新土地管理法背景下集体经营性建设用地入市分析

张庆涛

山东舜翔（聊城）律师事务所

前言

在乡村振兴理念的影响下，农村集体经营性建设用地入市已经成为一种社会发展的重要趋向，特别是在新《土地管理法》正式施行之后，各个省市对于集体经营性建设用地入市试点工作已经在逐步推行，相关政策及法律法规也呈现出一种不断完善的趋势[1]。为贯彻落实党中央关于完善农村土地使用权转让、出租、抵押二级市场的重大决策部署，落实新《土地管理法》和有关政策规定，规范集体经营性建设用地入市行为，保障乡村产业发展用地需求，本文就新《土地管理法》背景下集体经营性建设用地入市条件、程序以及农村集体土地增值收益调节金等问题进行分析。

一、《土地管理法》的发展历程

（一）《土地管理法》的产生

1986 年6 月25 日，第六届全国人大常委会第十六次会议通过并发布《中华人民共和国土地管理法》，1987 年1 月1 日起正式施行。这是我国颁布的第一部关于土地资源管理、全面调整土地关系的法律，它的颁布是我国土地管理工作的重大转折和管理体制的根本性改革，标志着我国土地管理工作开始纳入依法管理的轨道。

（二）《土地管理法》的修订

《土地管理法》的第一次修订是在1988 年，完善了土地管理制度，提高了土地使用的效率。该次修订的一大改变在于对土地有偿使用问题的阐述，更加适应了市场经济的发展。就在10年后，《土地管理法》迎来了第二次修订。20 世纪90 年代末期，我国耕地保护面临的形势十分严峻，开发区热、房地产热导致耕地面积锐减，人地矛盾日益尖锐，1998 年8 月29 日，第九届全国人大常委会第四次会议修订并通过的《土地管理法》于1999 年1 月1 日施行。在这个文件中，中央提出了一系列加强土地管理和耕地保护的措施，决定在冻结非农建设占用耕地的同时，完成《土地管理法》的修订工作。

2004 年，《土地管理法》进行了第三次修订，进一步明确征地制度内涵。8 月28 日，十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议对《土地管理法》作出修改，一是将《土地管理法》第二条第四款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”；二是将其他条款中的“征用”修改为“征收”。2012 年12月土地管理法进行了第四次修订，规定补偿金不落实不得征地。2012 年12 月土地管理法修订主要修改第47 条，征地补偿拟删除“30 倍上限”，明确公平补偿的基本原则，补偿金不落实不得征地，同时增加社会保障补偿的具体内容。直至发展到2019年，迎来了《土地管理法》的第五次修订，2019 年 8 月 26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了修改《中华人民共和国土地管理法》 的决定，新《土地管理法》删去了对集体经营性建设用地入市的限制条款（第 43 条）并修改第 63 条为“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通 过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、 土地用途、规划条件和双方其他权利义务。”集体土地进入市场是我国深化农地改革的一项重大措施，而进入市场后的利益分配问题则是进入市场后的一个关键问题。

二、新土地管理法背景下集体经营性建设用地入市对农村经济社会发展的意义

理论意义：对有关的概念和基本理论进行了系统的整理，并以土地收益合理分配为中心，对其进行了深入的分析，这对厘清各个分配主体之间的联系有着很大的帮助，同时也可以对这个制度中所存在的薄弱环节和缺陷进行清晰的认识。另外，将均衡各方之间的利益分配问题提升到了法律的层次，可以为完善的制度设计提供借鉴[2]。实践价值：建立一套完善的农村宅基地使用权流转制度，既能保护农村宅基地使用权流转中的集体与农户的合法权益，又能保证农村宅基地使用权流转的有序与稳定；另外，还可以提高收入的相对公平性，加速城市改革的步伐，从而推动城市和农村的经济和谐发展。而这种理论意义与实践价值的具体展现主要为以下两点：

（一）全面推进城乡融合发展

目前，我国实行的是城乡二元结构的经济体制，城镇建设用地主要以国有建设用地为主，而农村建设用地则以集体所有、自收自支的集体经济组织所有土地为主，城乡二元结构的经济体制对我国经济社会发展起到了巨大的推动作用。在这一过程中，农村土地资源配置呈现出明显的“非市场化”特征，国有建设用地供应市场成为我国城市建设和发展的主要推动力。近年来，随着我国城镇化水平不断提高，以国有建设用地为主的城乡建设用地供应模式逐渐暴露出一系列问题，如：建设用地指标供需矛盾突出、土地利用效率低下、土地粗放浪费以及土地资源配置不合理等。新《土地管理法》中明确规定“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”。这一规定不仅为推进集体经营性建设用地入市提供了法律依据和政策保障，也为集体经营性建设用地入市提供了更为广阔的发展空间[3]。因此，全面推进集体经营性建设用地入市是新《土地管理法》赋予我国农村土地制度改革的新任务和新要求。

（二）推动农村产业化发展

随着城镇化的快速发展，农村人口向城镇转移，农村人口和土地资源大量减少，对土地的需求急剧增加。城乡发展不平衡、农村建设用地大量闲置浪费，特别是一些偏远农村地区和经济欠发达地区，宅基地闲置、荒芜、废弃现象严重。因此，为了盘活集体土地资源，加快农业农村现代化建设步伐，推动城乡一体化发展。新《土地管理法》在总结各地试点经验的基础上，对集体经营性建设用地入市进行了明确规定，有利于盘活集体土地资源。由于目前我国农村集体建设用地占全国土地总量的1/3,所以新法的规定为各地开展农村集体经营性建设用地入市试点提供了法律依据。新法为土地市场带来了新的活力和空间，有利于加快城乡一体化进程。

三、当前集体经营用地入市所面临的问题

（一）政府财政失衡，分配不公产生

基层政府在发展之中，本身对于土地的依赖是十分严重的，这种农村集体经营性建设用地一旦直接入市，就会对当前阶段所实行的“征地制度”造成一定程度上的冲击与影响，用地单位由于这种政策的出台，可以直接到存在农村经营性建设用地的地方进行购买，这就会导致地方政府的地可能会出现流转不畅的情况，而基层政府本身由于曾经的土地抵押问题，可能会有大量债务的积累，而土地难以卖出则会导致资金链断裂情况的发生，政府财政就极易出现不稳定的情况。与此同时，需要明确的是，在入市后，土地的巨额增益如果都留在当地，农民之间就会出现财富严重不均衡的情况，较为偏远土地的所有者很难将自己的土地卖出，同时当前阶段征地的重点主要在城乡接合地区，这就使得土地增益的分配会出现不均衡的情况。

（二）产业发展势头不足

由于我国农村集体经营性建设用地入市涉及的产业结构较为单一，主要集中在农产品加工业、休闲农业、乡村旅游等现代服务业方面，且大多数为劳动密集型产业，存在着产业发展动力不足的问题。从近年来各地开展的农村集体经营性建设用地入市试点工作来看，大多处于起步阶段。各试点地区在推进集体经营性建设用地入市的过程中存在着很多问题。比如一些地方将集体经营性建设用地入市作为政府征收农民土地的补偿手段；有些试点地区对集体经营性建设用地入市的条件和程序规定得比较笼统；有些试点地区对土地入市收益的分配规定不明确；还有一些试点地区在集体经营性建设用地入市的过程中没有考虑到产业发展问题，导致多数宅基地没有纳入土地利用规划，导致一些地方出现了“空心村”和“鬼城”。这些问题都表明，农村集体经营性建设用地入市之后，产业发展动力不足的问题依然存在，需要继续深入推进改革。

四、集体经营性建设用地入市困境的解决策略

（一）土地税收体系的构建，利益分配机制的完善

对于上述基层政府财政不平衡、财富分配不均问题的解决，笔者认为可以以土地税收体系的构建，利益分配机制的完善来进行解决，一方面，在土地的用途已经产生根本性的改变之后，就可以进行土地收入增值税、调节税等的征收，以保证分配不均衡问题的化解。需要明确的是，巨大的财富差异将会给国家的增长速度、全体公众的集体利益等造成严重的限制与影响，而对于过度增值收益，进行增值税的增收，则能够有效进行社会分配的调节，社会公平也能够更好地实现，政府财政的稳定也能够得到一定程度上的保障。

另一方面，第一，在进入市场之后，政府不再参与收益的分配；（1）政府并非集体建设用地的使用主体；虽然是通过国有建设用地使用权出让平台进行的，但是政府也可以收取一定的服务费，但是这种服务费并没有参与到收益分配中来。相关服务费也应该参照国有建设用地入市的相关服务费设置明确的限额，但是相关收费标准不应该太高，否则可能会有与人民争利的嫌疑。（2）影响“三农”问题的主要因素之一就是资金。要解决好“三农”问题，最根本的还是要靠资金。通过市场准入交易，能够有效地解决农村经济和社会发展所面临的资金短缺问题。但是，由于政府参与利益分配，这些利益很可能要经过重新分配，从而导致收益可能被用于城市建设与开发，这与该政策的制定目标相悖。第二，村集体与村民之间可以达成利益分配的协议，没有必要强加于此。但是，必须商定村集体能得到的最低值和最高值。比如，村集体收益最低不得少于百分之十，最高不得多于百分之五十。灵活的分配机制有利于提高资金使用效率。

（二）加强产业发展动力源支撑

我国的农村集体经营性建设用地入市不同于国有建设用地入市，并不是简单地把国有建设用地使用权让渡给企业用于发展工业经济和商业经济，而是将农村集体经营性建设用地使用权与所有权相分离。一方面，农民集体经营性建设用地使用权出让给企业后并不失去集体土地所有权。另一方面，允许企业将集体经营性建设用地使用权进行转让、出租、抵押等。这意味着农村集体经营性建设用地使用权不仅可以通过出让方式使用于发展商业经济和工业经济，还可以通过出租方式使用于发展服务业经济。因此，在充分利用和盘活农村集体经营性建设用地的同时，需要加强对农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押等方面的管理，建立完善的市场交易体系。在产业布局方面，除加强对集体经营性建设用地使用权的管理外，还需要充分发挥市场机制的作用，将农村集体经营性建设用地使用权作为资本要素引入市场机制之中，并加强对土地入市收益的监管与管理、税收与收入分配等相关制度设计。

结语

综上所述，在新《土地管理法》施行后，集体经营性建设用地入市已经成为了农村经济发展中至关重要的组成部分，这也是一种社会发展的必然要求。想要保证其在乡村振兴之中，尤其关键效用的发挥，在实施过程中，就需要将问题、挑战、阻碍，进行重点的关注，并懂得采取针对性的解决对策，以保证资源政策的贯彻执行，并达到预期的目标，同时，也需要不断地完善此项政策，在政策执行过程中，扫除一切障碍，为政策的执行创造有利条件，充分发挥这项政策来促进乡村振兴发展。