高质量发展阶段凉山州基层社会治理能力提升的现实困境及其路径探索

阿苦日歪

中共凉山州委党校

引言

中国特色社会主义进入新时代以来，凉山州的基层社会治理取得了伟大的成就。然而由于发展阶段、地理环境、人文环境等多种因素的影响，致使其基层社会治理面临着除了中国社会现代化进程中共有的困境外，还有其民族地区特有的困境。

一、高质量发展阶段凉山州基层社会治理能力提升的现实困境

（一）治理对象模糊化

随着城镇化的进程，使得人口流动活跃，流动人口规模进一步扩大。据凉山州第七次全国人口普查显示全州常住人口中，凉山州人户分离人口为 1265603人，跨省流入人口为55316 人，省内流动人口为1210287 人。与2010 年第六次全国人口普查相比，人户分离人口增加661722人，增长109.58%[1]。10 年来流动人口大幅度增加，一方面是受水电移民、脱贫攻坚易地搬迁等因素影响，易地就学及养老流动加剧，人户分离情况日趋普遍。另一方面由于我州经济社会持续发展，为务工、经商等创造了条件，流动人口规模进一步扩大。

从区域分布看，人口向经济发达区域和区域中心城市进一步集聚。全州常住人口中，安宁河谷同城化发展区（西昌市、德昌县、冕宁县）常住人口为1540740 人，占31.71%；南向开放一体化发展区（会理县、会东县、宁南县）常住人口为920906人，占18.95%；大凉山脱贫奔康示范区（昭觉县、布拖县、金阳县、美姑县、雷波县、普格县）常住人口为 1266876 人，占26.08%；北向联动发展区（甘洛县、越西县、喜德县）常住人口为665995 人，占13.71%；大香格里拉农文旅绿色发展区（盐源县、木里藏族自治县）常住人口为463842 人，占9.55%。

高人口流动性的社会，人们相对进入了一个自由、开放、易变的社会环境。一方面大量乡村精英和青壮年劳动力外流，导致农村“空心化”现象日趋严重。基层政府通过社会动员与群众参与，能够实现低成本、高效率的治理效果，然而农村的“空心化”加剧了乡土社会治理主体的缺位，增加了基层社会的治理成本、降低了基层社会的治理效能。另一方面公共服务、基础设施运维能力、社会保障等都面临着巨大的压力，西昌市面临的学位拥挤就是非常典型的例子。同时由于流动的人口增多、社会组织形态的多样化，区域社会利益结构的复杂化，社会治理主体难以精准掌握社会方方方面面的信息，无法采取精准的治理措施，使得整个社会的治理风险提升。同时要素之间高度流动，高度关联，带来了社会治理风险的高度关联，社会治理风险极易从局部蔓延到整体、从一个领域向多个领域扩散，新冠疫情就是非常典型的例子。人口的高流动性、要素的高联性使得社会治理的对象变得模糊，社会治理的风险在提升，这对社会治理主体的风险预测监控能力，资源的调动能力、信息的整合能力提出新要求、新挑战。

（二）治理环境复杂化

社会学制度主义理论认为治理绩效不仅取决于治理能力，还取决于治理环境[2]。在高质量发展阶段整个社会的治理环境呈现复杂化的特点。一是在互联网+等新技术的运用下，更多的社会主体、市场主体被赋能，因互联网因素传统组织的边界被大大突破，传统的行政权力覆盖范围和治理能力萎缩，尽管目前有一定的监管，但是在某些领域公权力和传统治理方式无法覆盖，更多的风险呈现出隐匿、联动、交织的态势，进而可能对现有的社会治理模式形成更大、更持久的挑战。如媒体的去中心化，大众获取、交流信息的来源不再局限于官媒，更多是抖音、快手之类的新媒体平台，普通老百姓要在海量的信息中辨别事情的真伪甚至是这些信息背后的政治立场显然很难，部分别有用心的人利用性别对立、民族情绪挑起民众的情绪引发网络舆情事件，甚至引起线下群体性事件的现象变得常见。

从某种层面说加大了舆论导向控制以及社会治理的难度。然而面临这样的新情况、新特点，一方面国家和政府在合理提升社会治理能力方面并没有做好准备，存在风险分享意识薄弱；运用互联网思维处理社会问题能力不足；风险预警机制欠缺；社会治理主体获取信息、分析信息、使用信息的能力弱等问题。另一方面推进数字化转型的同时，公众的技术接受度与学习能力不足，致使民众利用数字技术实现生活品质的提升的能力不足，进而导致了政府服务成本增加，阻碍了治理绩效的提升。比如在凉山州第一人民医院、西昌市人民医院等大型的公共场所都采用了智能系统，但凉山州遗留的受教育年限短、文化水平偏低等客观条件造成了一些老百姓特别是年龄偏大的少数民族同胞无法利用智能操作系统完成就医的困局。二是整个社会在意识形态领域的思想分化随着我国现代化进城的加速而加剧。

社会存在决定社会意识，民族地区经济与社会飞速发展，特别是“西部大开发”以来，民族地区社会结构加速变迁，凉山一步跨千年直接从奴隶社会跨入社会主义社会，在复杂多变的现实环境下，理想信念、价值观念、道德观念出现差异，产生一定的思想迷茫、困惑、分歧、分化，甚至出现一些受到西方社会思潮和价值观念误导的错误思想和观点，原有的社会价值体系受到极大的冲击，其中有不少积极的治理因子比如被誉为彝族道德经的《玛牧特依》里就包含伦理道德、人生观、价值观等民族优秀的传统文化，然而这些民族非正式制度性资源约束力正在逐渐变弱。而另一方面凉山社会发展一步跨千年直接从奴隶社会跨入社会主义社会，社会发生了急剧的变迁，而人们的思想观念并没有跟上社会发展的速度，保留了与社会发展不相适宜的生活习惯，而相关部门未能够很好去定义一些社会现象，从而引起一系列伤害民族情感，在网络上引发激烈的争论的事件偶有发生。

（三）地方基层社会治理短板突出

凉山州的基层社会治理除面临治理对象模糊化、治理环境复杂化等中国社会现代化进程中共有的困境之外，其地方社会治理的短板也是比较突出的，主要体现在一是基层党组织战斗堡垒作用、党建引领作用发挥不够。原因可归结为（1）思想观念转变不到位。有的基层党组织对于如何抓好基层治理心中没底，领导方式、工作方法还未转变，不懂得以基层协商民主方式处理基层治理问题，仍然采取过去维稳的社会管理方式进行基层治理，自上而下、依靠强制力量的维稳导致问题积累和社会矛盾激化；有的虽然认识到基层协商民主的重要作用，但对协商重视不够、办法不多，协商形式大于内容，随意性比较大。（2）基层党组织软弱涣散。有的基层党组织特别是边远农村的基层党组织缺乏战斗力和凝聚力，党组织书记选拔难度大，特别是贫困地区和边远山区，由于村集体经济薄弱，村干部待遇低，普遍存在着“能者看不上、弱者干不了”的现象，选拔出来的党组织书记带领群众致富能力不强，在调解矛盾纠纷方面办法不足。（3）农村党员的教育管理松散。存在发展党员程序不规范等现象。二是政府主导作用有待进一步加强。政府职能转变不到位。政府“越位”“错位”“缺位”现象不同程度存在。在市场监管、社会管理和公共服务等领域责任承担不够，教育、医疗、文化等基本公共服务相对短缺科学决策、民主决策、依法决策的能力和水平有待提高。三是政府治理方式相对单一。领导干部运用法治思维的解决问题、化解纠纷的能力有待提升。部分基层政府的党员干部调处矛盾纠纷的办法简单粗暴，不懂得以基层协商民主的方式，通过平等对话、平等沟通来解决问题。同时，法治意识不够强，不善于通过法律途径来解决各类矛盾纠纷，存在化解征地拆迁、环境污染、资源开发矛盾纠纷成效不显著的问题。

二、高质量发展阶段凉山州基层社会治理能力提升的路径探索

（一）立足州情 尊重地方治理的差异性、层次性需求

习近平总书记曾经指出，“一个国家的治理体系和治理能力是与这个国家的历史传承和文化传统密切相关的。解决中国的问题只能在中国大地上探寻适合自己的道路和办法。”当前我国的工业化、城镇化和市场化得到不断发展和深入推进，但是发展不充分、不均衡等问题依然显著，发展的差异性格局和治理的层次性需求将长期存在[3]。地方治理只有尊重发展阶段，立足地方实际才能实现高效能的社会治理。从发展阶段来看目前我州处于实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的历史时期，具有整体发展滞后、发展总体质量水平不高、区域差距分化明显，公共服务供需矛盾突出、防止规模性返贫任务繁重、民生领域欠账多、社会保障能力弱、地方财税汲取能力不高等特点，具有发展不平衡、不充分的鲜明等特征。

在这样的现实条件下，地方政府要厘清地方治理的层次性需求，划分优先顺序和主攻方向，集中优势力量落实以集中移民安置点、水电移民安置点、自发搬迁、绿色家园、禁毒防艾等领域为治理重点，完善多元的纠纷化解机制，推动社会治理重心向基层下移，强化应急管理体系及应急队伍建设，防范凉山自然灾害易发区多、森林火灾高发、地处地震带的风险。从集中资源支持脱贫攻坚转向巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴转变。

（二）完善基层社会治理的制度性资源

“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束包括正式制度和非正式制度”[4]。制度性资源包括正式制度资源与非正式制度资源。正式制度资源包括法律法规、国家正式文件等，非正式制度资源包括村规民约，移风易俗条例等。提升凉山州的基层社会治理能力要完善制度性资源，首先要打造严密高效的法治体系。深入推进法治凉山建设，强化法治保障，把经济社会发展各项事业全面纳入法治化轨道。一是深入开展法治宣传教育，以“法律七进”活动为抓手，加快法治社会建设，构建办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治良序。二是大力治理社会突出问题，将扫黑除恶与移风易俗、基层治理等紧密结合起来，深化平安凉山建设。三是严格依法治权，发挥民族自治地方立法权优势，加快构建具有凉山特色的法规体系，全面推进依法行政，规范依法行政行为，坚持违法必究，提升司法公信力。

其次发挥中华优秀传统文化、村规民约等非正式制度资源在基层社会治理中的积极作用。中华优秀传统文化、村规民约等非正式制度资源是基层社会治理的宝典。其凝聚着当地百姓的共同价值观，更容易规范民众的行为。民族地区传统基层社会治理非正式制度性资源有其独特价值。面对复杂变化的大局，西方思潮的冲击，思想分化严重的客观环境，我们一要坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，有效提高主流意识形态话语权和国际话语权。特别是理论界、学术界、文化部门、宣传部门等应当担当起知识话语建构的责任，用通俗易懂的方式、丰富多彩形式讲好中国故事，传播民族好声音，培育公民科学的生产发展观和文明健康的生活观。二要加强全媒体传播体系建设，塑造主流舆论新格局。健全网络综合治理体系，推动形成良好的网络生态。

（三）筑牢基层社会治理的党建基础

随着经济社会的发展，仅仅依靠基层社会的自我治理已难以承担基层社会善治的任务。包含多个治理主体、多种治理规则的共治格局不可能通过自然聚合自发形成，需要将党组织在基层社会治理中纵向领导、横向协调的组织引领优势落实到治理实践当中，通过体制机制的构建，将引领优势转化为引领能力，基层社会才能实现善治。一是通过治理能力现代化为战略方向，统筹规划，协调发展来筑牢基层社会的政治基础。二是通过组织联建的机制筑牢组织基础，将组织优势转化为治理效能，如通过建立联合党委、区域治理中心等形式。三是通过服务凝聚机制来筑牢民心基础，党组织在基层社会中应当以民意需求为导向，解决基层民众最关心，基层民众迫切需要解决的问题才能获得民心。例如解决好困难帮扶、高龄养老、幼童入学等问题。四是通过发展认同机制来筑牢基层对党组织的认同，在发展绩效中获得引领认同，比如搞活集体经济。五是通过党群共建机制来筑牢党组织的社会基础。在乡村治理能力现代化的背景下，群众是基层社会治理的参与者，也是基层社会治理的受益者，激发群众自我服务、自我治理的主观能动性，能够以较低的社会成本和政治成本实现基层社会善治。党组织应主动发挥先锋模范作用，主动搭建平台联合基层治理的多元力量。通过与企业、社会组织之间联建、共建等形式发挥多种治理主体的力量。