无居民海岛纳入生态保护红线划定方法及管控研究

李佳芮，乔 琳，刘文利，李 晋

（国家海洋信息中心, 天津 300171）

作为我国国土重要组成部分的无居民海岛，其生态保护、经济社会、国防军事等方面的价值不容忽视[1-2]，是推动我国经济社会可持续发展的重要支撑。无居民海岛拥有丰富的生物、矿产、海洋能、港口、旅游等资源，因其特殊的地理位置，也决定了我国无居民海岛在维护海洋权益和保障国家领土完整方面的独有价值。无居民海岛的重要性越发凸显。

近年来，国家对生态保护的重视程度与日俱增。相继发布《全国生态功能区划》《关于加快推进生态文明建设的意见》，2017 年又出台《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，充分表明国家已将生态保护上升到前所未有的高度。对于海岛这个特殊的生态系统，高强度、粗放式的开发利用活动已经对部分海岛产生了较大的影响，引起海岛地形地貌严重改变、植物群落破坏、景观格局破碎化、环境质量恶化等问题。

针对目前海岛保护开发利用出现的各种问题，国家加快制定海岛严管严控政策，并提出尚未开发利用的无居民海岛将作为“留白”区域纳入生态保护红线。在2019 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》中指出，要参照生态功能进行生态保护红线分区。生态保护红线是对应“三区”中的生态空间划定而来，该区域具有特殊重要生态功能且必须强制性严格保护。结合当前发展的新形势、新要求，针对无居民海岛如何展开生态保护红线的划定及协调生态保护与开发利用，是目前亟须解决的问题。

1 无居民海岛生态保护红线内涵

1.1 生态保护红线的提出

伴随工业城镇化的加速推进，我国资源开发利用强度持续增强，环境污染持续加重，生态系统退化形势严峻，我国经济社会可持续发展的后劲严重不足。2011 年生态保护红线战略正式提出，其主要目的是科学识别我国重要典型生态系统，并对其进行严格保护[3-4]。2013 年，中共中央颁发的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，再次强调生态保护红线战略在资源环境保护中的价值。

红线，即限制约束的底线，可表示地类控制线、边界线或代表最低限度可接受的数字。红线最初是用来指导建设单位施工建设，表示政府部门允许建设单位使用的占地面积，在建设图纸上以红色圈出示意，具有法律效力。后来红线外延扩展，范围延续到耕地红线、水资源红线等[5]。将生态保护红线纳入国家生态建设顶层设计中，表明国家在生态环境保护方面的立场是要坚决守住底线。作为生态空间[6]的重要组成部分，生态保护红线是国家生态安全的底线和生命保障线[7-10]的最终体现。

1.2 海洋生态保护红线

经济社会的快速发展也伴随着海洋资源的开发利用，在此进程中衍生出海洋生态环境恶化、海洋生态系统功能降低等问题，国家开始加强对海洋生态的保护。2016 年，《关于全面建立实施海洋生态红线制度的意见》及《海洋生态红线划定技术指南》的发布为在全国范围内开展海洋生态保护红线划定提供参考指导[11-12]。同年，国家修订并实施的《中华人民共和国海洋环境保护法》，将“海洋生态保护红线”写入法律条文予以明确，奠定其核心地位。

1.3 无居民海岛生态保护红线

无居民海岛是一种特殊的海洋资源，无居民海岛生态保护红线的划定在海岛生态安全、海岛保护与开发利用方面至关重要。海岛生态保护红线，将岛体及其周边海域[13]作为首要保护对象，且延伸丰富了生态保护红线在海岛保护与管理中的内涵。无居民海岛生态保护红线的内涵为：具备重要生态功能或特殊价值、必须强制性严格保护的无居民海岛或其岛上部分区域，通常包括特殊用途海岛，海岸防护、水源涵养等具有重要生态功能的区域，以及海岸侵蚀、水土流失、珊瑚礁、海草床、红树林等生态脆弱/敏感的海岛或区域。无居民海岛生态保护红线不代表严禁所有开发利用活动，开展有限人为活动的前提是保证无居民海岛的生态功能不降低，保护性质不改变，红线面积不减少。

2 划定原则

2.1 生态优先，保护为主

海岛是未来发展的重要阵地。当前阶段，国家将其作为生态保护的重点对象，对海岛重要生态功能、生态敏感/脆弱区和禁止开发区域进行有效维护和改善[13-16]，优先保护划入生态红线的区域。

2.2 区域连通，系统完整

一定区域内的无居民海岛，由于其在空间及自然属性上的连通性，如列岛、群岛是一个相对独立、完整的自然地理单元，所属列岛或群岛内的无居民海岛资源及环境特点相似，因此在划定无居民海岛生态保护红线时，应保证区域内自然地理空间和生态系统的相对完整性。

2.3 守住底线，兼顾发展

作为保障国家和区域生态安全的底线，划定无居民海岛生态保护红线是落实国家生态保护战略的重要体现，是实现生态文明建设的重要手段。在守住底线的前提下，在海岛资源环境承载能力范围内，预留一定的发展空间，兼顾地区经济社会发展需求。

2.4 协调统一，分类管控

划定的无居民海岛生态保护红线应在海洋生态保护红线、国土空间规划等相关规划体系框架内，内容上应协调统一；海岛及周边海域将作为一个整体纳入生态保护红线，且根据不同类型海岛特点制定差别化的管控政策措施。

3 划定思路

海岛兼具海洋和陆地双重属性[17]，参照《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》，评价无居民海岛资源环境承载能力，主要是对海岛生态保护的重要性进行评估，具体包括生态系统服务功能评价和生态脆弱性/敏感性评价[18]。对面积较小且位于岛群[19]内的数个海岛可作为一个整体进行综合评价[20]。无居民海岛生态保护重要性评价参考指标具体见表1。

表1 无居民海岛生态保护重要性评价参考指标[21]

《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》中指出，特殊用途海岛区域，海洋自然保护区内的核心区及缓冲区、海洋特别保护区内的重点保护区和预留区、具有特殊保护价值的无居民海岛都纳入禁止开发利用区域。

结合相关文件要求，特殊用途海岛、具有珍稀濒危野生动植物及栖息地、重要自然遗迹等特殊保护价值的无居民海岛可考虑直接纳入红线；对其余无居民海岛以单岛或岛群的形式进行资源环境承载能力评价，从生态系统服务功能和生态脆弱性两方面分别评估无居民海岛的重要、极重要的生态功能区和重要生态脆弱区/敏感区，将两者叠加分析后确定拟纳入生态保护红线的范围，与涉及无居民海岛的相关规划进行研判分析，确认是否存在空间矛盾，最终确定无居民海岛生态保护红线范围。无居民海岛纳入生态保护红线技术路线具体见图1。

图1 无居民海岛纳入生态保护红线技术路线

4 无居民海岛纳入生态保护红线管控规则

生态保护红线关乎国家生态安全，又触及环境质量底线，因此对其管控应当非常严格。根据无居民海岛保护与开发利用现状，结合生态保护红线相关管控规则，应当对无居民海岛实施分级分类管控。

4.1 分级管控

依据生态保护红线管控规则[22]，生态保护红线区域内自然保护地核心保护区内原则上参照禁止开发区的规定，但是红线区域内并非严禁所有人类开发利用活动。目前，根据国家要求，实际上生态保护红线区内实行分级管控，可以理解为自然保护地核心保护区内和其他区域两类。结合无居民海岛实际情况，可划分为严格保护区和一般保护区。严格保护区为特殊用途、具有珍稀濒危野生动植物及栖息地、重要自然遗迹等特殊保护价值的无居民海岛或其部分区域，以及其他自然保护地核心保护区内的无居民海岛或区域，对这类海岛应实施最严格的管控制度，原则上禁止一切人为活动。一般保护区为红线内的其他无居民海岛或区域，对这类海岛除特殊规定的活动外，严禁所有开发生产性建设活动[23-25]。

4.2 分类管控

依据无居民海岛的自然管理属性和开发利用状况，严格保护区内海岛，主要指特殊用途海岛（区域）。特殊用途海岛（区域）是指特殊用途、具有珍稀濒危野生动植物及栖息地、重要自然遗迹等特殊保护价值的海岛，以及自然保护地核心保护区内的海岛或区域；一般保护区内海岛分为未开发利用海岛（区域）和已开发利用海岛（区域）。对应的管控规则和生态修复措施具体见表2。

4.3 管控建议

4.3.1 建立无居民海岛生态保护红线管理制度

无居民海岛生态保护红线管理制度是切实保护海岛生态安全的基本保障和重要依据，对生态保护红线内不同级别、不同类型的无居民海岛管控要求和管控措施予以明确，对海岛实施差异化管理，将有效保护海岛生态系统和自然环境。同时，在当前稳经济、保增长、促发展的大背景下，对纳入生态保护红线管理的无居民海岛要建立调整机制，如符合国家重大战略要求的用岛项目，在充分论证项目用岛的必要性和可行性后，在节约集约利用、绿色低碳用岛和采取生态保护修复措施等方面经过严格论证、审查后，方可进行用岛调整。制定出台无居民海岛生态保护红线管理制度是当务之急。

4.3.2 健全生态保护补偿制度，加大对海岛的生态补偿力度

从可持续发展的角度出发，区域经济社会发展与生态保护红线的划定是相辅相成的[8]，良好的自然生态环境作为区域经济社会持续发展的基础，为区域经济社会发展提供源泉和动力。然而，当前经济社会发展过程中存在对自然资源索用无度、污染物排放无序等问题，自然生态环境破坏严重，这也制约着区域经济社会的发展。目前，大部分无居民海岛纳入生态保护红线，这在一定程度上制约了海岛经济的发展。为了平衡地方生态保护红线区域内外不同利益体之间的利益，应健全无居民海岛生态补偿制度，且加大生态补偿力度，探索生态保护红线所在海岛或区域与受益区域之间生态补偿模式及生态保护任务分配机制。同时，探索研究以海岛为主体的生态产品价值实现途径，提升海岛生态系统服务功能。

4.3.3 构建无居民海岛生态保护监测网络和监管平台

建设和完善无居民海岛生态保护监测网络体系，借助现代化技术方法进行监测和管控，充分利用各类生态环境监测站点和卫星遥感等平台手段，获取具有时效性、典型性的监测数据，构建无居民海岛生态保护监管平台及数据库，动态监测人为干扰活动，快速及时发现各类损害生态保护红线的行为。对生态保护红线内海岛进行监管的同时，对生态保护红线外海岛同样需要实施严格的监管，杜绝一切破坏海岛生态环境的行为。要加强对监测数据的集成分析与应用，强化生态灾害的监测预警能力建设，全方位掌握海岛生态系统的构成、分布与动态变化，及时评估和预警生态风险，提高生态保护红线管理决策科学化水平[26]。

4.3.4 建立定期评价和考核机制

从无居民海岛生态系统服务质量和功能等方面，建立红线内无居民海岛生态功能评价指标体系和技术方法。周期性开展生态功能评价，动态掌握红线内无居民海岛生态功能状况及动态变化情况，其评价结果将作为优化无居民海岛生态保护红线布局、安排海岛生态保护补偿资金的依据。同时，要把无居民海岛生态保护红线管控结果纳入区域生态文明建设指标体系，以及地方政府、领导干部工作绩效考核体系中，探索建立海岛生态环境保护问责体制机制[8]。

5 结论

无居民海岛生态保护红线划定工作还处于探索阶段，其技术路线和方法尚不成熟，海岛生态基础理论较为薄弱，相关规章制度还未出台，本文试图为无居民海岛生态保护红线划定和管控工作提供一些参考。后续研究中，将深入研究基于较大无居民海岛内部划定生态保护红线的方法路线，着重研究对围塘内海岛、面积小且离岸近等特殊类海岛的管控规则，以及对不同用途的已开发利用海岛细化的管控要求。