预防观下环境公益诉讼中风险预防的理解与适用

陈淇琳

南昌大学

一、 引言

无知或不确定性与社会认知和科技水平息息相关，从不确定到确定的转变通常有延时和滞后，如果完全依赖科学确定性来采取预防措施，环境和健康可能已经受到损害[1]。目前环境公益诉讼仍囿于预防原则之确定性，“造成损害结果”依然作为诉讼的必要条件，对环境开发利用可能造成风险的态度参差不齐。

然而《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条规定，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为也可以提起诉讼，表明司法实践已经关注风险预防。由于环境风险具有公共性、跨时间空间和难修复性的特质，环境公益诉讼必须具备预防性司法救济功能。本文旨在探讨环境公益诉讼中预防原则的适用现状，并提出有效的预防性诉讼的适用方法，避免依赖传统的事后救济和生态修复模式。

二、预防性环境公益诉讼案例梳理

（一）建设项目存在侵害濒危野生生物风险案

1.云南绿孔雀案①

（1）基本案情

戛洒江一级水电站由中国水电顾问集团新平建设，环境调查显示该水电站将淹没下游河谷地区，该地区是濒危物种绿孔雀生长栖息地，构成一个完整的生态系统。水电站已获得用地、环评和建设的审批。生态环境部要求新平公司进行环境影响后评价，新平公司主动停止施工。后北京市朝阳区自然之友研究所向昆明市中级法院起诉，要求判令建设公司消除侵害危险并立即停止水电站建设。法院判决新平公司立即停止建设项目。

（2）争议焦点

对于建设项目可能造成但还未发生的生态损害是否应当予以禁止。

（3）裁判要旨

对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为应提起诉讼。

2.四川甘孜五小叶槭案②

（1）基本案情

雅砻江上的牙根梯级水电站由中国水电顾问集团成都勘测设计研究院规划设计研发。中国生物多样性保护与绿色发展基金会表示，水电站的建设将直接威胁到周边五小叶槭这一濒危的珍贵物种。绿发会提起预防性环境公益诉讼，认为这对社会公共利益构成了直接威胁。法院支持起诉请求，暂停了水电站及其辅助设施的建设。

（2）争议焦点

涉案水电项目是否应承担风险预防责任。

（3）裁判要旨

法院处理环境民事公益诉讼案件时，应贯彻绿色发展理念和风险预防原则，若证据表明建成项目会损害濒危野生植物生存环境并存在潜在风险，应判决被告采取预防措施，纳入生态影响评价，实现环境保护和经济协调发展。

（二）超标排污后积极改造环保设施案③

1.基本案情

被告秦皇岛方圆包装玻璃有限公司（简称方圆公司），排放设备未达环保标准，而后进行脱硝脱硫除尘改造。但在改造过程中被执法机构发现违法排污行为，2016 年中国绿发会提起环境公益诉讼，法院下令停产，并勘查改造设备。后公司加快改造进度，2016 年6 月获得环保验收与许可证后恢复生产。法院判决秦皇岛方圆有限公司赔偿因超标排放大气污染物造成的损失。

2.争议焦点

方圆公司超标排污后的救济是否可以减轻责任。

3.裁判要旨

环境公益诉讼在强调环境损害救济的同时，亦应兼顾预防原则。如果污染者在环境民事公益诉讼过程中积极改进环保设施并有效减少环境风险，法院可适当减轻其赔偿责任。

三、对预防性公益诉讼案件裁判的评述

（一）适用情形

1.建设项目在事中或事前

风险预防的先决条件是在损害结果尚未出现，即在科学条件尚不明确的情况下，对可能引发环境危害的开发利用行为进行预测分析。若建设项目可能对生态系统或生物多样性造成不可逆转的损害，我们必须在结果发生前采取措施，停止建设或改变建设方案。预防性公益诉讼基于项目可能造成危险的事实并适用风险预防原则判决，当损害已出现则已无先防之功，预防性诉讼就失去了意义。尽管环境影响评价多从损害预防角度出发，但对未来风险仍存在不确定性，因此，需要预防性公益诉讼作为补充。在云南绿孔雀案中，水电项目可能淹没一片拥有丰富动植物种类及遗传资源价值的河谷。法院对该风险预防性诉讼，突破了“无损害无救济”的观念，展现了未来生态环境保护的前瞻性。

2.环境保护与资源利用相冲突

大型建设项目如水资源开发利用是国家经济建设的一部分，符合我国国情且受到监管。然而，水能资源丰富的地区通常也是自然环境良好、生态功能重要、生物多样性丰富和地质条件脆弱的地区。在这些地区建设项目，即使不会产生污染，仍会破坏生态系统的稳定，对稀有、濒危野生生物生存造成威胁，特别是对那些生存环境单一的动植物。环境资源利用和生物多样性保护对于发展都是必要的，但两者之间的冲突可能引发公益诉讼，需要慎重权衡。在五小叶槭案中，水电站的建设将会威胁到五小叶槭的生存，但环境保护与经济发展并非对立，而是相辅相成的，环境保护与资源利用冲突是不可避免的，法院应将生态优先的原则贯穿到水电规划开发的全过程，二者可以相互促进，达到经济和环境的协调发展。

（二）适用效果

1.下达禁止令，停止侵害

在环境民事公益诉讼中，停止侵害通常是首要做法。在预防观的指导下，法院的做法更加灵活。例如，如果企业存在超标排污行为，法院会要求停产，并要求其升级改造排污设备或搬迁；132 号指导案例中，法院不仅要求企业停产，还协调当地政府及相关部门协助企业另行选址建厂，以彻底、完整地实现停止侵害。对于威胁野生生物的建设项目，则会要求停止建设，进行环境影响评估，并采取改进措施降低风险。因此，预防观下的停止侵害不仅可以全面预防，还能保护企业的发展。

2.要求排污者或项目建设者实施个案的预防措施，进行风险预防

环境损害时间跨度大、空间范围广，从损害结果来看，建设项目继续建设或排污设施不进行升级改造，所产生的损害将是可以直观估测且不可逆转的。民法典侵权发展的重要特征亦是预防功能，与其等到损害结果发生甚至加剧，不如在损害结果发生之前就采取一定的责任形式，以保障环境权益，防患未然。

上述指导案例中，法院坚持预防性原则，成功实现适用。对于生物多样性侵害，要求将建设项目对濒危野生生物的影响纳入环评前不能继续建设，而企业在环境侵权纠纷中需升级排污设施和重新选址，并接受环保部门验收。由此可见，预防性公益诉讼可避免环境污染扩大，判决具有辐射效应促使建设者加强风险预防。

（三）价值取向

1.从损害预防到风险应对

工业快速发展导致生物多样性丧失和生态系统退化，传统的风险防卫和行政规制已无效。预防性公益诉讼是“化险为夷”的新规范措施，符合环境法的保护优先原则并遵循风险预防原则。预防性公益诉讼是环境公益诉讼的最优化实现，通过提供新的解释框架和权利义务配置制度，将“反应—救济”转变为“预测—预防”，实现风险规制的合理化。风险防控不仅是预防性公益诉讼的核心目标，也是掌控环境风险和促进人与自然和谐共生的有效措施。

2.保护、发展、预防并重

风险预防要求环境保护与环境开发利用者共同努力，以经济和发展并行为原则。现今的环境司法实践已有所收获。正确处理环境保护和经济发展的关系有助于实现二者的协调发展和生态优先原则的贯彻。环境公益诉讼的实施应当兼顾预防原则，不能仅仅注重惩罚性赔偿，更应督促污染源头采取措施，如升级改造排污设施，以降低损害风险。这样，可以增强环境公益诉讼的风险预防功能并达到减少污染和保护环境的目的。同时，也促进了可持续发展的实践，是具备保护和预防功能的措施。

四、风险预防适用的发展建议

（一）结合实践经验对预防原则进行实质解释

有关风险预防的适用路径，可以分为两种态度。第一种是积极预防态度，主张全面推进风险预防原则，并认为2019 年《土壤污染防治法》确立了预防为主和风险管控等基本原则，预示着环境立法正向转型，从预防逐渐向风险预防转变[2]。第二种是限制适用态度，主张有限制地推动风险预防原则，应先适用于生物多样性保护等特殊领域，再上升为该领域的基本原则。其实质是在风险大于收益时严格适用风险预防原则，在收益大于风险时宽松适用风险预防原则[3]。

纵观司法实践，风险预防原则已逐渐成为反对环境公益诉讼中风险预防的具体司法适用，并在实践中贯彻和执行的法律效力，突破了“环境吸收能力”理论，转变为环保理念与证明责任。预防观是整体观在时间面前的前沿表现，但需要综合考虑危险或者风险发生的概率、预防措施的有效性等，不是无限预防，而是有限预防。在司法适用上，需要限制适用，从生物多样性保护领域的规则上升到该领域的原则，从企业排污者的客观预防措施上升到其主观预防观的形成。若对任何行为或者事物都无限采取预防措施，会背离预防观保护人身与生态环境的初衷，过度侵蚀私权，且不当限制会影响经济与社会发展。

（二）重大风险的认定

重大风险应以一般人理性认识和专业意见相结合进行判断。基于司法实践，环境风险预防理念若要具体适用，核心要明确风险认定规则。环境风险主要是针对那些污染环境或者破坏生态的行为，进而对环境公共利益或者人类环境权的保护产生威胁，虽然暂时未形成实质损害，但若不及时排除这一威胁极有可能会导致难以挽回的损害后果。因此，公益诉讼所要排除与预防的环境风险，需具备客观且现实紧迫的特征。当然，由于环境风险并不以实际损害后果来呈现出需要及时得到排除的紧迫性，实践中判断这种紧迫性往往显得十分困难。

对此，当下环境司法的裁判规则通常是，从被保护对象的独有价值、损害结果发生的可能性、损害后果的严重性及不可逆性等方面综合判断是否具有“重大风险”。而以上理论标准在具体认定时，除了根据一般人朴素的理性思考外，还可以充分运用好听证、调查核实等检察职能以及充分听取专业鉴定机构、相关单位及专家的意见，以此综合考量并作出判断。

（三）加强行政执法在环境公益诉讼中的协助地位

环境公益诉讼的发展, 一定程度上体现了行政权缺位或不足导致的司法权扩张[4]。《民事公益诉讼司法解释》第12 条规定, 人民法院受理环境民事公益诉讼后, 应当在十日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门。此条规定目的是希望行政机关知晓后检视自身是否存在监管不到位的情形，从而反向督促行政履责，但这也在一定程度上削弱了行政监管职能，导致消极推责。由于环境问题被天然赋予了专业性和科学技术性，司法机关往往不具有运用各种知识和科学对环境问题进行充分审查的能力。因此，基于司法权和行政权间不同的性质定位，在处理预防性环境公益诉讼与行政执法权时，应当秉持“相互尊重专长”的态度，保持司法谦抑性, 为行政机关行使职权留有空间。

五、总结

预防观要求长期跟踪科学不确定的危险，构建风险预防的理论和实践，为法院审理预防性环境公益诉讼提供新路径。环境保护者、权益享有者和开发利用者也日渐重视公共利益风险。法院审理环境公益诉讼案需强化调查职权，查明建设项目的环境损害风险，以平衡项目后续发展和公共利益。法院应谦抑地请求行政专业部门的协助审查，以发挥司法能动性和行政强制性，使重大风险可以提前化解。

注释

① 指导案例173 号：北京市自然之友环境研究所诉水电公司民事公益诉讼案，（2020）云民终824 号。

② 指导案例174 号：中国绿发会诉水电开发公司生态环境公益诉讼案，（2015）甘民初字第45 号。

③ 指导案例132 号：中国绿发会诉方圆公司大气污染民事公益诉讼案，（2018）冀民终758 号。