我国海底电缆管道保护管理制度体系的完善

孟 婕，赵立喜，李欣冉，张宇龙，谭 论，张 慧

（国家海洋信息中心，天津 300171）

近年来，我国海水养殖、港口航运、临海工业等海洋产业对海域空间需求不断增长，导致近海海域空间供需日益紧张[1]，海洋资源开发逐步向深海、远海拓展[2]。随着海上风电、海洋油气等行业用海项目的不断增加，作为海上风电、海洋油气项目附属设施的海底电缆管道，其数量也在不断增加，各类管线密集布置，规模持续扩大，与其他用海活动的矛盾日益激烈。国际海底光缆如同条条“大动脉”，直接关系着国家重要会议的国际通信[3]，中国海警局和沿海地方海洋主管部门在重要会议期间组织进行国际海缆巡护专项行动，以减少因海上活动导致通信海缆中断事故的发生，从而营造稳定的通信海缆运行环境。然而，海底光缆电缆断缆、海洋油气管道泄漏等事故频发，给国民经济造成不可估量的经济损失，给海洋生态环境带来极大破坏。从国家顶层设计上，建立和完善海底电缆管道保护管理制度，对于维护我国国家主权和权益，保障海底电缆管道的安全运行，促进国民经济发展等具有重要意义。本文针对海底电缆管道保护管理工作中存在的问题，结合保护主体的类型和保护方式，提出完善海底电缆管道保护管理制度的建议。

1 国内外海底电缆管道保护管理现状

1.1 海底电缆管道保护管理政策

1.1.1 制定和出台了法律法规等文件

我国在海底电缆管道保护方面出台了多部法律法规和规范性文件，如《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）《铺设海底电缆管道管理规定》《铺设海底电缆管道管理规定实施办法》《海底电缆管道保护规定》《中华人民共和国石油天然气管道保护法》等。上述文件在海底电缆管道的路由廊道选划、路由调查勘测、铺设施工、运行维护、废弃处置等环节均提到保护管理的要求[4]，明确了破坏海底电缆管道所应当承担的法律责任。近年来，我国高度重视海底电缆管道的安全运行和维护，出台了一系列文件，如《国家海洋局关于进一步规范海上风电用海管理的意见》《自然资源部关于积极做好用地用海要素保障的通知》等，均为海底电缆管道管理提供了依据。但目前现行有效的文件中涉及海底电缆管道保护管理的规定还比较粗略，不够系统化、制度化，不能完全满足现实管理的需要。

国外在海底电缆管道的保护管理方面也出台了一系列公约、法律和法案。1884 年的《保护海底电缆公约》规定了损害海底电缆应当承担的刑事责任和民事责任。1982 年通过的《联合国海洋法公约》赋予了所有国家在其专属经济区和大陆架铺设海底电缆管道的权利，也规定了破坏海底电缆管道应当承担相应的责任。《大陆架公约》规定了沿海国可以在大陆架上敷设海底电缆管道的权利。法国颁布了《法国邮政和电子通信法》（2020年），其中第五章明确了保护海底电缆的规定。韩国颁布了《韩国电子通信事业法》（2020 年），其中第79 条第3 款明确了保护海底通信线缆及其附属设备的规定。新西兰颁布了《新西兰海底电缆管道保护法》（1996 年），其中第2 部分明确了破坏海底电缆或管道应承担的相应责任。以上文件为我国制定符合我国国情的海底电缆管道保护管理制度提供了借鉴。

1.1.2 编制了海底电缆管道管廊规划

海底电缆管道的建设，需要经过编制管廊规划、路由调查勘测、铺设施工等阶段。由于海底海洋环境复杂，需要提前规划设置管廊范围，避免因缺少廊道规划，海底电缆管道分布杂乱，从而引发用海活动冲突的问题。如国务院印发的《国务院关于全国海洋功能区划（2011—2020 年）的批复》中提到“渔业、盐业、交通、旅游、可再生能源、海底电缆管道等行业规划涉及海域使用的，应当符合海洋功能区划”[5]，海底电缆管道等行业规划要与海洋功能区划相衔接；我国在编制海岸带综合保护与利用规划时也提到“要统筹规划海底电缆管道路由，禁止在其附近区域从事底拖捕捞、挖砂等可能破坏海底电缆管道安全的海上活动”。我国沿海地区在海底电缆管道路由廊道规划方面先行先试，如浙江省自然资源厅印发了《浙江省海底路由“十四五”规划》，通过建立以“点、线、面”为核心的空间分区体系，将全省海域划分为海底电缆管道建设禁止区（点）、廊道区（线）和限制区（面）三类，进行分区管控，引导约束管道路由合理布置。这一规划是统筹规划海底电缆管道路由空间布局的专门安排，是管线建设和保护管理的重要依据，也是海域空间资源精细化管理的重要体现。

国外在编制“专属经济区规划”时对海底电缆管道的廊道布局等进行规划设计。《全球海洋空间规划》由联合国教科文组织政府间海洋学委员会和欧盟委员会启动编写，明确了海底光缆铺设的规范要求。另外，国际海底光缆的长度一般较长，范围可能延伸到专属经济区、大陆架和国际公海的范围。例如，德国的《波罗的海专属经济区空间规划》《北海专属经济区空间规划》规定，新铺设海底电缆的路由应尽可能地平行于已有电缆路由[6]。另外，这两部规划在海底管道和电缆管理方面作出规定，即划定海底管道和电缆用海的区域，其他用海活动不能与海底电缆管道的铺设、运行和维护相冲突；海底管道和电缆铺设横跨航行区域时，应当采用尽可能短的铺设路线，这是控制用海面积、节约集约用海的表现。在规划路线时还应当考虑周边已确权海域用海主体的利益，规划廊道时应当尽可能避开海洋自然保护区、生态脆弱敏感区、水下文化遗产遗址等。

1.2 保护主体及保护方式

1.2.1 海底电缆管道保护主管部门

海底电缆管道保护工作不仅是海洋管理部门的职责，而且涉及交通运输、工业和信息化、应急管理等多个管理部门。具体来说，自然资源部及其海区派出机构、各省（自治区、直辖市）自然资源厅（或海洋局）、市县自然资源主管部门（或海洋局）负责海洋国土空间规划编制、海底电缆管道的海域使用许可、路由调查勘测和铺设施工许可、国际海底光缆维修审批等。海事管理部门负责海底电缆管道路由调查勘测和铺设施工船舶的水上水下作业许可。生态环境部、省市县生态环境主管部门负责海底电缆管道工程的环境影响评价工作。中国海警局等海洋执法机构负责海底电缆管道违法行为的监督执法。

目前，我国海底电缆管道的保护工作既包括铺设施工环节的保护，也包括日常运行维护环节的保护。海底电缆管道保护工作还需要海上技术装备力量，如需要配备检测技术装备的船只、随船检测的技术人员，对物力和人力都有一定要求。

1.2.2 海底电缆管道所有者（企业）

海底电缆管道的所有者（企业）在海底电缆管道铺设施工活动竣工验收后90 日内，到县级以上人民政府的海洋管理部门进行海底电缆管道信息备案，备案信息包括海底电缆管道的路线图、位置表等，以便管理部门可以掌握完整的信息资料，方便开展海底电缆管道的保护工作。海底电缆管道的用海范围呈线条状，长度一般较长，用海活动涉及的相关利益者较多，因此海底电缆管道的所有者可以通过设置电缆管道标识的方式，对海底电缆管道的安全运行进行维护。标识包括电子标识和物理标识，电子标识是指利用数字化信息系统，借助卫星遥感等技术手段，通过线上方式对海底电缆管道的运行维护进行监视监测。物理标识是指在海底电缆管道近岸登陆点附近建设固定标志物[7]，对在周边海域进行捕捞或者通行的船舶进行提示，以防其进入电缆、光缆、管道的用海区域，以免造成海底电缆、光缆的断缆事故。

在海底电缆管道弃置管理方面，所有者应当承担一定的保护义务。海底电缆管道的弃置包括拆除原地弃置和拆除回收处置等方式。《海域使用管理法》第29 条规定海域使用权终止后，原用海项目的用海设施或构筑物可能对周边海域造成海洋环境污染等影响的，原海域使用权人应当对该设施或构筑物进行拆除。《铺设海底电缆管道管理规定实施办法》第14 条规定了所有者实施海底电缆管道弃置应当履行的程序，包括提前60 日向管理部门提交书面报告，弃置过程中不得威胁和妨碍正常的海洋开发利用活动等。《海洋环境保护法》第七章规定了向海洋倾倒废弃物的程序、划定倾倒区等规定。然而，我国目前海底电缆管道的弃置管理制度在弃置方式选择、弃置费用收取、弃置评估管理等方面还不够完善，所有者履行弃置程序存在一定侥幸心理，执行力不足、执行效果欠佳[8]。

1.2.3 海底电缆管道施工作业者

海上施工作业存在各类风险，这些风险影响着项目的施工活动和保护。海底电缆管道的项目投资大、风险高，作业环境为海上，其所处的环境复杂多变，出现问题会带来巨大的经济损失，且会对海洋生态环境造成一定污染，污染规模控制和后续处理较为复杂。我国《水上施工作业安全管理规定》《水上水下作业和活动通航安全管理规定》等文件均对水上施工作业提出具体要求。在施工作业开展前，海底电缆管道项目的施工作业者应当办理《水上水下施工作业许可证》，施工船舶要求配备船机、通信、消防、救生、防污等各类设备。施工作业过程中，施工船舶在施工航行时要与地面调度室保持通信畅通，按规定发布航行、停泊及作业信号，严格执行船机设备安全操作规程，确保安全运行。施工过程中如发生突发事故，应当立即停止海上作业，并向海洋、海事、交通、应急管理等有关部门报告，及时化解安全风险。

2 造成海底电缆管道运行安全危害的原因

2.1 自然因素

海上容易发生各种不可抗力的自然现象，如海啸、地震、台风、风暴潮等，这些受自然力影响的各类危害风险，给海底电缆管道的安全运行带来挑战。海底地形和水沙动力环境比较复杂，可能导致埋设于海床底土的海底电缆管道由于上覆泥沙不断被侵蚀，继而造成海底电缆管道的裸露或悬空，埋下安全隐患[9]。海底生物对海底电缆、光缆的破坏因素不容小觑。据了解，鲨鱼很喜欢撕咬海底光缆，原因是鲨鱼具有感应磁场的能力，它们会误以为海底光缆发出的磁场是猎物及攻击对象，继而对海底光缆撕咬和攻击，导致海底电缆、光缆产生孔洞，给互联网通信等造成障碍。

2.2 人为因素

除自然因素外，海底电缆管道的事故大多数由人为破坏导致，如渔船、船舶抛锚等事故[10]；也有少数不法分子故意切断、破坏海底光缆，恶意攻击全球网络系统，从中获取不法利益。

2.2.1 受渔船抛锚、起航等活动影响

现实中一些海底电缆管道并不是完全埋设于底土之下，很多是铺设在海洋底土表面的，有时也会随着洋流偏移出原铺设范围。随着我国海洋养殖、海洋捕捞、海洋油气勘探开发、海上风电等海洋开发利用活动的不断增多，海底电缆管道的断缆、泄漏事故频发。位于近岸海域埋设较浅的海底电缆、光缆，极易受到渔船抛锚、起航等活动影响，从而造成断裂事故。

2.2.2 所有者（企业）安全防护措施不到位

海底电缆管道的铺设周期长、投入大、设备复杂；同时又有工作环境恶劣、维护困难、受损影响大等一系列问题。根据海水深度的不同，海底电缆铺设分为埋设和敷设，浅海用埋设，深海用敷设。海底电缆管道的所有者在海底电缆管道铺设的过程中，如果未采取安全防护措施，铺设施工活动会引起悬浮泥沙，带来污染因子。在海底电缆管道的日常运行和废弃处置阶段，海底电缆管道所有者如未进行必要的防护措施，海水也会对海底电缆光缆材料产生腐蚀[11]，任意丢弃电缆管道会使其成为海洋垃圾，给海洋生态环境造成污染或破坏。

3 海底电缆管道保护管理存在的问题

3.1 海底电缆管道路由管理缺乏统一规划

国外一些国家，如德国，围绕波罗的海和北海分地域编制了海洋空间规划，海底管道周边保留500 m 安全余量的区域，以确保海底管道的保护需求。我国《海底电缆管道保护规定》第七条明确了海底电缆管道保护区，海底电缆管道保护区的范围分别是：“①沿海宽阔海域为海底电缆管道两侧各500 m；②海湾等狭窄海域为海底电缆管道两侧各100 m；③海港区内为海底电缆管道两侧各50 m。”然而，“沿海宽阔海域”“狭窄海域”等术语的定义尚不明确，不具有实际可操作性。制定统一的海底电缆管道保护规划，应在综合考量海洋生态环境、海域权属管理和国家经济发展需要等因素的基础上，对海底电缆管道的保护管理进行有针对的管控，实现海域资源的优化配置。虽然我国在《全国海洋功能区划（2011—2020 年）》《全国海岸带保护与利用规划》《海洋生态红线保护区规划》等规划中均提到了海底电缆管道廊道划定和保护的内容，地方海洋管理部门也有编制海底路由规划的实践经验，但国家层面尚未出台海底电缆管道管理的专项规划。

3.2 海底电缆管道的保护力度不强

目前我国海底电缆管道的保护力度不够、保护方式比较单一，如遇国家重大活动和重要会议，国家要求沿海省市做好海底电缆管道的保护工作，而各省市一般会采用派船巡逻的方式进行保护，这种保护方式的时效性和技术性比较差。当发现有损害海底电缆管道行为的船舶时，一般仅是通过喊话驱离的方式进行驱赶，保护监管的手段比较落后，威慑力度较小，再犯程度较高。2018 年国务院机构改革后，负有海洋监管职能的机构和人员转隶到中国海警机构，自然资源管理部门从事海洋自然资源监管的执法队伍重建，在队伍成员、监管经验、监管设备等方面均面临着较大挑战，保护海底电缆管道的力度不够。

3.3 对海底电缆管道违法行为的处罚制度不够完善

罚款的功能在于威慑，通过威慑潜在违法者，减少违法行为的发生。《海底电缆管道保护规定》规定了行政主体对违反法律规定的单位和个人实施处罚，这属于行政处罚中的财产罚。《铺设海底电缆管道管理规定实施办法》第二十条和《石油天然气管道保护法》第五十二条均明确了行政处罚的处罚方式，如警告、罚款、责令停止海上作业等；同时根据不同违法行为的违法程度和违法类型，明确了罚款的额度。然而虽然对破坏海底电缆管道的行为规定了财产罚处罚，但违法行为的处罚金额过低，如故意毁坏海底电缆管道及其附属保护设施的罚款数额为1 万元以下，这与一次断缆事故或者破坏管道行为造成的经济损失相比过轻。例如，中美海底光缆曾发生断裂，据统计，仅维修一次的费用就可高达上百万乃至上千万美元。如果是石油天然气管道发生损害事故，可能发生漏油、漏气等巨大风险，给海洋生态环境造成不可估量的影响。因此，我国在对破坏海底电缆管道等违法行为方面的行政处罚制度不够完善，处罚的威慑力较小，违法行为再次发生的可能性较大。

3.4 海底电缆管道监管体系尚未形成

海底电缆管道的监管主要依靠海洋管理部门或者海洋执法部门。目前海底电缆管道的监管工作面临一定阻碍，特别是2018 年国务院机构改革后，新组建的自然资源部不再具有海洋行政执法的职责，在海底电缆管道的监管中如发现违法违规行为，自然资源主管部门只能要求违法主体停产停工、限期整改，或者将违法线索移交给有关执法机关查处。这在一定程度上导致了自然资源主管部门行政监管的权威性和威慑力不足[12]。海底电缆管道铺设施工完毕后的备案制度不完善，一些企业铺设完毕后并未在规定时间内将路由信息进行报备，海底电缆管道管理部门掌握的海底电缆管道信息不全，数据格式参差不齐，不便于管理机关后续实施有效的监管[13]。

4 完善我国海底电缆管道保护管理制度体系的建议

4.1 编制出台我国海底电缆管道廊道专项规划

国内现行有效的空间规划、产业规划中涉及海底电缆管道路由廊道选划的规定比较笼统。海洋空间规划对海上风电、海洋油气等产业规划具有指导性作用，但海洋空间规划存在多规并存的问题，规划部门职能交错重叠，严重制约海洋空间规划的管理作用[14]。编制海底电缆管道廊道规划时要合理确定规划廊道的范围，应当在保障海底电缆管道项目用海需求的基础上，最大限度地缩减用海范围。后铺设的海底电缆管道要尽量与已铺设的海底电缆管道路由线路保持相对一致，避免杂乱交叉铺设。由于水下环境比较复杂，需要对海上施工作业的施工船舶和施工作业人员的安全作业提出要求。海底电缆管道一般埋设于海底或者敷设于海床底土，其对水面、水体、海床的影响较小，因此建议在编制廊道规划时鼓励对海底电缆管道用海实行海域使用权立体确权，体现节约集约利用海域资源的原则。

4.2 依法采取“多主体、多样化”的保护措施

鉴于海底电缆管道事故原因的多样性，国家重大会议召开期间有关部门开展巡护检查，在一定程度上可以有效减少破坏海底电缆管道行为的发生，但是在其他时间比较容易出现巡护的空白期，因此日常监督管理也不可或缺。沿海地方人民政府有关部门、海底电缆管道的所有者（企业）等应当定期开展海底电缆管道的巡护和检查，重点对港区、海湾或者船舶活动比较密集的区域开展巡查。海底电缆管道的建设单位应当对海底电缆管道的工程质量承担责任，不得对工程项目进行违法发包。肢解发包，在勘察、设计、施工、监理过程中履行管理职责，杜绝出现降低工程质量、损害生态环境或者违法违规作业等情况的发生。

另外，政策的落地执行应当建立在社会公众充分知晓和了解的基础上。我国一些沿海地方政府的有关部门对海底电缆管道保护的宣传教育工作不够重视，在日常管理中应当加大对护缆的重要性，以及破坏海底电缆管道等违法行为后果的宣传，发挥非政府组织、社会公益团体、社区、公民个人等在海底电缆管道保护中的作用，加强公众参与程度，共同保护海底电缆管道。

4.3 提高对海底电缆管道违法行为处罚的力度

随着我国经济社会的发展以及物价水平的提高，我国海底电缆管道管理的法律法规中关于海底电缆管道违法行为的罚款金额较低，已不符合当前经济社会发展实际，损害后果发生后的威慑力度较小。建议结合当前我国的国民经济社会发展状况，以及海底电缆管道经济损失等综合考虑，由财政部、自然资源部、交通运输部、应急管理部、中国海警局等多部门联合成立研究团队，系统全面了解我国海底电缆管道在前期规划、建设运行、突发事故、损害影响等方面的实际情况，梳理海底电缆管道损害后果的情节严重程度，编制海底电缆管道违法行为的处罚标准和相关依据，适当提高违法行为的罚款额度，加大财产罚的处罚力度，提高违法行为受到法律惩罚的威慑力，以减少和杜绝破坏海底电缆管道行为的发生。

4.4 建立海底电缆管道保护管理的监管机制

建议建立我国海底电缆管道保护管理的监管体系，从监管主体、监管内容、监管方式等方面制定具体管理制度。从监管主体上来说，2017 年实施的《国家海洋局关于铺设海底电缆管道管理有关事项的通知》规定，属于建设项目配套设施且长度小于2 km 的海底电缆管道，在取得环境影响评价和海域使用批准文件后，可以暂时不单独办理路由调查勘测、铺设施工审批手续。按照“谁审批、谁监管”的原则，海底电缆管道监管工作的主管机关除自然资源部及其三个海区局外，还包括批准项目用海的地方人民政府，具体由地方人民政府自然资源（海洋）主管部门负责监管。在监管内容上，要对海底电缆管道申请的用海主体、用海方式、用海范围等进行监管，核实是否存在未批先建、超范围建设、到期未履行拆除弃置程序等行为。在监管方式上，采用线上监管和线下巡查相结合的方式，完善海底电缆管道的备案管理，将海底电缆管道位置、坐标等信息录入海底电缆管道信息系统后，借助卫星遥感手段，及时通过信息系统发现渔船捕捞、抛锚等信息，向有关部门提示发布违法线索。监管部门可以定期开展现场巡查，对于存在安全隐患和违法违规的情况，及时督促整改。

5 结语

我国海底电缆管道的保护管理工作可以追溯至《海域使用管理法》颁布之前，保护工作从前端的编制管道廊道规划，中端的路由调查勘测、铺设施工和运行维护，到末端的拆除弃置，每一个环节均对海底电缆管道的保护提出要求。海底电缆管道的保护事关我国经济社会发展和国民生产安全，海底电缆管道的管理部门、所有者、施工作业者，以及从事海上捕捞、航行的公民个人等保护主体，依据不同职责、义务和能力，采取具体的保护措施。从国家层面，要探索编制管道廊道规划，进一步细化保护管理制度要求，不断加强保护管理的手段，提高违法行为处罚力度，建立健全海底电缆管道的监管机制，从而进一步完善我国海底电缆管道的保护管理制度，逐步实现海底电缆管道保护的精细化管理。