，牵动着“全过程人民民主”的精神实质。鉴于此，必须加强区域协同立法中民主立法原则的政治建设，始终坚持党的集中统一领导，以消弭民主立法原则在贯彻实施过程中可能遭遇的各类风险挑战。

（二）切实完善区域协同立法体制机制以优化主体资格

现阶段，除了在《立法法》和《地方组织法》中明确了区域协同立法制度外，尚无专门的立法对该制度予以细化规定。而且在《立法法》和《地方组织法》中对区域协同立法制度的规范并不完备，整体上只是赋予了地方人大及其常委会和地方政府相应区域协同立法权限，而且地方政府的区域协同立法权限尚存争议。除此之外，并无其他详细规定，这表明区域协同立法工作仍处于实践探索的阶段，许多地方工作经验并没有被吸收到法律制度上，例如区域协同立法的主体、内容和程序等制度供给不足的问题早已刻不容缓。

第一，主体的合理确立，即通过法律规范塑造地方人民政府的主体资格，当然这种主体资格的松动也需要同步立法节制的考量。立法主体作为在区域协同立法中民主立法原则实现的重要动因，其重要性可从推动区域协同立法活动等视角去考察、剖析，但这只能局限于既定法律的建制，不可逾越至法外领域。

第二，内容的适当扩充。目前大多数设区的市级区域协同立法主要是围绕环境保护和优化营商环境方面开展立法活动，而从《立法法》第八十一条第一款来看，“设区的市级”地方立法内容主要涵盖四个方面的重大事项，同理“设区的市级”区域协同立法也应如是，因此可赋予更大范围的立法内容调整，防范行政傲慢以及相互推诿的行为。

第三，程序的厘定更新。看似相对完善的立法程序已有细微漏洞。类似开展区域协同立法前的立项、起草等前期工作，进行区域协同立法中的利益协调和审议通过等中期工作，实施区域协同立法后的执法检查和备案审查等后期工作等，这些都需要在实践探索中持续总结成功经验，建立相关制度或有效措施，出台相应的区域协同立法条例或工作办法等。

（三）发挥民主立法中的人大主导作用以创设判断基准

区域协同立法作为一项立法工作始终应当坚持以人大为主导、政府为依托的原则，以人大立法为基准扩充至政府立法进而优化立法事项分配的合理性[17]。以“全过程人民民主”的视角看，人大的立法优位属性并非局部截取而是贯穿于从法规立项乃至法规公布的立法全过程，适当创设判断基准可以强化民主立法原则的立法实效。例如，立法前对立法规划、年度立法工作计划和立法项目的论证评估、审查批准，立法中对法规草案进行重大利益调整、提请人大代表们审议通过，立法后对法规进行执法检查和备案审查等工作。

在这里，就人大常委会权责而言，有观点提出要在人大常委会中适当引入地域代表制，以增强其代表性[18]。对此，一方面确实能起到代表功效，不过另一方面以怎样合理的比例选举代表则又是一个问题，本文认为地域代表制虽然能解决代表性不足的问题，但人大主导立法工作不仅仅涉及地域的问题，还涉及各行各业的问题，仅有地域代表制难以有效嵌入人大常委会换届任免制度中，应当冠以其他具有代表性的标准来配套实施，如职业或行业标准等。

就人大代表而言，应当超越形式主义的桎梏而不断形塑个体的立法参与能力，人大相关部门应当充分听取和吸纳人大代表对区域协同立法中民主立法原则落实的意见，确保民主立法不迈向“走过场和形式”的遮蔽效应。对人大这一重要载体的功能定位是全过程人民民主的重要内涵之一，同时人大内部工作机构和人大代表也是推动区域协同立法工作的关键因素，正因如此有必要进一步强化人大对区域协同立法的主导作用，引领民主立法原则在区域协同立法的投射空间下得以规整与诠释。

参考文献

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