建设用地集约节约利用评价研究进展及启示

魏含津

河海大学

引言

在我国的现代化进程中，土地问题始终具有全局性、根本性、战略性的意义。近些年来，随着经济发展，我国各地方、各行业对于土地资源的需求量不断增加。与之形成鲜明反差的是我国土地资源尽管绝对数量较多，但是人均土地资源的占有量相对较少，开发和保护问题突出。据第三次国土土地调查显示，我国人均耕地面积仅1.36亩，人地矛盾突出。同时，随着现代化建设的深入推进、水利工程项目的不断建设，原本匮乏的土地资源将呈现进一步减少的趋势。对此，国家高度重视，强法治、严管控，通过逐步修正各行业土地配额和限制标准，强化重大基础设施项目的硬性土地利用约束，积极推进土地的集约性、节约性利用，严守耕地红线。本文立足于这一形势，梳理与总结了国内外学者有关土地集约节约利用的内涵、路径与评价的相关讨论。

一、土地集约节约利用的概念与内涵

要开展土地集约节约利用相关研究，首先应明晰其概念与内涵。土地集约利用的理念最早由大卫·里卡多（David Ricardo）等古典政治经济学家提出。研究方向主要集中在农业集约利用和控制城市扩散等方面。理查德.T部分学者从土地的投入程度、产出效益及利用强度等方面入手进行研究。也有一些学者依据土地报酬递减的规律进行研究，认为土地集约利用应该是在加大投入生产资本的同时，必须要能获得一定比例的生产产出。[1]

在此基础上，各国学者提出了一些相对比较成熟的理论研究，主要包括精明增长理论、地租地价论、土地地域论和土地利用可持续发展论等。其中，1997年，美国马里兰州州长格兰邓宁所提出的“精明增长”（Smart Growth）一词，于2000 年进一步由“美国精明增长联盟”（Smart Growth America）确定其核心内涵，并指导城市规划建设。英国政治经济学家李嘉图等人发现并证明了土地集约耕作中的酬劳递减现象，即级差地租产生是因为土地的集约节约利用，因此诞生了土地地租理论。[2]

国内关于土地集约节约利用的研究展开相对较晚，主要集中在建设用地和开发用地方面，从土地节约与集约两个层面展开。根据国土资源部相关规定与近年来学者们的研究表明，节约即最大限度地充分利用有限的资源，本质是控制非农建设用地的增加，建立更加合理的用地理念、用地方式。[3]

土地集约利用是一种有效的土地开发经营模式，其在优化土地空间布局、合理化土地利用结构的基础上，通过增加单位面积土地的投入、加强存量土地的价值发掘，以及改善经营管理方式等途径，最终实现土地的社会效益、经济效益和环境效益的综合最大化。从土地集约利用的成效来看，我们认为其应涵盖土地产出的高效、土地布局和结构的合理性以及土地利用效益和谐统一三个层面的意义。若从空间尺度来看，土地集约利用的含义又可以分为宏观、中观、微观三个层次[4]。

虽然学者们对土地集约节约利用概念与内涵界定不完全相同，但是精明增长理论与我国建设用地集约节约利用理念具有相似性，并且众多学者普遍认为，通过节约集约的方式运用土地，可以提高土地的利用效率，更好地实现土地资源的利用效益，并确保不同方面的发展得到全面、有效的推进。保障土地的经济、社会及生态环境的全面协调发展，是节约集约利用土地的根本目的。

二、土地集约节约利用路径有关研究

为了实现土地的集约和节约利用，各国采取了多种措施优化土地利用方案，以提高土地的利用效率。考虑到大多数发达国家土地资源相对人口稀少，人地矛盾不太明显，所以国外学者的研究多集中于城市规划、农村建设、可持续发展、耕地保护、生态环境等方面。[5]

在美国，区划制和城市精明增长理论的制定与实施是推动土地集约节约利用的主要措施。为应对城市边界快速扩张对土地和生态资源的危害，20 世纪60 年代，美国提出城市精明增长理论，最终制定了规范保护公共空间、农业用地、自然景观等方方面面的城市精明增长原则，并引入区划制，从规划城市发展、实现土地的节约集约利用等方面加以实施。此外，美国还开发了三种规划和管理工具，即控制、引导和配套，以实现土地集约节约利用并保护土地和生态环境。

日本制订了明确的法规和深入的技术措施，以促进农田、农业区、城市周边地区和林地的高效集约利用。举例而言，城市的立体化发展方式是延用日本一种典型的方法，可有效控制城市扩张的速度，更好地利用城市土地；此外，日本也正在筹建技术性的小型地下城市，以增进土地的有效利用，节省城市的土地资源。

英国的集约和节约用地政策是建立在相关法规和制度基础上的，具体措施包括土地使用控制和政府审批制度，此外，公众参与监督也起到了至关重要的作用，最终目的是实现用地的集约和节约。值得一提的是，英国公众参与监督制度要求大多数城市开发用地都必须经过政府审批并获得公众的同意。这样的制度大大保护了公众利益，同时也保护了矿产资源、生态环境及能源系统，极大程度促进土地集约节约利用。[6]

我国学者多以建设用地、开发区用地和农用地的典型节地案例作为基础，总结出较多具体的节地模式。湖北省对工业梯田、迁村腾地、非生产性设施共享、二次开发等模式开展试点；谭俊以北京市为例总结了农村居民点节地方案[7]；董国良基于紧缩城市理论提出JD 模式，改变城市平面扩张的趋势，将土地进行立体开发，实现人车分流[8]；广东省的“三旧改造”模式，通过出台各种政策，有效缓解了“旧城、旧厂、旧村”用地低效粗放的现象。

三、土地集约节约利用评价内容、指标体系有关研究

集约节约用地评价是土地绩效监测的重要内容，构建评价指标体系更是开展土地集约节约利用评价中的重要环节。

国外学者们对于土地集约节约利用评价的研究对象从最初单一的农用地逐步拓展到城镇用地、工业用地、旅游用地等。研究的内容涵盖土地利用模式的内涵、功能、结构，土地产权，土地配置效益以及相关法律法规等方面。

土地集约节约利用评价的指标方面，西方发达国家在评价土地利用效率时，往往牵涉到更为复杂的利益关系，土地利用评价往往选择总体评价和多指标体系的折中。对土地利用程度及利用方式是否合理就由土地利用的某种“有效性”来判断，集约就意味着“最有效”。[9]如Davidson D Aetal 曾使用地理信息系统并以农作物生长、污水接受等为指标评估希腊的农用地[10]。

国内现有的评价体系，主要包括土地利用结构、程度、效益和可持续性指标四个方面，针对不同应用目的和研究区域，学者们构建了不同的土地集约利用评价指标体系。

曹飞从城镇土地利用强度、城镇土地利用效率、城镇土地利用程度和城镇土地利用可持续性4 个维度来衡量城镇土地集约利用水平，姚成胜等从土地利用强度、投入产出效益、可持续性、经济实力和富裕程度五个层面对长三角16 个城市土地集约利用进行了测度，周璟茹等在探究关中城市群土地集约利用与碳排放关系时，从土地投入、土地的利用强度、优化土地利用结构3 个方面建立评价指标体系。[3]

四、土地集约节约利用评价方法有关研究

土地集约节约利用评价的相关研究起于20 世纪30 年代，主要是针对农用地而进行常规评价。 1976 年，联合国粮农组织正式公布了《土地评价纲要》，并于1993 年进行补充和完善，该框架的主要目的是对土地的适宜性和适宜程度进行综合评估，使各国的土地评价更为标准化，推动土地评价研究更为广泛与成熟地发展。此后，英国土地资源开发中心与澳大利亚联邦科学与工业组织等相关研究机构积极探索非农用地的评价技术，从而使得该研究领域从传统的农业用地逐渐扩展至工业用地以及城镇建设用地。[11]

为了更好地理解可持续土地利用变化的过程、机制和环境影响，研究人员开发了一系列来自不同学科的综合研究模型，使得评级方式和方法更加科学化和准确化，例如综合了多种衡量指标体系的MAGEI 模型、IMPEL模型、日本的LU/GEC 一1 模型、CLUE 模型等。

国内学者则大多采用模糊理论评价法、主成分分析法、TOPSIS 综合评价方法、层次分析法、特尔菲法、熵值法和多因素综合评价法等传统方法。

不过，近年来也有众多学者也创新尝试新评价方法的应用，如：曲衍波等人基于“五量”协同模型对山东省建设用地集约利用水平进行评价[12]；任远辉等人基于层次分析法对建设用地集约利用的效益进行研究，同时研究了POI 数据挖掘在建设用地集约利用评价中的应用可行性[13]；余光英等人则将遗传算法的投影寻踪模型引入到建设用地的集约利用评价中[14]；吕晓等人则基于内容分析法对建设用地集约利用的政策演进进行了分析[15]；侯微等人用全排列多边形综合图示指标法对沈阳土地集约利用开展评价[16]。

除了模型建立的不断发展，采集数据的方法也变得丰富。遥感和GIS 技术的逐步应用,为土地测量和评估提供了有效的手段，也为促进土地的可持续和集约利用以及开展评估研究提供了重要的技术保障。 比如Rodriguez R 等就采用了卫星影像技术对城区农用地分布进行了形态学的研究；Lee J , Wong D 则利用 GIS 模拟俄亥俄州的土地利用现状开展节约集约利用规划评估；[17]柯新利等人引入GIS、ESDA 等地理信息模型进行建设用地集约利用评价。这些研究方法和测量模型为土地保护和土地集约利用的定量研究以及有效测量提供了重要的技术工具。

五、评述与展望

综上所述，学术界对土地的集约节约利用相关理论及其实践均展开了研究，在理论方面，主要阐释了土地集约节约利用的概念与内涵与土地节约集约效益评价的基本框架；在实践方面，则对具体节地路径进行总结归纳，并对具体地区土地集约节约利用效益进行评价分析，可以为我国进一步推进土地集约节约利用提供借鉴。