当前国土空间规划编制工作中存在的问题及解决方法

谢明杉

甘肃省平凉市崇信县规划事务中心

一、前言

随着时代的发展，我国国土空间规划工作有了很大的发展，但在长期发展过程中，由于规划类型的增多，也出现了国土规划职能混乱和各种资源浪费等问题。在这种情况下，我国政府等有关部门就应当发挥好引导的作用，积极参与到国土空间规划问题的治理之中，在保证资源得到合理利用的前提下，也为我国整体经济的可持续发展奠定了坚实的基础。国土空间规划是一项涵盖城乡规划、国土资源开发、生态环境保护等多个领域的综合性规划。伴随着国家的经济社会的不断发展，特别是城市化经济水平在逐年提高、国土资源的开发利用不断增加的形势下，由于开发商的利益驱使，社会公众的价值需求，部门间的私心，再加上自身的职业技能的限制，这些因素都对国土空间规划造成了不同程度的影响，出现了各种各样的问题，迫切需要采取有效的对策进行处理，从而保证国土空间规划的质效。

二、我国在制定国土空间规划过程中出现的问题及表现特点

为贯彻落实《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，指导和规范市级国土空间总体规划编制工作，自然资源部在广泛听取各方面意见基础上，按照“多规合一”要求，研究制定了《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》，在新一轮国土空间规划的编制中，国土空间规划的技术层次与自然资源的管理层次的相互冲突、相互交织，是新一轮国土空间规划的核心问题。在此基础上，提出了“编和管”“上和下”“近和远”三个问题。

三、当前国土空间规划存在的薄弱环节

（一）生态环境保护意识缺失

当前在节约资源，加强对环境的保护已是全社会的共识。但是，由于现有的法律保障体系建设滞后，以及缺乏有效的管理机制，在当前的国土空间规划中，行业主管部门和社会大众对生态环境保护的重视程度还不高，特别是有些地区，只注重经济发展，忽视生态保护，只顾眼前利益，盲目开发国土资源，不仅导致了土地资源的滥用，还导致了地区经济社会发展的质量下降。

（二）国土空间规划管理不当

从当前的国土空间规划来看，我国的国土空间规划通常都侧重于规划编制、推进实施和后期监管三个方面，但在具体的管理工作中，却常常缺少行之有效的组织实施和跟踪监督机制，尤其是社会群众参与和支持国土空间规划的自觉意识和主动性不足，外加出现更多的土地利用审批，所以，国土空间规划的种类变得更加复杂，如果仍然沿用过去的管理机制，没有将科学管理、集体决策、后续的跟踪问效和监督管理放在一边，就会造成国土空间规划的质量不高，对政府行政管理能力以及行业主管部门的公信力和执行力产生不利的影响。

（三）国土空间规划编制未建立起科学合理的紧密连接机制

在进行国土空间规划的编制过程中，因为行业主管部门没有建立起一个科学合理的紧密连接机制，因此，它们之间的协调沟通不畅，在某种程度上，势必会造成在实施政策时，出现权利和责任不对等、利益配比不平衡等问题。例如，在进行国土空间规划的时候，国土资源管理部门通常关注的是如何对土地资源进行保护和利用，生态环境部门通常关注的是如何不破坏生态资源，而住房和城乡建设部门通常关注的是如何加强和改善城乡基础设施建设，这就使得各个部门在编制国土空间规划的过程中，常常强调自己的部门职责与部门小团体利益，忽视甚至丢失了国土空间规划编制的目标相同、步调一致、实施同步等原则，导致国土空间规划出现重复建设、无序开发、闲置浪费等现象，对当地经济社会的健康稳定发展产生不利的影响。

四、我国国土空间规划中存在的问题及对策

（一）健全完善国土空间规划法治保障机制

完善的法律制度为制定和执行国土空间规划提供了有力的保证。为了确保国土空间规划的科学性、精准性，各级党委政府，包括国土资源主管部门，都应该对国土空间规划的法律法规进行健全和完善，建立与经济社会发展形势相适应、满足国土空间规划需要的法治保障体系，避免国土空间规划在编制和推进实施过程中，脱离法律约束的轨道，确保国土空间规划在任何时候都可以受到法律法规的约束、监督和保护。另一方面，要按照宪法的统一要求，尽可能明确与现有国土空间规划有关的法律的合法性，在权责保障、权益对等、目标任务、规划内容等各个方面，都要提供一个完善的司法支持机制，避免在规划的编制和推进实施过程中，存在着一些薄弱的问题，从而对国土空间规划的总体质量产生不利的影响。与此同时，与国土空间规划相关的法律法规、规章制度要确保上下一致、内容完整、约束性强，对国土资源利用、主体功能区、生态功能区、城乡规划建设等各个层面进行综合考量，从而让国土空间规划不仅可以系统完整地涵盖生态资源的保护，还可以有效地预防国土资源的严重损失浪费和闲置荒废。

（二）加强国土空间规划的质量保证体系建设

想要提升国土空间规划的编制和实施的质量，要对空间规划这一系统性工程进行全面的考虑，以保证国土资源的开发利用，不管是顶层的宏观设计，还是基层的具体实施，都可以做到有序衔接、统筹协调。一方面，要实现横向的连接。要加强各行业主管部门的对接与协作，确保国土资源、生态环保、城乡建设三大领域的统筹兼顾、统一发展、步调一致、有序推进，要坚决避免触及三条红线，确保生态环保安全、土地利用安全、城乡建设安全，在促进经济和社会发展的过程中，全方位保护广大人民群众的切身利益。另外，还应符合垂直交流的连接。要根据不同层次的行政管理体制，从中央到省两个层次，强化对“三个层次”的宏观引导，明确“三个层次”的目标导向；市县一级要注意从宏观角度，强化部门间的衔接，结合地方的具体情况，使国土空间规划真正起到推动经济、社会的良性以及和谐发展的作用。

（三）健全完善国土空间规划宣传保障机制

各级国土资源管理部门要始终坚持问题导向，对目前国土空间规划中所面临的突出问题进行深入的了解，对国土空间规划的宣传给予高度重视，并全面强化国土空间规划的宣传力度，利用广播电视、报纸杂志、网络媒体、宣传专栏、横幅标语等各种方式，对国土空间规划的重要意义和目标任务进行了广泛的宣传，让社会大众的生态环保和参与意识、支持国土空间规划工作的积极意识得到了切实的提升，从而形成了一个让各界群众关注、关心国土空间规划工作的良好社会氛围，让社会监督和舆论保障机制得到健全和完善，让国土空间规划的科学编制和实施进程得到有效提升，从而提升国土空间规划的质量和效果。

（四）“编和管”之间需要打通，对于历史遗留问题要有解决方案

“编管结合”已成共识，而当前编管工作的“堵点”就在于与当前的管理相结合。当前，我国在新一轮“三定”时期的国土空间规划中，存在着一系列的“瓶颈”问题。

目前有土地权属、政府作出的口头承诺、违法违规处理、长期不建的处置、耕地上种了其他作物的处置、原来各部门规则打架后遗症的认定、双评价不适宜的地类如何使用等问题。如果没有将现状底图的底数整理清楚，就无法进行科学规划。比如，在过去的划分中，各个部门的划分是重叠的，但是在清理之后，原来的指标就不愿意退让了。在此基础上，提出了保护特色农业的思路，并提出了相应的对策。是否能够一次将积累了多年的图数不一致的历史债务一刀切，这就需要在进行实地调查的基础上，进行多个方案的对比，找出一套可靠、切实可行的规则。

（五）“近和远”需要有序推进，支撑国土空间可持续发展

由于短期与中长期的发展时期不一样，因此，在实施策略的角度与力度上也有差异，所以需要对建设用地使用指标的动态供应原则或规则进行明确。简而言之，以实施为导向，强化规划的实施，是新一轮的规划编制的核心。

在对整体指标进行控制的前提下，应该赋予省份以经济社会发展、气候地理等方面为依据，并与主体功能区战略相结合，制定出一套可以进行阶段性动态调整的政策以及具有可操作性的相关规则，构建一个好的全生命周期的规划运作模式，将规划与实施结果的关系、规划目标与动态实施的关系以及确定性与不确定性的关系都处理好。可以从年度监控与五年期评估、动态维护与弹性调整等方面，构建出一套适用于该区域的目标管理与过程控制机制。鉴于我国东部地区、中地区和西部地区的经济发展状况、生态保护的侧重点、规划监督实施的水平和编制管理的水平等方面存在较大的差距，本研究也在考虑，如何将各级规划的《规划纲要》与地方政府的近期中长期治理目标相融合。

（六）“上和下”之间统一思想、协调统筹，共同保障国家战略有效实施

中国地域辽阔，东、中、西三个地区的地形地貌、气候、人文、土地面积、人口、经济、生态等方面存在着很大的差异，因此，如何厘清“上和下”之间的权力界限，明确上和下两级政府的事权，以及如何分析和平衡监督与执行的差异，明确职责的划分，是我国新一轮国土空间规划编制面临的一个难题。协调一致，共同保证国家战略的有效执行。

“政府与地方政府的关系，随着七普的统计，我们国家的人口将会迎来一个新的拐点，在人口紧张的地方，与在人口密集的地方，我们的目标会有所不同。而根据我们在过去一年中所进行的12 次省、地级市及15 次县（市）级国土空间总体规划的初审，并没有出现任何一次国土空间总体规划中的人口指标及主要建设用地指标出现缩减的情况，由此得出，在编制过程中，各地的发展方向依然是优先考虑的，相关人员对新发展理念的转变以及地区如何均衡发展还缺乏足够的认识。在严格的土地指标制约条件下，政府权力在资源配置中的作用越来越大，怎样保证当地的土地指标合理分配就成了一个问题。当前，大部分省市都把目标放在了中心城市，乡镇和乡镇甚至没有增加的余地，这在提高整体效率的同时也带来了发展不公。一些省份采取“省管县”的办法，即直接向下分配目标，却导致了一些地级市实际上是一个空壳，而对下辖县的计划也丧失了发言权。

（七）强化政府调控

强化政府调控，首先要保证国土空间规划的合理性，地方政府必须加强对其的管理，为其培训专门的人员，并在此基础上，加大经费的投入，科学地建立研究团队，不断地学习国内的最新规划方法，以保证国家的经济可以获得更大的发展。同时，政府还必须对国土空间规划进行科学的调整，合理地加大投资，科学地借鉴发达国家的规划内容和规划方法，让其国土空间规划更加合理，从而有效地解决在发展过程中遇到的问题，保证他们的国土空间规划可以得到更好的实施。其次要想合理地优化国土空间规划，政府机构必须加强对国土空间规划的研究，深入分析经济发展与土地资源利用之间的关系，合理地构造最优模型，保证土地资源的有效使用，促进地方的社会经济发展，同时要与现代社会形态相结合，展开产业结构的合理配置，保证可以对其土地规划性质进行科学控制，加强对生态环境的保护，保证其发展的可持续性和稳定性。

五、结束语

在当前的新的形势下，综合考虑国内的经济社会发展以及国际大环境的客观影响，为了确保国土空间规划得更加科学、规范，各级自然资源管理部门必须要对国土空间规划的编制工作给予足够的关注，正确地回答并妥善地解决空间规划中的一些薄弱环节，确保国土空间规划能够与经济社会发展的客观情况相适应，全面强化国土资源的科学管理和有序利用，从而促进经济社会的健康、协调、可持续发展。

目前，国家在国土空间规划中所面临着法律、法规体系不健全，各职能部门的规划“多规合一”的问题，所以，做好国家的国土空间规划，并加强对其的监管，以人民为中心，保证国家战略的有效实施，助力实现国家高质量发展，推进国家治理体系和治理能力的现代化，加速国土空间规划的改革步伐，是保证我国经济可持续发展的关键。