乡村振兴背景下乡村治理主体冲突及其化解策略

赵川林

川北幼儿师范高等专科学校

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，此后，国家陆续出台相关文件政策对实施乡村振兴战略作出具体部署，成为新时代实施乡村振兴战略的基本遵循。2018 年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中明确指出：“乡村振兴，治理有效是基础”[1]，突出了乡村治理对于实现乡村振兴的基础性作用。实现乡村治理有效，治理主体是关键。近年来乡村治理主体多元化趋势加强，各主体共同为乡村振兴赋能，但在实际治理过程中各主体之间产生了一定程度的冲突，导致各治理主体难以形成合力，直接影响乡村治理成效和乡村振兴全局，因此及时、妥善化解各主体之间的冲突成为一个亟须解决的问题。

一、乡村振兴背景下乡村治理主体分析

20 世纪80 年代，家庭联产承包责任制的实行和推广拉开了我国农村改革的序幕，乡村治理体制由人民公社进入“乡政村治”模式，乡村社会内生自治力量得到复苏，乡村治理由传统意义上的一元化政府主导迈向多元主体共治。近年来，乡村治理主体多元化趋势仍在不断增强，目前，乡村社会的治理主体除了《中华人民共和国村民委员会组织法》 (以下简称《村组法》)中明确规定的党在农村的基层组织、乡镇人民政府、村民委员会、村民、驻本村企业、事业单位和群众组织之外，先进知识分子、工匠能手、经济能人、科技工作者等新乡贤及其组织和家族宗族也不同程度地参与到乡村治理过程中，而且扮演着愈加重要的角色。

除上述主体之外，驻村干部也是乡村振兴背景下乡村治理的重要力量。脱贫攻坚期间，驻村干部在促脱贫、强党建、整乡风等方面发挥了重要作用，并为干部驻村这一工作制度积累了丰富经验。2021 年5 月，中共中央办公厅印发《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》，要求健全常态化驻村工作机制，这表明驻村干部将继续成为乡村振兴中的重要主体。因此，在当前乡村振兴实践中，根据治理权的来源和治理方式的不同可将现有治理主体分为三类，第一类是内生型制度性主体，其治理资格和治理方式等由国家制度明确规定，来源于乡村内部，包括乡镇政府、村支部和村委会等；第二类是内生型非制度性主体，即国家制度未明确赋予其治理权，来源于乡村内部，被村民接受和认可的群体和个人，如家族宗族、新乡新、普通村民等；第三类是外来型制度性主体，其治理权由国家赋予并认可，是来源于乡村之外的治理精英，如驻村第一书记、驻村工作队。

二、乡村治理主体冲突的具体表现及原因

根据党中央要求，在农村地区实行村党组织书记和村民委员会主任“一肩挑”，并推行村“两委”班子成员交叉任职[2]，使得村党支部和村民委员会之间的冲突得以较大缓解。目前，乡村治理主体间的冲突主要体现在乡镇政府与村委会、村委会与乡贤组织、村“两委”干部和驻村干部之间。

（一）乡镇政府与村委会之间的冲突

《村组法》中对村委会和乡镇人民政府的职权及二者关系有明确规定，从制度规定上来看，二者之间是指导与被指导的关系，这种关系是平等的。但在实际治理过程中，二者关系出现偏差。乡镇政府为了完成上级政府安排的任务与自身工作的便利，常常将其与村委会的关系置于上下级关系中，通过行政命令的方式介入村委会的自治事务，干扰村委会的职能行使。如一些地方的乡镇政府在一定程度上插手村务决策、包揽村务管理，干涉和侵犯了村民的自治权，使村委会的自治权异化，成为乡镇政府控制下的附属行政化组织。村委会对乡镇府的干预和支配主要有两种回应，一种是耗费大量时间和精力迎合执行乡镇府下达的行政工作，另一种则是冷漠对待乡镇府的行政命令。

乡镇府与村委会之间的矛盾，其原因在于乡镇府的行为超出了制度规定的范围，即权力越位，侵蚀了村委会的权力空间，弱化了村委会的自治功能，因此受到村委会的抵制。

（二）村委会与乡贤组织之间的冲突

近年来，各类社会组织在乡村治理中发挥着日益重要的作用，但在工作中也与其他治理主体产生冲突，其中最为突出的是乡贤组织与村委会的冲突。乡贤因具备资源、人脉、资本等优势得到村民普遍认可和信任，成为乡村治理重要的内生力量。目前，全国多个地区已建立了乡贤参事会、乡贤理事会、乡贤工作室等乡贤组织，在调解邻里纠纷、倡导公序良俗、行善助贫等方面发挥着积极作用，与村委会形成互补。但二者之间也存在冲突。在部分乡村地区，具有资源优势的乡贤成为公共服务的承担主体，村民参与乡贤治理的热情高于村民自治，乡贤在村里的威望和影响力远超村干部[3]，作为基层治理法定机构的村委会的权威和话语权受到挑战。而村委会因为乡贤组织参与乡村治理目前没有得到相关法律的正式授权，质疑其参与乡村治理的合法性，再加上一些村委会成员对乡贤群体的片面性认识，最终导致他们对乡贤及其组织的工作持不配合的态度，双方难以形成治理合力。

究其原因，一是主要在于乡贤组织的治理身份和治理资质缺乏正式认证，虽然在国家颁布的系列政策文件中明确鼓励乡贤及其组织积极参与乡村治理，但对其治理方式和治理程序等并未做制度性规定。二是基层党组织没有充分发挥其领导作用。在乡村社会，村委会是当地负责公共事务和公益事业的主体，要想使乡贤组织参与公共服务补位而不越位，离不开基层党组织的引领和协调。

（三）村“两委”干部和驻村干部之间的冲突

驻村干部的选派在一定程度上弥补了乡村人才力量的短板，驻村干部和村“两委”干部都是乡村振兴的中坚力量，二者的配合与协作关系着乡村振兴的成效。在乡村治理过程中，驻村干部和村“两委”干部之间也常有冲突。一方面，一些驻村干部把自己与村“两委”干部的关系理解为是同部门上下级从属关系，在工作中很少与村干部进行沟通协商，导致村“两委”干部产生不满情绪；部分驻村干部刚到基层，干事热情高涨或者为了彰显工作能力，经常出现职权越位的现象，使得村“两委”干部的权力空间被挤压，因此受到村“两委”干部的排斥；驻村干部多源于政府机关和事业单位，普遍缺乏农村工作经验，致使村“两委”干部对其抱有一定的怀疑和不信任；一些驻村干部为了帮扶时限内的短期成效，往往实施见效快但缺乏可持续性的项目，引发村“两委”干部质疑；另一方面，一些村“两委”干部把驻村干部当成“包办员”，把写材料等一系列事情推诿给驻村干部，时间一久便会引发二者之间的冲突。

二者产生以上冲突，主要有以下三方面原因。一是，二者没有明确自己的角色定位与职能任务，也没有正确理解二者之间的关系。二是，部分驻村干部面对新的工作岗位和新的工作环境没能及时转变角色，没有更新工作方式和思维方式，导致工作适应较慢，难以精准施策。三是，驻村干部和村“两委”干部两者之间缺乏第三方参与的正式的沟通平台来调节双方矛盾。

通过对以上三大类型冲突及产生冲突原因的分析，不难发现各治理主体之间产生冲突的原因有一定的共性，首先，在众多治理主体中缺乏核心领导力量，也就是基层党组织没有充分发挥自身在基层治理中的领导力、组织力、凝聚力和服务力，导致多元治理主体没有形成以基层党组织为核心的合力。其次，各治理主体的职能定位不明确，职责边界不清晰，因此产生主体之间的推诿、越位等问题，影响主体的良性互动。最后，各治理主体之间缺乏沟通协商平台，他们的不同意见和诉求不能及时体现到民主决策中，导致矛盾搁置。

三、乡村振兴背景下乡村治理主体冲突化解策略

乡村治理主体之间的冲突关系到乡村基层社会的稳定，也直接影响我国农村基层民主建设的进程，最终会损害乡村振兴的整体利益。当前多元乡村治理主体之间的冲突是多方面因素共同作用的结果，因此，化解冲突也要多管齐下，综合来看主要可以从以下三方面着手。

（一）加强基层党组织对治理主体的集中领导

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，同样，实施乡村振兴、实现乡村善治也必须依靠基层党组织的领导。在当前乡村振兴实践中，多元乡村治理主体产生冲突在一定程度上与基层党组织的“缺位”和“让位”有关。有效化解各治理主体之间的冲突，基层党组织必须发挥领导核心作用，确保其在乡村治理中总揽全局、协调各方，充分发挥战斗堡垒作用，为各主体积极有序参与乡村治理提供强大的政治保证，引领乡村治理多元主体协同治理，凝聚各主体的力量及智慧，实现功能和优势互补，提升乡村治理效能，打造形成党组织领导、乡镇政府负责、驻村干部帮扶、社会协同、公众参与的一核多元协同治理格局。

（二）完善多元乡村治理主体的制度建设

乡村治理主体的多元化使各主体能够发挥各自优势，整合各方面资源，共同促进乡村振兴。但在乡村治理实践中，各治理主体之间常常因为不明确其职责而引发冲突，这与各治理主体自身的认知有关，除此之外还与顶层制度设计有关。乡村治理主体向多元化发展，但关于乡村治理主体的制度建设却稍有滞后，虽然国家已颁布相关制度并出台系列政策文件对部分乡村治理主体的职责进行了较为明确的规定，但是缺乏系统性和进一步细化，导致在现实实践中多元主体常因职权交叉、权责模糊而相互掣肘、相互推诿，甚至产生直接冲突。为了使多元主体能够充分、有序参与乡村治理，提升协同治理效率，必须进一步从制度上更加明确各治理主体职能和权责范围、细化各治理主体的权责边界、完善各治理主体的权责清单，增强各治理主体之间的有效协作能力，推动乡村治理中各项工作责任的落实。

（三）搭建多元治理主体沟通协作平台

“多元共治是以不同治理主体通过发挥自身优势来进行合作治理的一种治理模式，其能否取得良好的治理效果，取决于各主体能否实现良好的关系互动”[4]。在乡村治理过程中，要使多元治理主体之间良性互动，减少冲突，传统行政部门自上而下的单向沟通管理模式已不再适用，必须进一步激活乡村民主，健全村级议事协商制度，搭建平等、公开的沟通协作平台，坚持共商、共治。如在村内搭建议事协商平台，对重大问题坚持“一事一议”，畅通各治理主体的表达渠道，让各治理主体能够及时、全面地互相了解与收集各自不同的诉求与意见，并经过充分沟通与讨论后体现到公共决策中，从根本上统合不同治理主体的诉求，这样不仅能有效化解各治理主体之间的冲突，还能有效提升多元主体间的沟通效率和信任度，“有助于实现乡村社会治理共同体的治理意志”[5]。

四、结语

随着乡村社会的变迁、我国基层民主政治的发展及国家治理体系的变革，乡村治理主体多元化已成为必然趋势。多元主体共同参与乡村治理有诸多明显优势，但也应看到各主体在治理过程中存在的现实冲突以及由此所带来的严重问题。多元治理主体之间由于缺乏集中统一领导、职能定位模糊、缺少沟通协商等原因而产生冲突，导致难以形成治理合力，影响乡村振兴的推进和实现，因此必须得到高度重视。从加强基层党组织对治理主体的集中领导、完善多元乡村治理主体的制度建设、搭建多元治理主体民主协商平台三方面入手，才能有效化解冲突，进一步激发各主体参与乡村治理的积极性和主动性，进而提升治理效能。