巴基斯坦海洋管理机制与政策走向探析

陈 跃，刘 瑞

（国家海洋信息中心，天津 300171）

巴基斯坦位于连接南亚、西亚、中亚和中国西部的十字路口，是中国和部分中亚国家进入印度洋的必经之路，也是进入阿拉伯海域的最短路线，海上战略地位重要。巴基斯坦拥有约990 km 长的海岸线，24×104km2的专属经济区，5×104km2的大陆架，碳氢化合物储量、矿产、鱼类资源和其他海洋资源丰富。近年来，巴基斯坦大力挖掘海洋资源潜力，推动海洋经济发展。本文通过梳理巴基斯坦主要涉海管理机构与法律制度，分析其海洋政策走向，为激活中巴经济走廊中的海洋合作潜力、构建中巴蓝色伙伴关系提供参考。

1 巴基斯坦主要涉海管理机构

巴基斯坦政府共有34 个部委，其中具有海洋管理职能的有9 个，分别是国防部，国防生产部，内政部，海事部，规划、发展和特别倡议部，外交部，科技部，能源部，国家粮食安全和研究部。海上安全维护与执法由海军与海岸警卫队负责；海事部是海洋事务主管部门，其他涉海职责按照归口管理，分散于规划、发展和特别倡议部，外交部，科技部，能源部，以及国家粮食安全和研究部等。

1.1 国防部

巴基斯坦国防部主要职责包括制定、协调和执行巴基斯坦国防相关政策，以及管理巴基斯坦武装部队，其所属的涉海机构有海军与海事安全局。

1.1.1 巴基斯坦海军

巴基斯坦海军致力于保障海上交通安全，维护海洋利益。海军下设的海事信息联合与协调中心（JMICC）是巴基斯坦唯一的海事协调中心，负责海事部门间的协调沟通，保持必要的信息共享，并与各国和区域利益攸关方进行互动，促进区域海上活动安全。

1.1.2 巴基斯坦海事安全局

海事安全局于1987 年成立，职能范围包括执行国家法律和国际公约，以避免国家管辖海域内非法开采自然资源和非法捕捞行为，维护海上设施以及推动海域内的石油天然气与其他矿产资源的勘探开发等。

1.2 国防生产部

国防生产部负责研发国防装备，为武装部队采购设备，其下设的卡拉奇造船厂为巴基斯坦的国防及造船技术发展作出巨大贡献，是巴基斯坦唯一的造船厂，也是最古老的重型工程机构，致力于协助海事部门和国防部门的发展和运行，核心业务包括：造船、建造潜艇、船舶维修和翻新、重型通用工程、材料测试、造船厂员工培训等。

1.3 海岸警卫队

除巴基斯坦海军外，另一支主要海上执法力量是隶属于内政部的海岸警卫队。海岸警卫队的主要职责是打击在阿拉伯海沿岸地区跨越巴基斯坦边界的走私活动、非法移民，阻止敌方间谍或破坏者从沿岸区域向国内渗透，作为战争防卫中的补充力量。巴基斯坦海岸警卫队行动所及的“沿岸地区”包括俾路支省的南部地带邻接巴基斯坦与伊朗边界的部分地区和信德省南部至阿拉伯海的部分区域，但不包括上述区域内的港口。

1.4 海事部

2017 年10 月，巴基斯坦港口和航运部更名为海事部。该部承担着支持国家航运发展的重任，主要职能包括：一是按照国际标准建设和发展国家港口，制定实施符合国际实践的港口政策，促进巴基斯坦港口转变为现代化国际转运中心，鼓励国内外各方在航运领域的投资，确保国家航运业的竞争力；二是确保国家对航运业的后勤支持，建立并修缮沿海基础设施来保障船舶的安全航行；三是确保可持续地利用和开发国家海洋渔业资源，根据国际海事组织相关公约制定符合国际要求的防污染标准，积极采取措施保护和恢复海洋生态环境；四是负责管理和监督巴基斯坦的港口运营，促进国家航运业的发展，提供政策指导以鼓励港口发展和航运业的增长，并制定相关安全标准；五是对巴基斯坦海员进行培训和资质考核[1]。海事部还针对巴基斯坦各大主要港口设立了专门的职能部门。

1.4.1 卡拉奇港口信托基金会

卡拉奇港是巴基斯坦最大的港口，也是南亚最大、最繁忙的深水海港之一，靠近霍尔木兹海峡等主要航运线路，承担着巴基斯坦近60%的海运业务。卡拉奇港口信托基金会是专门负责监督和管理卡拉奇港日常事务的营运机构。

1.4.2 卡西姆港务局

卡西姆港处于阿拉伯海沿岸的贸易路线上，目前满足了巴基斯坦40%以上的海运贸易需求，卡西姆港的日常运营由卡西姆港务局负责监督和管理。

1.4.3 瓜达尔港务局

瓜达尔港位于霍尔木兹海峡外波斯湾入口，靠近进出波斯湾的主要航道。瓜达尔有望成为南亚和中东地区最重要的现代城市之一，瓜达尔港也有望成为南亚甚至全球的重要港口，与卡拉奇港和卡西姆港形成经济贸易和航运上的互补。瓜达尔港务局负责瓜达尔港的管理工作。

1.4.4 港口和航运总局

巴基斯坦港口和航运总局是与国际海事组织（IMO）协调的中心，是海事部门的监管机构。职能范围包括执行《2001 年巴基斯坦商船政策》中所有航运事宜的规定，制定航运政策及促进海事教育等政策，监督巴基斯坦政府批准的海事组织或劳工组织执行公约的情况等。

1.4.5 商船局

巴基斯坦商船局成立于1930 年，负责各类船舶的安全检查和资格检验，对海员进行资格考核，依据国内法律法规和国际公约采取措施确保海上人员生命安全、船舶航行安全，保护海洋环境免遭破坏。商船局的主要职能包括：一是根据相关法律为船舶进行注册，对商船、渔船进行检查并颁发证书，考核海员并颁发证书；二是检查进出港口的外国船舶是否符合国际安全标准并扣留不适合出海的船舶，为驶离巴基斯坦港口的船只颁发许可证；三是对计划装载危险物的船舶进行检查，对货物进行合法性检查；四是负责安装和维护巴基斯坦海岸的助航设备，负责巴基斯坦各海岸上灯塔的运行和保养，为船舶航行提供便利。

1.4.6 科兰吉渔港管理局

科兰吉渔港管理局致力于促进渔船运营，负责为科兰吉渔港的规划、建设、运营、管理和维护作出安排，以开发领海外的渔业资源。

1.4.7 巴基斯坦国家航运公司

巴基斯坦国家航运公司于1979 年成立，是在巴基斯坦海事部的全面控制下运作的一个自治公司，是巴基斯坦最大的也是唯一一家悬挂巴基斯坦国旗的航运公司，可承担全球范围的航运任务，为巴基斯坦的海外贸易提供了有力保障。

1.5 规划、发展和特别倡议部

规划、发展和特别倡议部总体负责中巴经济走廊的发展管理。具体职能包括中巴经济走廊发展的区域连通性（交通基础设施、能源枢纽等）、多元化投资机会、产业合作、金融合作、农业合作、经济社会发展、旅游业（包括沿海旅游）等方面。

1.6 外交部

巴基斯坦外交部负责向国际社会申明和宣传巴基斯坦的海洋事务立场与政策目标。在外交部的有效运行下，巴基斯坦签署了一系列的海洋相关条约，既包括联合国海洋法会议下的相关条约、国际海事组织框架下系列条约、区域国际组织框架下的相关条约等多边条约，也包括与周边国家划定管辖海域相关的双边条约；条约内容涉及海上主权、海上安全、海洋环境保护、渔业发展与管理、船舶及船员管理等[1]。

1.7 科技部

巴基斯坦科技部由1964 年成立的科学和技术研究部发展而来，主要研究领域包括电子、海洋资源、新材料、生物技术、纺织、制药等。科技部于1981 年成立国家海洋研究所作为其下设机构，该所研究资金由巴基斯坦中央政府提供，主要研究的海洋区域为北阿拉伯海及其周边地区。

巴基斯坦国家海洋研究所主要职能包括：在巴基斯坦海域内承担有关物理、化学、生物及地质海洋学的跨学科研究；在国家、区域及次区域、国际层次展开海洋调查；在多个领域承担海洋学培训项目，以发展本土人力资源和培养相关专家；建立国家海洋数据中心，作为巴基斯坦海域所有海洋数据或信息的国家资源库；为政府提供必要建议，并在海洋活动中与其他国家机关合作；与国际组织及机构保持联络，协同安排培训项目或提供专家服务，采购专用仪器设备、进行海洋技术转让，发展合作研究项目；举办国家、国际、区域或次区域层级的研讨会、工作坊、讲习班等。

1.8 能源部

巴基斯坦能源部负责确保石油和天然气供应的可持续性和安全性，以促进巴基斯坦的经济发展并满足国家的战略需求，同时也负责制定石油、天然气和其他矿产资源的开发规划，还致力于开发可再生资源，完善国家的能源结构。能源部下设的巴基斯坦国家石油天然气开发有限公司于1961年成立，该公司和巴基斯坦石油有限公司，以及埃克森美孚一起负责离岸印度洋G2265-1 海上区块经营开发以及碳氢化合物的勘探和生产。

1.9 渔业发展局

巴基斯坦国家粮食安全和研究部主要负责土地资源和水资源管理，确保在农业领域的科研投入，对畜牧业、渔业等领域的养殖方式进行改革创新。国家粮食安全和研究部于2007 年成立了渔业发展局。

渔业发展局主要职能包括：管理与协调全国及各省的渔业和水产养殖活动，促进各方在国家鱼类养殖领域和虾类养殖领域的投资；促进国内外投资者在渔业领域的合作，并与政府其他部门合作保护渔业领域的投资环境；为国家渔业产品探索出口市场；加强对渔业产品的质量管理，并根据国际标准建立渔业部门的监管体系。

2 巴基斯坦主要海洋法律制度和管理政策

巴基斯坦在维护海洋权益、确保海上安全、开发渔业资源和保障海上运输等方面制定了专门法律和政策。

2.1 领水与海域管理

《1976 年领水及海域法》颁布于1976 年12 月，共计14 条，就巴基斯坦领水、毗连区、大陆架、专属经济区、历史性水域及与其海岸相向或相邻国家间的海洋划界原则作出规定[1]。该法提出巴基斯坦主权包括巴领水及其上空、海床和底土，领水为陆地领土和内水以外从其基线量起12海里的区域。1996 年巴基斯坦外交部发布政府公告，以直线基线划定巴基斯坦领海基线。其基线向陆一侧的水域是巴基斯坦内水。毗连区为其领水之外邻接领水区域，宽度从领海基线量起向海延伸24 海里。专属经济区为领水以外且毗邻领水的区域，覆盖从领海基线量起200 海里的区域。大陆架应为领水以外的海底区域和海床及底土，是巴基斯坦陆地领土外缘的自然延伸，若自然延伸不足从领海基线量起的200 海里，则延伸至从基线量起的200 海里处。巴基斯坦于2009 年4 月向联合国大陆架界限委员会提交了其200 海里外大陆架的划界申请，2015 年3 月获通过。

2.2 海上安全

巴基斯坦海岸警卫队和巴基斯坦海军作为该国两大海上力量，致力于维护海上安全秩序，各自出台专门的法律条例。《巴基斯坦海军条例》 于1961 年颁布，重点强调巴基斯坦海军纪律以及修正相关职能，主要用于约束海军队伍。《巴基斯坦海岸警卫队法》于1973 年颁布，就巴基斯坦海岸警卫队的组建、主要职能及运行模式作出明确规定。

2.3 海洋渔业

巴基斯坦南濒阿拉伯海，深海渔业资源丰富，渔业在巴基斯坦有着重要地位，渔业管理政策与法律制度较为完善。

2.3.1 渔业法律

《1897 年渔业法》 颁布于1897 年，后于1949年、1950 年、1952 年、1959 年、1960 年、1981 年进行了多次修订，主要针对巴基斯坦海域内使用爆破捕鱼或投毒等破坏渔业资源行为作出规定及惩处说明。除本法外，对于爆破等破坏渔业资源的行为，巴基斯坦曾于1975 年颁布《专属渔区（渔业监管）法》，用于监管专属经济区内的捕鱼活动，后经1983 年和1993 年两次修订。该法规定了专属渔区内的捕鱼许可，明确了渔船航行规范，禁止以爆破及投毒等方式捕鱼并划定了禁渔区，并就违法行为的惩罚等作出明确规定，指出巴基斯坦对专属渔区内的外国渔船及船员拥有管辖权。

2.3.2 远洋渔业管理

巴基斯坦《远洋渔业政策》出台于1995 年，后经2001 年、2007 年、2009 年三次修订，目前远洋渔业政策整体宽松，对外国渔船在巴基斯坦海域内捕鱼持欢迎态度。该政策对12~35 海里范围内的小规模捕鱼和从海岸线延伸35~200 海里范围内的工业捕鱼分别作出了规定。小规模捕鱼被定义为“渔业的支柱”，为此，巴基斯坦设立了一项特别基金，以满足小型捕鱼活动发展的需要。针对工业捕鱼，该政策规定了渔船在专属经济区35 海里以外的作业标准，并明确了申请工业捕鱼牌照的资格预审标准，以及递交工业捕鱼牌照申请的程序。

2.3.3 渔业质量管理

1998年，《巴基斯坦鱼类检验与质量控制（修正）法》出台，对1997 年颁布的《巴基斯坦鱼类检验与质量控制法》 进行修订，旨在扩大该国渔业出口规模，避免出口质量低于标准的鱼类及其他渔业产品。依据该法成立了检验委员会，委员会由出口促进局、海洋渔业部及鱼类加工厂贸易协会代表组成，职能是针对检查鱼类加工厂、消除该行业的不法行为及扩大出口等向政府提供建议。

2.4 海上运输相关法律

作为印度洋沿岸国家，巴基斯坦所处海域是东亚及东南亚国家的重要海上贸易通道，也是印度洋上重要的港口大国。巴基斯坦出台了专门针对海上运输、港口保护的法律和政策。

2.4.1 商船管理

《2001 年巴基斯坦商船政策》 于2001 年出台，并于2019 年进行了修订，是规范巴基斯坦商船航运的主要政策，并将持续到2030 年。修订后的商船政策为私人投资者提供了一系列激励措施，如减少总吨税，长期融资机制以及其他财政激励措施。修正案规定，在豁免期间，不得向巴基斯坦居民船东公司征收联邦税（关税、所得税和销售税）。此外，悬挂巴基斯坦国旗的船只在巴基斯坦所有港口应享有优先靠泊权利。

2.4.2 港口管理

1948 年，《港口保护（特别措施）法》颁布。该法致力于保障港口安全，规定的措施主要围绕“保护区”的设立而展开，若巴基斯坦政府认为有必要对某港口人员进入进行管制，则可发布命令，宣布这一港口为“保护区”。政府可通过公报就“保护区”的人员进入许可等进行规定，从而实现限制进入、驱离、处置可疑人员等。除此之外，巴基斯坦的国家航运公司、卡西姆港务局、瓜达尔港务局、海事安全局等海上运输相关营运部门制定了相关的港口管理规章条例。

3 巴基斯坦海洋政策走向

为推动国内经济复苏，满足海洋发展与保护的迫切需求，响应国际可持续发展理念，巴基斯坦正在逐步调整海洋政策走向。

3.1 全面推动蓝色经济发展

巴基斯坦蓝色经济发展潜力巨大。蓝色经济是基于可持续利用海洋空间和资源，围绕经济、社会和生态协调发展，遵循生态系统途径，通过技术创新，发展海洋和海岸带经济的所有相关活动的总称[2]。巴基斯坦是一个中低收入国家，税收不足和国际收支状况加剧了巴基斯坦的经济困境。同时，作为全球第五大人口大国，巴基斯坦可能面临粮食安全问题。但巴基斯坦拥有广阔的海岸线、天然港口、丰富的海洋资源，以及不间断的海上贸易。据估计，世界蓝色经济的总价值为24 万亿美元，而人类仅从中受益50 亿~6000 亿美元。在南亚，印度和孟加拉国等国家每年从蓝色经济中获得数十亿美元的收入，而巴基斯坦每年从蓝色经济中获得的收入只有4.5 亿美元，但巴基斯坦蓝色经济的实际潜力超过1000 亿美元[3]。

巴基斯坦政府重视蓝色经济发展。巴基斯坦联邦海事部部长表示，与发达国家一样，巴基斯坦也可以通过发展蓝色经济来促进经济增长。2020 年，巴基斯坦总理宣布了针对本国的“蓝色经济政策”，并将2020 年确定为蓝色经济年，要求振兴航运业、加快开发潜力行业，并提出将蓝色经济政策纳入巴基斯坦国家政策中，以应对气候变化。2023 年2 月，巴基斯坦国家海事研究所组织主题为“拥抱蓝色经济——发展中国家面临的挑战和机遇”的国际海事会议，会议旨在突出巴基斯坦蓝色经济潜力，为公共和私营部门的海运业提供发展机会，并在共同平台上展示相关产品。巴基斯坦几乎90%的国际贸易通过海运，同时其也是世界拆船业大国，渔业产品在世界排名第28 位，海产品产值约占GDP 的1%，旅游业约占GDP 的5%，沿海旅游业尚有待深度开发。在未来，海上航运业、拆船业、渔业、旅游业将是巴基斯坦推动蓝色经济发展的重要领域。

3.2 加强海洋生态环境保护

巴基斯坦面临海洋生态环境压力。巴基斯坦是全球变暖最大的受害者之一，近年来频频遭受热浪和寒流等灾害。卡拉奇港和卡西姆港的船舶交通与信德省海上油气勘探开发，导致巴基斯坦海岸的石油污染日益严峻。巴基斯坦海岸的红树林生态系统极其脆弱，人为活动进一步损害当地红树林的生长和丰度。

巴基斯坦正在将应对气候变化、保护海洋生态环境视为海洋政策的重点方向，积极推动蓝碳发展、红树林种植、海岸清洁行动，并借助国际力量应对气候变化，保护海洋生态环境。巴基斯坦常驻联合国代表穆尼尔·阿克拉姆（Munir Akram）在联合国海洋大会上表示，巴基斯坦正在沿海地区种植红树林，以应对酸化和生物多样性退化的挑战。巴基斯坦正探索将蓝碳纳入其气候变化“国家自主贡献”。世界银行也计划对巴基斯坦发行蓝碳股票潜力进行评估，助力巴基斯坦从蓝碳中直接获取经济收益，并解决红树林退化、脆弱沿海社区、城市洪水、融资困难等气候和海洋健康问题。巴基斯坦还建议将气候变化作为中巴经济走廊框架下的合作新领域，以发展适应气候变化的基础设施，打造绿色经济走廊。

巴基斯坦海洋管理制度有待强化。1997 年，政府颁布了《巴基斯坦环境保护法》，通过污染控制等可持续发展措施，保护、养护、恢复和改善该国环境。在该法指导下制定了众多法律，旨在保护环境，确保自然资源的有效利用。但巴基斯坦政府尚未制定专门的海洋环境保护法，在国家和省级层面，没有任何立法能够完全涵盖与沿海和海洋资源保护相关的法律[4]。

3.3 将中巴经济走廊作为发展引擎

巴基斯坦国内高度重视中巴经济走廊建设。巴基斯坦总理夏巴兹·谢里夫（Shahbaz Sharif）表示，中巴经济走廊的成功关系到巴基斯坦未来的经济。巴基斯坦专家认为，中巴经济走廊的大量交通基础设施和瓜达尔港将促进巴基斯坦成为地区转运中心，不只对巴基斯坦，对阿富汗和中亚国家的经济增长都非常有利。

为了保障中巴经济走廊的顺利建设，巴基斯坦政府在安全保障、政策计划、组织管理等方面积极保驾护航。俾路支省政府制定计划，宣布瓜达尔港经济特区为中巴经济走廊免税区，为瓜达尔港项目吸引投资者，将瓜达尔港建设为该地区的经济中心。2022 年，鉴于中巴经济走廊管理局自成立以来表现不佳，巴基斯坦政府决定解散该局，重启中巴经济走廊秘书处。

4 结语

巴基斯坦是南亚国家中与中国关系最为亲密的合作伙伴，中国可在现有合作基础上积极回应巴基斯坦海洋发展需求，充分激活“中巴经济走廊”中的海洋因素，将巴基斯坦视为潜在的蓝色伙伴。具体来说，一是可依托《中巴海洋科学技术合作谅解备忘录》与中巴联合海洋科学研究中心，加强双方在海洋领域的合作交流，探索签署中巴蓝色伙伴关系合作协议；二是可利用中国在蓝色经济发展方面积累的丰富经验，加强巴基斯坦蓝色经济领域人才培养，开展海洋资源开发项目，助力其提高蓝色经济发展潜力；三是持续助力巴基斯坦港口基础设施、船舶等建设发展。将海洋领域气候变化、海洋生态环境保护、港口污染治理视为中巴合作的重要抓手，开展“小而美”的项目援助，促进巴方的能力建设。