论构建“五位一体”的监察权再监督体系

2023-09-18中国航空发动机集团有限公司王建宾

办公室业务 2023年15期

文/中国航空发动机集团有限公司王建宾

2016 年以来实施的纪检监察体制改革，设立各级监察委员会，与同级党的纪委合署办公，实现了对公职人员的监察全覆盖，并不断“强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉，”反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固发展。但随着纪检监察地位的上升及其权力的加强，“谁来监督监督者”逐渐成为一个时代话题。本文从监察权的宪法性质谈起，通过梳理我国古代监察权再监督的经验和启示，提出构建党的监督、立法监督、司法监督、内部监督和社会监督为一体的监察权再监督格局。

一、监察权的宪法性质

（一）政治性与法律性的统一。监察权的权力属性首先表现为政治性和法律性。政治性表示监察权是一种政治权力，法律性表示监察权是一种法律权力。“政治权力是政治主体对一定政治客体的制约能力”。监察权作为立法权、行政权、司法权之后的“第四权”，“其所要实现的目的与政治相联系”，是“一种宪法性权力”，是人大产生的一种新型国家权力，具有鲜明的人民性；监察机关与党的纪律检查机关合署，是实现党和国家自我监督的政治机关。法律权力是由法律设定、规范的权力。监察权本身及其权力主体，都源于宪法法律的设定；从监察权的内容看，对国家公职人员职务违法、职务犯罪的调查权，比如“讯问、查询、冻结、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定、留置等”，具有准司法性。因此，监察权的政治性和法律性是统一的，忽略任何方面都不符合宪法精神。

（二）派生性与独立性的统一。监察权的属性还表现为派生性和独立性。派生性表示监察权不是原始性权力，是其他权力产生的权力；独立性表示监察权一旦产生就区别于其他权力，具有相对的独立性。监察权的派生性体现在两个方面，一是从权力来源上看，立法权是最高的权力，监察权是立法权依据宪法创设；二是从权力的演化看，监察权派生于原来的行政监察权和检察机关的职务犯罪侦查和预防权。监察权的独立性突出表现在其运行上的独立性，宪法第127条和监察法第4条都有监察机关依法独立行使监察权的规定。而且与行政权、司法权相比，其独立性更强。忽略监察权的派生性，则容易滑向监察至上的错误论述；忽略其独立性，更违背其创设的初衷。

（三）监督性与被监督性的统一。监察权的属性还表现为监督性与被监督性。监督性表示监察权的本质在于对其他主体的监督，是一种监督权；被监督性表示在运行中，也要接受其他权力的监督制约。监察法第6 条规定，国家监察工作强化监督问责，严厉惩治腐败；深化改革、健全法治，有效制约和监督权力，这是监察权监督职能的重要法律依据。习近平总书记在十九届中央纪委五次全会上强调，“纪检监察机关要接受最严格的约束和监督”。作为监督者，在监督其他权力和主体的同时，自身也要接受监督。

二、我国古代监察权再监督实践及启示

（一）我国古代监察制度演变。据历史考察得知，夏朝便设有监察官员，称为啬夫，是检束群吏之官；西周时期正式设有御史之职，并赋其监察之责；春秋战国时期，御史官员的职责进一步丰富。秦汉时期，监察制度正式形成。秦始皇设置御史大夫，职级相当于副丞相，协助丞相；又在御史大夫之下设御史中丞、侍御史、监察御史，并专门设置御史府，作为专门机构行使监察百官职责；西汉御史大夫下设御史丞和御史中丞；东汉御史台成为专门的中央监察机构，并制定了相应的监察法规。至唐代，在门下省、中书省设左右谏议大夫、左右补缺等职，负责对皇帝进行劝谏，唐朝还制定了《监察六条》，监察制度逐步定型。宋朝时期，在中央层面设立御史台和谏院，地方设有通判，号称监州；元朝时期，御史台与中书省、枢密院互不隶属，地位相同；明清时期，监察制度得到进一步完善，御史与中书、都督成为三大府，在六部设立左右给事中以便监察六部及其官员，地方设监察御史，清乾隆时期还颁布了《钦定台规》，是我国古代最完备的监察法规，也是中国古代监察体系发展巅峰的标志。可见，监察制度在我国古代政府机构设置和权力架构中具有重要的地位，它的出现、完善、发展和成熟与中国古代政治制度的发展过程相适应。监察制度在规范古代政治权力运作、维护中央集权政治制度、防止权力快速变异腐化、保障古代人民基本利益等方面发挥了重要作用。监察权“不独行之官吏，即君上有过，犯颜谏诤，亦不容丝毫假借”，是“自由与政府中间一种最良善的调和方法。”但归根结底，监察制度“是直接维护统治阶级利益的重要力量。”

（二）我国古代反监互察机制。我国古代各朝代最高统治者都重视监察官员在政治体系中的作用，把他们作为“防止官吏腐败的最后一道防洪堤”，“为了发挥监察官员的作用，防止监察官员弄权行私、贪赃枉法，大多数朝代均实行了反监互察机制。”“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”虽然我国古代统治者没有现代权力监督制约的观念，但是大多数最高统治者本身对监察权自身可能存在贪腐的问题有着清醒认识。因此，对监察机构和检察官员的监督也伴随监察制度的建立而同步产生。“在汉朝，在中央层面御史府、司隶校尉和丞相司三者互不统属又互为纠督；在唐朝，负责纠察百官的御史台系统和负责劝谏过失的谏官系统各司其职，但相互之间均可提起纠弹；在宋朝，内部监督制度化的《监司互监法》中规定监察机构之间互相纠察，监察官员之间相互监督纠举。”宋朝还有专门针对监督监察官员的《考课令》。在明朝，六部左右给事中虽然品级只有五品，但其与督察院不存在隶属关系，而且他们之间相互制约、相互监督。在清朝，也允许各级监察机构和监察官员成为被监察的对象。

（三）我国古代监察权再监督的启示。通过梳理我国古代监察制度发展变迁可见，监察权本身一直受到再监督。如果不进行有效监督和制约，监察权便会异化为一种破坏不同政治权力之间平衡，甚至会成为对最高权力造成冲击和破坏的一股重要力量。比如宋明时期，为了提升监察机构和监察官员的监察效能，赋予了监察官员风闻言事、风闻奏事的权力，也就是监察官员所说、所奏即使不实，也不会被追究责任。这一制度在王安石变法时期出现，起初对于发挥监察官员的监督作用有着积极意义。但监察官员所说、所奏的确存在不实的问题，苏轼曾说，“台谏固未必皆贤，所言亦未必皆是”，以致到明朝时期，由于该项权力缺乏有效制约，再加上中后期不断出现的党争，谏官们成为政治斗争的急先锋，对朝廷政局稳定造成极大冲击。通过梳理我国古代监察制度发展变迁还可以看出，我国古代对监察权的再监督主要是监察系统的内部监督。无论汉朝的御史府与其他机构互为纠督，唐朝的御史台系统和谏官系统之间的相互纠弹，还是宋朝的监察官员之间的监督纠举，抑或是明朝的六部左右给事中与督察院之间的相互制约、相互监督，这都可以概括为监察系统内部的监督，这与古代各种权力边界不清有一定关系，但这种再监督方式的简单化特征十分明显，更遑论人民大众对监察权的监督。也因此，在皇权至上的古代社会，一切权力都依附于皇权，随着皇权的兴衰而兴衰，不能从根本上挽救王朝走向覆灭，更不能阻止皇权制度的灭亡。

三、构建“五位一体”的监察权再监督体系

（一）党的监督是对监察权再监督的“魂”。宪法第1 条规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。在我国，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。实施监察体制改革，整合监督力量，设立各级监察委员会，实现对公职人员监督的全覆盖，是党中央健全党和国家监督体系的重要部署，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要改革。坚持党的领导是监察工作的最高政治要求、根本政治原则和最本质特征。党的全面领导本身就包含着对监察权的监督。党的监督具有内部监督和外部监督的双重属性。一方面，各级监察委员会与同级党的纪律检查机关合署办公，实行“一套机构、两块牌子”；而且对于中央和地方纪委监委派出的机构，纪律检查和监察执法更是合二为一，称为“纪检监察组”。因此，纪检监察机关接受同级党委的领导和监督，本质上是党的内部监督，是“将党内监督延伸至国家权力阶层。”另一方面，从宪法和法律规定看，监察权属于国家公权力，与党的权力属于不同性质的权力，从这一角度看，党的监督属于监察权外部的权力监督。党对监察权的监督体现在整体方向的监督和监察工作程序制约两个方面。在整体方向的监督上，监察工作要接受党在指导思想、重大原则、重要决策部署等方面的监督，贯彻执行党的路线方针政策，确保监察机关与纪律检查机关一道成为党的政治监督专责机关。在监察工作程序的监督上，监察机关应当自觉坚持党的领导，在党组织的管理、监督下开展工作，监察线索处置和案件查办要向同级党委报告。

（二）立法监督是对监察权再监督的“根”。在我国，人民是国家的主人，人民代表大会制度是根本政治制度。在这一制度安排下，国家的一切权力属于人民，人民通过选举产生各级人大行使权力。这也是代议制的核心精神。“人民代表大会代表人民的利益和权力，人民代表大会及其常务委员会的监督权是人民当家作主的政治权力，具有更高的政治地位”“人大和人大常委会对监察机关的监督是监督机制的最核心的环节。”监察权是人大通过宪法和法律创设的一种国家权力，要实现对其有效监督，还应当从产生监察权的宪法和法律本源出发，建立和完善立法权对监察权的有效监督。立法监督是一种异体监督，也是最权威的外部监督方式，更是一种有充分法理基础的外部监督方式。根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）规定，当前人大对监察权的监督主要体现在报告监督、主要人员任免监督以及对监察法规的备案监督。其中，报告监督方面，《监察法》第53 条规定，各级人大常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告。人员任免监督方面，各级人大可以任免各级监察委员会主任，人大常务委员会根据监察委员会主任的提请任免副主任、委员；另外，县级以上人大可以罢免本级监察委员会主任。在法规备案监督方面，《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》规定，国家监察委员会制定的监察法规应当报全国人大常委会备案，“全国人大常委会有权撤销同宪法法律相抵触的监察法规。”上述监督方式能够在一定程度上保证监察机关行使监察权不偏离《宪法》的规定，偏重于宏观层面监督。但监察机关的很多工作，特别是与人的权利义务相关的事项主要体现在具体监察案件的办理中。根据《监察法》规定，监察机关负责调查公职人员的职务违法和职务犯罪问题。其中，对于监察机关调查终结认为存在犯罪问题的案件，可以由检察机关和审判机关进行监督制约，而且各级人大常委会可以通过个案监督的方式进行监督。但对于监察机关认为不构成犯罪或只构成一般职务违法行为但事实上却构成犯罪的案件，如果监察机关故意或过失放纵职务犯罪问题，人大常委会则缺乏监督制约手段。因此，笔者认为，还应当建立人大常委会对监察机关全部监察案件特别是监察机关调查认为不构成职务犯罪的监察案件的监督机制，确保国家法律能够切实得到遵守，既不枉、也不纵。

（三）司法监督是对监察权再监督的重要环节。“对权力的制约力量来自此种权力之外的权力” “需要来自外部的监督和制约。”监察权除了要抓好监督、开展廉政教育外，还有一项重要的权力可以对人的权利和法律的正确适用产生重大影响，就是对职务违法和职务犯罪问题进行调查，并根据调查结果对责任人进行政务处分、问责处理，或者移送检察机关审查起诉。在调查和移送职务犯罪方面，如本文第一部分所述，监察权具有法律性，应当受到刑事诉讼法的规范和其他权力的约束。“在将调查所得的证据材料移交检察机关作为提起公诉的根据这一点上，监察机关与侦查机关并没有任何实质性的区别。”因此，监察权必须而且可以接受司法权的监督和制约。司法权对监察权的监督制约应体现在两个方面，即刑事诉讼程序中的监督制约和检察机关对监察权的专门法律监督。刑事诉讼程序中的监督制约方面，目前适用于检察机关、审判机关对公安机关的监督制约方式均应当适用于监察机关。比如，对非法证据的排除规则、要求监察机关限期补充完善证据、补充侦查等，检察机关还可以就检察机关遗漏罪行一并提起公诉等。在检察机关专门法律监督方面，宪法和刑事诉讼法都明确规定检察机关是法律监督专责机关。目前，检察机关对公安机关在刑事调查中的法律监督能够有序开展，监察机关行使职务犯罪的调查权，不应当游离于检察机关的法律监督之外，检察机关的法律监督权应当覆盖监察机关的职务违法、职务犯罪调查权。充分发挥司法权对监察权的监督制约作用，还必须解决两种权力的关系平衡问题。在很长时期内，流传着“大公安、小法院、可有可无检察院”说法，生动说明了当时三个机关实际地位的尴尬局面，更反映出人民群众对司法的期待。正是这种政治地位的不对称、不平衡，导致司法实践中“侦查机关做饭、公诉机关端饭、审判机关吃饭”的问题产生，“在不少众所周知的冤假错案的背后，总能找到侦查机关刑讯逼供、违法办案而缺乏司法制约的因素。”党的十八大以来，随着司法体制改革的推进，这一局面逐步改变，司法的权威逐步树立起来。但监察权的设立，这一问题再次出现。监察体制改革后，监察委员会与同级纪委合署，特别是地方监察委员会主任一般都由党委常委、纪委书记兼任，因此监察委员会的政治地位高于检察院、法院是不容否认的现实，司法权对监察权进行监督和制约仍存在一定的困境。因此，监察体制应当继续改革，应进一步理顺和平衡监察委员会与检察院、法院之间的关系，让各类权力之间的监督与制约更顺畅、更有效。

（四）内部监督是对监察权再监督的必要组成。我们党向来有敢于自我监督的传统，在制度建设和权力运行中也一贯注重一种权力内部的监督与制约。比如，行政复议制度的设立，在保证行政主体依法行政、高效救济相对人权利方面发挥了无可替代的作用；在诉讼程序中，实行两审终审制，上级法院监督下级法院的审判活动有了制度安排；在日常行政管理中，也要求行政机关除了接受本级政府的领导外，还要接受上级业务主管机关的领导和监督。监察权的自我监督也是宪法和监察法的重要制度安排。与其他监督方式不同，监察权的自我监督是一种全面监督，既可以是政治原则、政治方向、整体安排的宏观监督，也可以是对具体监察案件的微观监督。监察权的自我监督是一种高效及时监督，内部监督者能够及时全面知悉被监督者的工作状况，可以在日常工作中实现监督目的，也可以在具体案件办理程序中体现监督意图。结合宪法、监察法以及监察法实施条例的规定，监察权的自我监督包括上级机关监督、内设机构平级监督、负责人审批监督和内部民主监督四种方式。其中，上级监督是下级监察机关要接受上级监察机关的监督，派驻监察机构要接受派出机关的监督。内设机构平级监督是监察机关不同内设部门之间的监督制约，比如，在监察案件办理方面的查、审分离制度，审理机构负责对审查调查机构办理的需要给予政务与纪律处分或涉嫌犯罪需要移送检察机关审查起诉的案件进行审理，案件监督机构负责对案件办理的全过程进行监督，防止权力滥用。负责人审批监督是按照监察机关的工作流程和权限，对办事机构办理的具体事项进行审批把关的过程。《监察法》及《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《实施条例》）的第六条规定了内部民主监督，“监察机关坚持民主集中制，对于线索处置、立案调查、案件审理、处置执行、复审复核中的重要事项应当集体研究。”监察权的内部监督尽管具有全面、及时高效的优势，但这种监督也存在这天然的缺陷。尽管中央和宪法法律都强调了内部监督，防止“灯下黑”，但很难摆脱内部“熟人社会”的约束。今后纪检监察制度改革中，要注重强化内部权力运行的监督制约，增强内部监督的刚性和有效性，比如，可以考虑在上一级监察机关设置一个专门对下的监督部门，集中监督力量，真正让“灯”下亮起来。

（五）社会监督是对监察权再监督的重要支撑。“针对监察委这样的新型国家机关，现有的监督机制的设计还存在较为简单、制约力不足的问题，因而还可以进一步创新监督的形式”。虽然有学者认为“权力只有用权力来约束”，但在我国，要做好对监察权的再监督，除了要加强上述四类“公”权力的监督，还应重视“私”权利对监察权的制约和监督作用。《宪法》第41 条规定，“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”这是公民“私”权利对监察机关及其工作人员进行监督的宪法基础。《监察法》及《实施条例》规定，监察机关要接受民主监督、社会监督、舆论监督。公民对监察机关行使监察权的行为进行申诉、控告或者检举活动也具有监督的重要作用。笔者认为，这几种监督形式均与权利相关，因此，笔者将他们统一归为广义上的社会监督范畴。随着法治的进步和公民权利意识的增强，特别是自媒体时代的到来，社会监督发挥着越来越重要的作用。2022 年轰动一时的“唐山烧烤店打人事件”，随着打人者的锒铛入狱以及8名公职人员被监察机关采取留置措施而结束。这一事件的发酵始于打人视频被发布到互联网，很快发展成为巨大的舆论事件，倒逼公安机关对打人者开展抓捕侦查以及监察机关对相关公职人员启动监察调查。虽然不能假设没有这次舆论监督，案件会是什么结果，但舆论监督在这一事件中的确起到了巨大的推动作用。其他社会监督形式也是对监察权再监督的不可或缺的组成部分，也是让监察权能够承担起最终打赢反腐败斗争的最重要基础，也是其他监督主体启动监督权的“源头活水”。

当然，我们也要看到，目前我国公民参与监督“面临着制度供给不适、制度认同弱化、制度践行乏力等困境”，限制了监督的效果。因此，要使社会监督发挥应有作用，还必须多管齐下进行推动。一是营造社会监督的良好氛围，畅通监督渠道，特别是要建立社会监督的容错包容机制，让公民能监督、敢监督、想监督；二是扩大监察权公开范围，监察机关办理的监察案件，其中的职务犯罪行为可以通过司法公开最终与公民见面，但职务违法行为目前很少对公民公开。因此，应当建立职务违法案件公开平台，对于地方监察机关办理的职务违法行为，在办理完毕后，只要不涉及国家秘密、商业秘密，应当及时通过平台与公民见面；对于派驻监察机构办理的职务违法行为，也应当通过单位内部平台对单位全体员工公开，让公民能够评价监察机关的办理的案件，让社会监督动起来、活起来。