新加坡海洋生态保护的政策实践及启示

王 群，桂筱羽

（国家海洋信息中心，天津 300171）

新加坡是一个岛屿城市国家，由新加坡岛及附近63 个小岛组成，海岸线长度超过200 km。20 世纪60 年代，新加坡陆地面积为581.5 km2，经过多年填海造陆，目前陆地面积为728 km2。新加坡政府计划通过各种填海造陆计划到2030 年再增加100 km2国土面积。新加坡自从走上独立发展道路后，在制定国家整体发展政策和实施相关领域的具体行动时，一直以生态保护优先和可持续发展为原则，致力于打造“花园城市”，对于海洋生态的保护更是其建设“花园城市”的重要途径之一，保护海洋生态、美化环境成为新加坡人的共识。新加坡在海洋生态保护管理上，既考虑社会、经济价值，又重视海洋的生态价值。

1 新加坡海洋生态保护管理体制机制

新加坡没有专门的海洋生态保护政府机构，采用的是分散式管理体制。其中，涉及海洋生态保护相关的部委包括交通运输部、国家发展部、永续发展与环境部；涉及的法定委员会包括国家公园委员会、公用事业局、环境署、海事与港务管理局等。法定委员会是新加坡一种特殊的半官方机构，根据议会法令设立，法令规定其设立的原因、职能、权利和义务，在履行职责时，相较于部委更具自主性和灵活性，但受部委监督。

1.1 相关部委

1.1.1 交通运输部

新加坡交通运输部监管航空运输、陆路运输和海上运输，致力于提升国家的连通性。在海上运输方面，新加坡目前有超过5000 家海事组织和企业，为确保海上运输安全，建立船舶交通信息系统以监控在其水域的船舶动向。另外，还通过马六甲海峡航行安全与环境保护合作机制等区域性平台，与周边国家、航道主要使用国密切合作，保障海上运输安全。在海洋生态保护方面，交通运输部主要是平衡海洋环境保护与港口和海运业的发展，承担枢纽港的环境职责，实行积极的环境管理，开展环境影响评估；与国际海事界合作，为减少航运业及相关活动对环境的影响积极行动[1]。

1.1.2 国家发展部

国家发展部成立于1959 年，主要职能是指导新加坡土地规划、城镇再发展与保护区建设，提供廉价高质的公住房、发展高效的建筑业以确保安全与可持续的环境，建设和管理公园、公共区域以及保护自然区域、保障食品安全与动植物健康标准等[1]。其中，涉及海洋生态保护的职能主要是保护区建设和国家公园的建设管理。

1.1.3 永续发展与环境部

永续发展与环境部成立于1972年，时名环境部，负责处理污染控制、排污、排水和环境卫生等问题。2004 年更名为环境与水资源部，以更好地反映该部在管理新加坡水资源方面的显著作用。2020 年更名为永续发展与环境部，反映政府在碳减排、海岸保护、零废物、循环经济，以及粮食和水安全方面推进重大举措的计划，体现出新加坡政府对可持续发展的重视。永续发展与环境部涉及海洋生态保护的职能主要是海岸保护。

1.2 法定委员会

1.2.1 国家公园委员会

国家公园委员会是国家发展部下属的法定委员会，是新加坡生物多样性保护的牵头机构，主要职责是开发城市生物多样性保护模式来保护生态系统[2]。目前，国家公园委员会管理大约400 个公园、3347 hm2自然保护区、姐妹岛海洋公园等。2006 年，国家公园委员会成立国家生物多样性中心，下设海岸和海洋环境项目办公室、国际关系部、海洋部、陆地部四个部门。国家生物多样性中心承担了国家公园委员会保护陆地和海洋动植物的责任，是国家公园委员会在自然保护方面的政府科研机构，同时也是新加坡参加各种生物多样性相关的国际公约或论坛的代表机构，先后组织了新加坡综合性海洋生物多样性调查、德光岛海岸保护和恢复、海草监测等生物多样性保护项目。

1.2.2 公用事业局

公用事业局是永续发展与环境部下属的法定委员会，是新加坡的海岸保护机构，负责规划新加坡的海岸线，领导和协调、探索海岸线保护计划，目的是应对海平面上升，与政府机构、专家、社区和企业等各种利益相关者密切合作，共同制定长期战略，保护新加坡免受海平面上升的威胁。

1.2.3 环境署

环境署是永续发展与环境部下属的法定委员会，主要职能是改善和保持清洁的环境，促进可持续发展和资源效率，保持高标准公共卫生。环境署下设18 个工作组，其中清洁环境小组下的污染控制科，主要负责监测空气与水污染、有害物质和有毒工业废物。其中，监测空气与水污染不仅包括监测外部大气环境、海洋环境在内的水体的纯净度，还包括制定、实施与邻国达成的跨境污染防治项目。

1.2.4 海事与港务管理局

海事与港务管理局是交通运输部下属的法定委员会，涉及海洋生态保护的职能，主要是港口监管、港口规划和参与国际海事会议；同时也与其他政府机构和行业合作，加强港口水域的安全和环境保护，为港口行业提供便利，促进海洋科学研究发展与人力资源开发。为培养海洋人才，维护新加坡的战略性海洋利益，海事与港务管理局成立专门的学院，专注于全球海事领导力培训，以培养全球海事领导精英为目标，能够满足包括国际海事组织等提出的培训需求。

2 新加坡海洋生态保护管理政策

新加坡推出了一系列经济发展战略与政策，政府明确将海洋生态保护纳入国家发展战略中，基本形成了完整的海洋生态保护管理政策体系。新加坡总体规划、发展蓝图、战略和行动计划等均将海洋生态保护置于重要地位。

2.1 国家总体计划与蓝图

2.1.1 蓝色计划

新加坡发布了一系列蓝色计划，由民间团体编写完成，提交给政府，目的是加强保护和修复海洋生态环境。2009 年的新加坡蓝色计划中提出希望在国家公园委员会中设立监督海洋保护的政府机构。相比之下，2018 年的新加坡蓝色计划是一个能够让更多合作伙伴受益、科学投入更多的保护海洋环境和生物多样性的计划。《新加坡蓝色计划2018》梳理了新加坡海洋环境现状，并提出以下建议：为海洋环境建立正式的管理系统、为研究计划和长期的监测计划提供持续的资金支持、加强保护海洋生物多样性和环境的立法、保护剩余的天然海洋栖息地免受不必要的损害、将自然环境知识纳入教学大纲等。该计划还建议将6 个外岛潮汐线下的海岸划定为海洋生物多样性保护区，包括实马古岛和乌敏岛等，同时建议政府禁止在圣约翰岛、龟屿和拉扎鲁斯岛捕鱼和垂钓，以免伤害珊瑚礁[3]。

2.1.2 可持续发展蓝图

2009 年，新加坡政府发布第一版《新加坡可持续发展蓝图》，其中推出的涉及海洋生态保护的举措包括：在海湾、湖泊等区域试行可持续发展的智能城市、海上新加坡绿色新倡议等。2015 年，政府推出新的“可持续发展蓝图”，通过减量、再利用和再循环，成为“零废物”国家，从保护资源的长远角度出发，可持续发展，建立环境友好社区。

2021 年，新加坡教育部、国家发展部、永续发展与环境部、贸工部和交通运输部5 个政府部门联合发布《新加坡绿色发展蓝图2030》[4]，描绘了推进新加坡国家可持续发展议程的宏伟而具体的目标。其中涉及海洋生态保护的主要目标任务是应对海平面上升危机，保护海岸线免受海平面上升影响。蓝图包括设立50 亿新元的海岸及洪水防护基金，用于海岸和排水防洪设施建设，到2030 年，为市区的东海岸、西海岸和裕廊岛三个易受海平面上升影响的海岸制定保护计划。

2.1.3 行动战略

2022 年6 月，永续发展与环境部启动首个整治海洋污染的全国行动战略，从6 方面着手更好地处理和解决海洋垃圾问题，包括防止陆源垃圾流入大海、防止船舶和岸外设施把垃圾丢入海里、采用循环经济方式从源头防止制造垃圾、运用科学和科技手段处理垃圾、通过参与国际合作解决跨境海洋垃圾问题，以及推广和加强宣导活动并支持利益相关方参与。

2.2 具体领域计划与倡议

2.2.1 海上航运领域

2011 年，海事与港务管理局发布“新加坡海事绿色倡议”，以减少航运及相关活动对环境的影响，并促进新加坡的清洁和绿色航运。该倡议包括三个项目，分别是绿色船舶计划、绿色港口计划和绿色科技计划。2016 年，在各行业支持下，该倡议进一步加强，增加了绿色意识和绿色能源计划，旨在促进海洋清洁燃料的使用及节能操作措施的运用，构建繁荣的海洋经济生态系统。

2.2.2 生物多样性保护领域

2015 年，以科学原则为指导，新加坡国家公园委员会启动了自然保护总体规划（NCMP），旨在巩固、协调、加强和强化生物多样性保护工作，为新加坡未来生物多样性保护指明了方向。NCMP 包括4 个重点：一是保护重要的生境；二是栖息地增强、恢复和物种复育；三是保护生物学和规划方面的应用研究；四是社区管理和外展活动。NCMP涉及海洋、沿海、陆地，覆盖整个生态系统、物种和基因等各个层面。

2019 年，国家生物多样性中心发布国家生物多样性战略与行动计划。该计划旨在保护新加坡的生境和生态系统，涉及海洋生态保护的内容包括：一是成立沿海和海洋环境技术委员会，由与海洋环境有利害关系的不同机构组成，采用海洋综合管理原则，作为管理沿海和海洋资源的协调机构；二是为更好地了解和评估新加坡海洋生物多样性状况，国家公园委员会与不同的研究机构和利益团体合作开展一系列研究项目，研究、记录和监测新加坡海洋遗产，目前已经记录100 多种潮间带海绵；三是实施珊瑚礁恢复项目，维护新加坡的海洋生态系统。

2.2.3 沿海保护领域

2018 年，国家公园委员会制定综合城市沿海管理计划（IUCM），以平衡沿海发展、海洋环境保护和生物多样性保护之间的关系。该计划鼓励利益相关者之间建立密切和积极的伙伴关系，以创造更大的协同效应，优化沿海资源利用，并在沿海开发中保护敏感的沿海生境。

2021 年，公用事业局制定国家沿海保护总体规划，逐步对新加坡海岸线各段进行沿海适应性措施的研究和概念设计——将新加坡海岸线划分为不同的部分，分阶段逐步制定针对不同海岸线特定地点的海岸保护措施。该规划旨在开发多功能的创新解决方案，与土地利用和发展计划相结合，改善自然环境。

3 新加坡海洋生态保护实践举措

新加坡从政府部门到民间学界，多措并举，创新性地开展了一系列海洋生态保护管理实践，形成了诸多卓有成效的独特经验。

3.1 持续创新性开展海岸线保护方法研究

为保障海岸和国民安全，新加坡不断探索海岸线保护方法，并实施了一系列计划，以创新性手段保护海岸和应对海平面上升。新加坡政府预计未来100 年将至少投入1000 亿新元，改善基础设施建设，应对海平面上升威胁。

2022 年6 月，公用事业局与国际海岸工程咨询公司合作，探讨采用模块化海岸线防护系统应对海平面上升。根据新加坡海岸线的特点，探讨哪些地点适合铺设海岸线防护系统XblocPlus。这一系统主要是单层的混凝土防护模块，沿海岸线排列，可提供长期且可靠的保护。10 月，土地管理局、海事与港务管理局以及开放地理空间信息联盟合作推出试点计划，整合新加坡陆地和海洋的地理空间数据，从而加强对潮间带与海岸线的保护。

2023 年1 月，公用事业局探索利用地下空间来保护新加坡免受气候变化和更强降雨导致的海平面上升的影响，评估使用地下排水和蓄水系统抗击内陆和沿海洪水的可行性。3 月，新加坡公用事业局设立海岸保护与洪水管理研究计划[5]。该计划包含4 个研究领域，分别是海岸防护和洪水管理的创新工程解决方案、基于自然的海岸保护综合解决方案、海岸保护和洪水管理的可持续基础设施解决方案、海岸防护和洪水管理解决方案。此外，该计划也将探究如何提升新加坡对海岸环境的监测、预测能力，并制定一套有效框架来加强风险管理，以便在建设海岸和防洪设施时做出更好决策。

3.2 推动落实多项碳减排举措

尽管新加坡碳排放量仅占全球碳排放量的0.11%左右[6]，但新加坡政府已承诺并落实了多项减排计划。2019 年新加坡政府通过碳定价法案，对每吨温室气体排放征收5 新元碳税，政府将利用这些资金投资有价值的绿色项目，帮助企业减少温室气体排放。

2021 年8 月，海事与港务管理局成立全球航运脱碳中心，表明新加坡稳步实施零碳航运计划。该中心成立后，从航运公司、船级社、研究中心、贸易商到行业协会等均表达了与中心合作的意愿。新加坡希望通过航运脱碳的研究、技术开发和解决方案来建设一个充满活力的生态系统。2022 年2 月，通过《碳定价法案（修正案）》，又上调碳税，2024—2025 年为25 新元/t，2026—2027 年为45 新元/t。

2022 年3 月，公布了由海事与港务管理局和行业合作伙伴协商制定的《新加坡海事脱碳蓝图：迈向2050》，以建设可持续的海运业。蓝图概述了将重点支持的海运业脱碳的7 个关键领域，分别是：①港口码头；②国内港口船舶；③未来船用燃料、加油标准和基础设施；④新加坡船舶登记处；⑤在国际海事组织及其他国际平台的努力；⑥研发和人才；⑦碳意识、碳核算和绿色融资。

2022 年11 月，新加坡国立大学在第27 届联合国气候变化大会上，宣布启动“新加坡碳信用市场研究与发展计划”，利用卫星数据和现有数据库，绘制出东南亚地区具有高质量碳信用且具有开发潜力的自然气候项目地图。此外，新加坡国立大学还成立了东南亚首个氢能创新中心，旨在开发突破性技术，提供创新解决方案以减少对化石燃料的依赖。

2023 年3 月，海事与港务管理局宣布，自2030 年起，在新加坡港口运营的新港口船舶须完全电动化，或采用B100 生物燃料、氢能等净零排放的燃料驱动。

3.3 通过设立海洋公园等保护生物多样性

新加坡目前共设立了24 个自然保护区，其中包括20 个受公园和水体计划管理保护的区域。这些地区拥有丰富的生态系统，包括红树林、岩石海岸、沙质海岸、潮间带泥滩、海草草甸、珊瑚礁等，可以称为新加坡的重要核心区域。为应对这些区域的碎片化，增强区域间的生态连通性，新加坡采取设立缓冲公园的方法，扩大了核心区域动植物的繁殖空间，有效地保护了这些区域的生物多样性。2014 年，新加坡将姐妹岛，连同圣约翰岛和德固哥岛两座岛屿的西南珊瑚海域，划定为新加坡的首个海洋公园，由国家公园委员会管理。设立保护区后，姐妹岛海洋公园将不允许进行与保护无关的工程建设活动，保留最自然原始的面貌，尤其是隐藏在潮间带丰富的生物多样性。同时，海洋公园还帮助开展相关教育、保育和研究计划，例如，对巨蚌进行培植后再重新放回该海域，以及在海底设置珊瑚养殖地等。

3.4 大力发展海洋科学，支撑海洋生态保护

新加坡始终致力于使自身成为海洋科学研究和教育的区域枢纽，通过发展海洋科学技术来支撑海洋生态保护。2016 年，新加坡国家研究基金会设立了海洋科学研究与发展计划（MSRDP），资助了包括海洋酸化研究、珊瑚礁对环境变化的恢复能力，以及设计海堤以增强生物多样性等主题在内的33个项目。这些项目的研究成果转化促成了海洋气候变化科学计划的设立，该计划由国家公园委员会实施，重点关注蓝碳、长期海洋生态系统恢复能力和沿海生态工程等领域，致力于探索使海岸线免受涨潮影响的方法。

国立研究基金会资助的圣约翰岛国立海洋研究中心，是新加坡唯一一个离岛海洋研究设施，支持新加坡的海洋研究并积累了丰硕成果：该研究中心正在建立一个由下一代海洋探测浮标和数据平台组成的国家级网络，实时监测海水质量，从而提升新加坡应对气候变化和进行生态研究的能力；与区域合作伙伴合作，共同发现海洋生物新物种；就微生物群落对海洋生态系统健康的作用开展研究，帮助提高沿海城市区域的珊瑚礁复原力等。

气候研究中心于2022 年拨款270 万美元资助南洋理工大学地球与观测研究所，开展气候变化、海平面上升等研究项目，包括针对红树林和小环礁珊瑚开展研究，从而了解海平面的具体变化和原因，分析其对新加坡的影响并制定应对方案。

4 新加坡海洋生态保护的特点

新加坡通过一系列保护措施，营造了更自然、更生态、更开放的城市空间，不仅保护了整个海洋生态系统的健康，还为市民提供了宜居的生活环境。其特点如下：

一是多部门合作。新加坡政府中具有海洋生态保护职能的部门有多个，分别从政策法规的制定和执行、具体措施、科学研究等多方面来推动海洋生态保护，分工明确，合作密切，保障了相关海洋生态保护政策的制定和顺利实施。

二是科学规划。在海洋生态保护方面，新加坡政府重视规划建设，不断对之前规划的成果进行总结，并结合新形势新契机对规划进行调整，真正做到了先规划后建设，小规划与大规划相融合，坚持多元化布局，坚持政策规划的开放性和连续性，坚持开发与利用相结合，避免单方面的保护，以确保海洋生态保护相关的规划、行动等得以彻底实施。

三是海洋意识深入人心。海洋生态保护已经成为新加坡政府和民众的共识，一定程度上形成了一种国家文化。同时，政府持续通过吸收非政府组织和个人参与到海洋生态保护中，激发一代代新加坡人的海洋生态保护意识，使其能够延续和传承海洋生态保护文化。

5 对我国的启示

新加坡经过政府、企业和公众共同努力，经过几十年的探索，已经找到契合国家发展的海洋生态保护措施，积累了宝贵经验，值得学习和借鉴。当前，我国沿海地区已成为驱动国家经济发展的主体力量，海洋经济快速发展对协调保护海洋、维护修复海洋生态环境提出更高要求[7]。我国海洋生态保护进入新发展阶段，正处于关键期、攻坚期，可以从以下三方面借鉴新加坡海洋生态保护的经验，加快建成“水清、岸绿、滩净、湾美、物丰”的美丽海洋。

一是多元化布局多用途利用。新加坡地少人稠，采取的海洋生态保护措施兼顾生物多样性保护和旅游资源开发，以善用土地和具有多重效益为准。我国沿海地区人口众多，人类活动对于海洋生态保护造成干扰，可以借鉴新加坡的做法，长远规划，坚持多元化布局，综合考虑海洋资源的多方面利用，打通陆海新空间，构建健康的全域生态系统。

二是高科技赋能海洋生态保护。新加坡利用海洋科学技术有针对性地开展海洋生态保护，如铺设模块化系统等。我国多个沿海城市正在打造智慧城市、数字城市，科学技术发展优势突出，可以借鉴新加坡经验，利用高科技赋能海洋生态保护，加强海洋生态保护与修复，全面提升海洋生态保护能力。

三是重视环保意识提升。新加坡通过各种手段树立全民保护海洋生态的意识，鼓励人人参与海洋生态保护，形成全社会自觉投入、共同参与的良好氛围。我国可以借鉴新加坡经验，深入推进海洋生态保护宣传教育，重点加强青少年海洋生态保护意识，定期开展面向社会公众的海洋生态保护教育实践活动，普及海洋生态保护知识，提升全民海洋生态保护意识。