现阶段我国财政挑战及对策

刘俊杰

（山东省即墨区总工会，山东 青岛 266200）

现阶段，我国经济发展较好，财政实力不断增强现代财政制度框架已基本建立。但与国家治理能力现代化及经济高质量发展要求相比，财政体制仍面临一些挑战。

一、财政运行的挑战

（一）财政体制的机制保障不够有力

法律框架还不健全，法律体系不完备、位阶不高，与其他法律的配套协调性不够。

（二）有些中央属性事权上移未完成

这些年中央财政支出占全国支出比重仅为15%，中央直接事权内容偏小。

（三）实际支出下移压力没有根本消除

纵向来看，中央和地方职能重合度比较高。横向来看，不同部门之间的职能严格切块管理，各个任务目标缺乏统筹，造成支出责任下移。上级通过政策、问责，而基层负责统筹资金办事、财政结构性失衡压力向基层集聚。

（四）财政均等化程度需要提升

基本公共服务均等化是区域协调发展、高质量发展的基本要求，这就要求财政支出均等化。

二、财政保障高质量发展对策建议

（一）强化逆周期跨周期调节提升财政宏观经济治理能力

完善财政调控要注重供给与需求、总量与结构、长期与短期的统筹协调，运用税收、赤字、债务、支出等工具，以跨周期的稳定性对冲逆周期的不确定性，为经济发展提供保障、政策支持和制度环境支持。

1．财政调控将同时进行逆周期、跨周期调节。以总量调节和结构优化相结合，主动预调微调，在保持政策连续、稳定同时，提高其针对性、前瞻性。发挥总量调控功能，统筹收入、债券、赤字工具，对冲经济下行压力。

2．进一步完善跨年预算平衡机制，统筹跨周期设计与逆周期调节要求。要给将来预留政策空间，从跨周期角度做好准备，实现财政收支的平衡。要加强中期财政规划，加强对年度预算编制的指导和约束，完善预算平衡及中期财政规划管理。

3．进一步完善税收制度体系，做好跨周期与逆周期宏观调控。既要发挥筹集财政收入作用，又要发挥好收入分配、稳定经济作用，完善稳定筹资、调控的财政制度，实现财政与经济的良性循环。继续实行减税政策，优化税制，健全地方税，提高直接税比重，完善个人所得税制度，将优惠政策向科技、中小微等重点企业倾斜，健全科学发展公平的税收制度。

4．发挥政府债务补充调节作用。进一步完善财政调控的跨周期调节，完善政府债务管理体制，健全地方政府融资机制，完善专项债务限额等机制，完善政府债务风险评估指标，形成市场化融资约束机制。

（二）以促进供需升级加大财政支持扩大内需战略力度

当前，我国内需存在短板，影响经济增长速度，要大力实施扩大内需战略，畅通国内循环、深化供给侧结构性改革，实现经济高质量发展。

1．加强产业补贴拉动供给质量提升

我国当前处于供给侧结构性改革、提高供给质量关键期，加强补贴政策设计和规划，利于适应高质量发展需要。

第一，研究并运用国际补贴通行规则，用好规则空间和弹性。加大对科技研发、人力资本积累、区域协调发展等领域补贴力度；完善可诉性补贴，加强产业链、价值链关联研究，扩大补贴覆盖面，弱化专向性补贴；用好补贴规则的“微量许可”，将补贴政策聚焦于不易产生纠纷领域，清理不可诉性补贴。

第二，创新补贴政策手段，对不同主体分类施策。一方面，中小企业是发展的生力军，关乎就业、税收等多项指标，并且难以对其他国家同类产业构成严重威胁、易于规避国际违规风险，加强补贴政策支持中小企业发展。另一方面，针对国有企业补贴进行专门设计研究，坚持有所为有所不为、一般性与特殊性相结合原则，采取合规有效方式在合适领域进行补贴。

第三，进一步完善财政补贴管理制度。健全合规审查和通报机制，提升补贴规范透明性；进行财政补贴常态化综合分析，采取分类管理和动态调整机制，优化预算支出结构；同时实行财政补贴的退出机制，防止形成政策依赖，推进预算绩效改革，建立财政补贴评估机制，与政策中止挂钩。

2．加强供给侧改革拉动内需

第一，鼓励适应消费升级的供给体系建设。加强供给侧结构性改革，改变供给与消费不匹配问题，提高供给对国内需求适配性。支持流通领域下沉供应链，向农村延伸引导优质商品和服务。[1]

第二，打造消费友好、激励有效的环境。打破地区壁垒，清除歧视性市场准入限制，促进生产要素自由流动，加快建设统一市场。实行守信激励和失信惩戒机制，完善现代监管体系。

第三，加大基础设施投资。支持新基建布局，鼓励新技术融合建设，加强基础建设，探索政府、市场多元投资模式。加强新型城镇化建设支持，提升县区公共设施和服务能力。加大城镇老旧小区改造力度，提高水电气路信等配套设施。加大数字公共平台的投资，促进消费新业态普及，促进投资和消费双增长。

3．强化政策协同带动内需和防范风险

第一，做好国债现代化治理，发挥国债基准性金融资产作用。建设高度广度、深度及流动性国债市场，深度发展二级市场，加大非商业银行的持有比例，提高流动性，进一步完善利率传导机制，强化国债基准性金融资产及“准货币”功能。

第二，加强政府债务管理，防范债务风险。进一步完善政府债务风险识别、预警及防控，完善隐性债务监控，化解隐性债务存量，强化违规举债责任追究。完善市场化、法治化债务违约处置机制，加强监督问责，整治举债乱象。[2]

第三，完善宏观审慎金融监管，发挥财政金融职能。财政深度参与宏观金融监管，加强财政部在国债、地方债务、国际金融稳定合作等的优势，与国内其他监管机构合作，推动资源整合，预判、防范区域性及系统性风险，完善宏观审慎金融监管制度，强化财政金融职能。[3]

（三）优化支出分配结构提升财政效率与公平

1．加大支出保障重点战略及任务实施

第一，加大财政对战略科技力量的支持。完善新型举国体制保障重大科技任务、核心技术攻坚等支出；推动重点项目、基地、人才、资金一体化；完善政府为主、社会多渠道投入机制加大基础研究投入，建立促进成果转化支持机制。

第二，提高企业研发和创新能力。用财税政策、引导基金拉动企业加强研发投入，完善以企业为主的创新体系，促进创新要素向企业聚集，促进科技在企业的转化及产业化。

第三，支持科技创新人力资本积累。完善创新激励，建设体现知识、技术等要素的收益分配制度。完善科研人员发明成果权益分享机制，健全以创新能力、质量为导向的人才评价体系。

2．优化预算支出结构提升财政投入产出效益

实行预算支出审查，把支出结构改革分为可操作任务板块，先中央后地方，由浅入深、有序推进，优化支出结构，提高资金效率，增强财政持续性。要建立有效预算支出审查工作制度。高层推动是先决条件，部门合作是重要条件，预算审查纳入预算流程常态化、审查程序科学化、后续调整机制化是技术条件。

面对当前形势，财政应创造条件建立与发展相适应的预算支出审查制度，在国家预算支出审查领导小组领导下，建立由财政牵头、支出部门参与的部际联席会议协调机制，开展预算支出审查，深化预算管理制度改革，提高资金使用效益，强化预算约束，对于地方参与积极性不足的问题，加强顶层设计，突出预算执行实效性。

在此基础上，采用以纵向为主、横向为辅方式确保政策实施。其中，纵向为主是高层政府借助数字技术，建立规范标准的预算系统，实现对地方预算管理执行过程的管理。横向为辅是发挥地方人代会作用，建立更透明的预算管理制度。

3．加大预算管理制度改革

第一，加强重大决策财力保障。预算要将落实中央重大决策为首要任务，做好财力保障。

第二，增强财政资源统筹能力。加大收入统筹力度，发掘闲置资源潜力。加强管理，将行政、国有资产及特许经营权收入纳入预算，强化部门收入管理，将其收入纳入部门预算，未纳入预算的收入不安排支出。加大支出统筹力度及存量资金盘活力度，建立预算与存量挂钩机制。

第三，加强预算约束和风险防控。实施项目全周期管理，预算支出全部纳入预算项目库，未入库项目一律不安排预算。加强中期财政规划对年度预算约束，做好财政风险防控，加强重大政策及项目的评估，健全地方适度举债制度。

第四，做好数字财政建设。推动财政预算信息一体化建设，梳理财政历史数据及微观数据，提高预算管理信息化，完善转移支付资金监控制度，推动信息共享共用。

（四）深化财政体制改革，加快建设新发展格局

1．完善财政体制促进区域经济循环

要加强地方财税制度互动，推动地方财税共享共担，健全与新发展格局相适应的财税体制。

第一，建立跨区域经济循环体系，推动构建新发展格局。建立相邻区域统一市场，推进区域内资源整合及互补，构建跨区域经济循环体系，推进区域经济协调发展，在共建全国统一市场基础上，畅通国内循环。既能缓解发达地区因资源过度聚集出现的非协调发展下经济、社会、生态的紧张关系，也能为欠发达和落后地区补齐短板与优化结构创造条件，推动构建新发展格局，助力实现高质量发展。

第二，深化财税体制改革。在完善权责清晰、区域均衡、财力协调的中央和地方财政关系的基础上，健全省下财税体制，推动财源建设工作重点转向破除要素流动地方性壁垒、完善公共服务、优化营商环境。构建地方横向财政分享机制，健全地方跨区域经济合作利益共享模式，推动建设跨区域经济循环体，助力构建新发展格局。

第三，加强地方财税体制横向互动。首先，要推动跨区域地方行政管理改革，在构建“跨区域决策部门——执行部门”的行政管理和运行体制基础上，一方面，转变政府职能，推动向服务型政府转变，促进地方财政收入来源从生产性税基转向受益性税基。另一方面，改革地方绩效考核，以跨区域合作项目数量和质量作为主要依据，推动跨区域合作的有效激励。

其次，在优化产业布局同时协调区域财政体制差异。围绕产业圈层与空间结构优化区域产业布局，引导各类要素突破地域约束优化配置，形成资源共享的区域发展格局。加快事权与支出责任匹配的财政建设，确保对跨区域经济体系的市场、基础设施和公共服务的决策与监督权，以及具体的执行权和细化的财政支出责任得以在跨区域管理部门及地方间清晰划分，协调各方主体的收益和成本。

最后，在强化财税统筹基础上，建立增量收益分享机制。各地按“投入共担、利益共享”原则协同投入，在确保项目的前期投入补偿和后续建设需要基础上，对增量税收按照各地出资比例分享。

2．推动省以下财政体制改革

第一，进一步明晰事权划分。一是本着减少“共享事权”的原则整理共享事权，进行差异化确定共同财政事权支出，通过上下级共同负担支出减轻基层压力，通过差异化的分担更好发挥共同财政事权促进公共服务均等化作用。二是按事权属性划分地方财政事权，避免因事权错配造成职能越位、缺位；对需要跨区域协调或外部性较强事务，适当强化省级责任。三是根据财政事权明确支出责任，明确地方支出责任，上级事权委托下级的，要足额安排转移支付资金，不能变相增加下级支出责任。

第二，健全地方转移支付体系。增加一般性转移支付，增强省级统筹能力，降低专项转移支付比例；优化转移支付结构，优化横向、纵向财力格局，推动财力下沉，规范转移支付资金分配，增强基层公共服务能力。