我国公共图书馆地方立法设置研究与思考——兼论《陕西省公共图书馆条例》的制定

杨向华

西安图书馆

公共图书馆是人类文明的产物，自诞生之日起，其生存和发展无不受到相关国家图书馆发展政策的影响，国家如此，地方也概莫能外。比之于欧美等西方国家的立法进程，我国此方面工作起步较晚，在2017.11 月国内的《中华人民共和国图书馆法》已经出台，这也表明，公共图书馆从此走向法治化的轨道。为加强对国内公共图书馆中有关立法内容的探讨，应注重该方面的工作实践，对此，文中运用系统化的梳理方式，阐明公共图书馆的立法背景、立法过程及其主要成就与局限基础上，结合《陕西省公共图书馆条例》制定工作，就公共图书馆地方立法略呈己见，并以此就教于业界同仁。

一、我国公共图书馆地方立法的主要背景

（一）为国际社会所普遍认同的基本文化权利进入我国公民基本权利范畴

自1966 年12 月，我国的第21 届联合国大会表示，加强对两个公约的探讨，结合《经济、社会和文化权利国际公约》与《公民权利和政治权利国际公约》先后了解与公共文化相关的内容，使其获得了100 以上国家的批准。而在2001 年2 月28 日，第20 次人民代表大会会议中的有关公约也获得批准，并且在中国立即生效。而其中《公约》内的第15 条表示：“人人有权参加文化生活……”这也表示，基本文化是被社会所认可的，是被公民所认可的并且进入我国公民基本权利的范畴。

（二）我国公共文化政策法规建设取得突破性进展

2002 年11 月，党的十六大召开，明确提出要切实尊重和保障人民的政治、经济和文化权益。2011 年1 月，财政部与文化部联合下发与公共图书馆相关的工作意见，其中需要将公共图书馆进行免费的开放，让作为公共图书馆的一种职责。而自2015年1 月，各方联合颁布了与构建现代公共文化相关的意见，让公共文化中的基础设施增加，设置了与公共文化服务相关的指导性标准；而在2016 年12 月25日，国内的公共文化服务保障法也进行颁布；于2017 年11 月《中华人民共和国公共图书馆法》正式出台，这也表明与公共图书馆相关的法律已经健全，夯实了地方立法的基础。

（三）综合国力提升奠定我国公共图书馆发展的基础

图书馆属社会公益事业，离不开政府财力的支撑。改革开放以来，我国社会经济有了长足发展。1980 年，我国人均GDP 为308 美元，居世界第122 位；2021年，我国人均GDP 达到12551 美元，居世界第60 位。根据发展经济学有关内容可知，目前的文化需求和经济发展是具有一定的相关性的，也正是在人均GDP 的影响下，人均水平是＜3000 美元，所以，公民为维持生计会将物质消费作为前提，使人均GDP 约等于3000 美元，协调精神消费、物质消费；若GDP=5000 美元，则文化消费则表现积极，使攀升速度也有所提升，让国内的文化需求有所上涨，更是激发了文化消费者的部分潜能，公共图书馆具备了快速发展的物质基础。

（四）我国公共图书馆实践过程中遇到的问题迫切需要政策法规予以规范

近年来，我国公共图书馆发展过程中存在的一些问题应引起我们的注意：一是城乡之间以及东、中、西部地区之间图书馆事业发展不平衡的现象十分突出。二是部分地区图书馆经费保障机制不健全，总分馆制服务体系建设综合协调机制未建立。三是部分中、西部地区县级以下公共图书馆基础设施总量不足，图书馆建设标准不高，数字化、智能化水平严重滞后。四是部分基层图书馆工作人员稳定性差，服务效能乏善可陈。这些问题，都有待于通过法律予以规范。

二、公共图书馆地方立法的基本概况

（一）国外公共图书馆地方立法状况

19 世纪中期，欧洲一些国家就已经开始制订和颁布图书馆法。1848 年，世界上的地方性与公共图书馆相关的立法由美国颁布，如今已经拓展到各州。而在1850 年，英国国家更是颁布了全国性的《公共图书馆法》。而日本、瑞典、捷克斯洛伐克、比利时、丹麦、芬兰、挪威、匈牙利、伊朗、波兰、民主德国、保加利亚等国也制定了本国的图书馆法规。

（二）中国公共图书馆地方立法状况

相较于国外，国内的公共图书馆的立法时间是较晚的。在清宣统二年（1910 年），清政府才出台了《京师图书馆及各省图书馆通行章程》。 而到1930 年，民国的教育部门公布《新出图书呈缴规程》。直至新中国建成，公共图书馆才走上了建设的渠道，在60 余年的发展以及建设过程中，使得公共图书馆的基础服务联络得以构建，截至2008年，国内的县级以上的公共图书馆的才增加了2820 所，占比为124%；馆舍的总面积、藏书量、文献购置经费、总流通人次等均成倍增长，图书馆的服务能力不断提升。

20 世纪九十年代末，公共图书馆正处于不断地发展过程中，使得公共图书馆法也随之出台，而在1997 年7 月，国内的深圳市人大更是颁布了与地方相关的《深圳经济特区公共图书馆条例》，使得地方性公共图书馆有了第一个立法成果；在2000 年8月，内蒙古地区也是颁布了《内蒙古自治区公共图书馆条例》；2001 年7 月，湖北地区更是加快了自己的发展速度，颁布了与湖北省地区相关的公共图书馆条例；2013 年7 月，《四川省公共图书馆条例》颁布；截至目前，国内所成立的地方性公共图书馆法，其中包括省、市以及自治区，共有11 个；而管理办法在省、市以及自治区中有8 个。这也标志着公共图书馆法治化进程由地方走向全国。

（三）公共图书馆地方立法的主要成就

首先，在立法依据上，无论是全国性还是地方性的公共图书馆法规，均充分吸收了我国八十余年来公共图书馆的管理经验，借鉴了世界各国成型的图书馆法，从而使我国的公共图书馆法治化路径能够与国际接轨，一些为国际社会所普遍认可的现代图书馆服务理念同样能够为我国公共图书馆所遵从。

其次，在立法宗旨上，上述公共图书馆法规实现了我国公共图书馆从“行政性”维护到法律保障的历史性跨越，有利于各级政府以法律的手段加强公共图书馆服务体系建设，保障人民能够充分享受基本的文化权利。

再次，在具体内容上，我国的公共图书馆法规以现实为指导，作出了既体现公共图书馆一般规律，又具有鲜明地方特色的法律界定，其中一些颁布较晚的地方性图书馆法（如《贵州省公共图书馆条例》）更是上位法进一步地细化和本地化，有利于公共图书馆上位法在地方落地生根。

最后，在立法影响上，我国公共图书馆全国及地方性法规的出台，不仅有力推动了我国公共图书馆事业沿着体系化、规范化、标准化的路径发展，也为我国各地今后制定有关公共图书馆的地方性政策、法规、制度提供了法律依据。

（四）公共图书馆地方立法的局限

一是部分地方出台的《公共图书馆条例》照搬上位法条款，缺乏地方特色及法律内容的延展，导致图书馆地方立法成果不能很好的指导公共图书馆建设。

二是随着我国对于公共文化服务理念认识的深化及相关政策的出台，早期制定的地方公共图书馆法规无法有效衔接现行公共图书馆相关标准规范，不能适应当今公共图书馆的现实需要。

三是鉴于部分基层公共图书馆人员紧张，国内已出现公共图书馆引入第三方社会化运营管理，而现行地方性《公共图书馆条例》未能就此作出法律界定。

四是目前颁布的部分地方《公共图书馆条例》，在部分涉及人员编制、经费保障、资源利用等一些立法内容上普遍存在避实就虚的现象，导致地方性法规对于公共图书馆事业发展的推动作用相对比较薄弱。

三、关于《陕西省公共图书馆条例》制定及公共图书馆地方立法的若干思考

（一）《陕西省公共图书馆条例》制定基本情况

《陕西省公共图书馆条例》（以下简称《条例》）编制工作启动于2013 年，根据原陕西省文化厅安排，陕西省图书馆于2014 年组织完成《条例（初拟稿）》编制工作，考虑到上位法尚未出台，为在核心内容上与上位法保持一致，《条例》的有关工作正处于搁置阶段。直至2018年初，国内的旅游厅、省文化协调彼此工作，使各部门提高了对《条例》的关注，使编制工作二次启动，在省厅的主导下，汇聚省内公共、高校两大系统专家组成《条例》起草组，运用充分调研以及修改的方式，使业界内的专家可以在此集聚，保证社会中各方的意见都能够汇集，增加对目前已完成《条例》第六修订稿的修订工作任务的关注。

《陕西省公共图书馆条例》编制工作力求充分吸收与保障法相关的内容，时候地方性的保障条例得以利用，更是依靠“两法一条例”的方式，将我国的立法成果高效地进行利用，使得公共文化立足陕西省经济社会发展现实，突出陕西地方特色，注重增强《条例》的可操作性。《条例》立法程序一旦完成，将进一步完善陕西省公共文化法律体系，促推全省公共图书馆事业健康发展。

（二）关于《陕西省公共图书馆条例》制定工作的几点思考

第一，坚持充分借鉴，科学取舍原则。一是《条例》的编制工作应以“两法一条例”为基准，以已颁布的相关法规为参照，实事求是，科学取舍。二是应做好与《条例》相关其他法律之间的有效衔接，使地方性法规相互借鉴、彼此支撑，尤其应保持同财政、税收、城建、版权等相关政策法规的关联性和统一性，增强《条例》的可操作性；

第二，坚持强化地方特色原则。地方法律不应是上位法的原样照搬，而应是上位法在某一特定地域的进一步细化和本地化。就陕西而言，一是《条例》的制订必须与本省的经济社会发展水平相适应，法律条款的制订既要尽力而为，也要量力而行。二是在设施及资源建设上应当强化陕西特色文化元素，着重将陕西优秀传统文化、革命文化和社会主义先进文化融入其中。

第三，坚持问题导向原则。在《条例》编制过程中既要把全省各地图书馆在构建现代公共图书馆服务体系中探索出的行之有效的好经验和创新做法提炼、总结并上升为法律，也要对标本省公共图书馆建设与服务中存在的现实问题，通过法条制订提出解决措施，增强《条例》的实践性。

第四，坚持适度超前原则。公共图书馆地方立法必须具有前瞻性，比如三年新冠疫情，促使公共图书馆线上服务活动异常活跃；由人员编制紧缺催生第三方社会力量运营公共图书馆，这些近年来公共图书馆出现的新生事物理应在《条例》中有所体现。

第五，坚持法规、标准相配套原则。公共图书馆地方立法的主要目的在于保障公共图书馆事业健康发展，为此，应该加强《条例》各种配套制度、规范的制定工作，应细化在人员编制、设施建设、经费投入等方面的政策、规范，尽量避免以模糊的语言代替现实的投入，保持法律的强制性、有效性和严谨性。

第六，坚持法规制定与普法行动相协调的原则。建议在《条例》的基础上高度重视普法宣传工作，不仅应在图书馆从业者和服务受众中搞好宣传，更应在各级政府官员中搞好普法教育，保障公共图书馆基本功能的正常发挥，保障广大读者公平利用公共图书馆资源的权利。

四、结语

综上所述，与全国其他地方公共图书馆立法比较，《陕西省公共图书馆条例》的制定工作起步较晚，但已经出现良好的开端，相信通过上下的共同努力，《条例》一定会展现在世人面前，也必将进一步促进陕西及全国公共图书馆地方立法工作的顺利开展。